对行政、民事交叉案件处理的研究

洪金顺

对行政、民事交叉案件处理的研究

洪金顺*

行政诉讼与民事诉讼，两者作为不同的诉讼制度所适用的范围明显不一样。但在司法实践中，客观存在许多民事、行政交叉案件，由于尚无明确的法律制度，如何处理这类案件非常困难，做法不一，亟待解决。笔者从交叉案件产生的原因、类型、必须正确定位的几个问题、审查原则、处理模式五个方面进行了阐述。交叉案件产生的原因从行政机关的行政职能性质、民事权益受到侵犯的双重性、现行法律对民行交叉案件处理的认可性、宽泛性、不统一性三个方面进行分析；以行政争议、民事争议处理结果之间的关联性为标准，划分为三种类型；正确处理好交叉案件涉及的部门问题、审判权能否代替行政权的问题；从效力先定优先处理原则、行政权自行救济优先原则、诉讼效益原则三个方面确立交叉案件的审查原则；确立了两种行政、民事交叉案件的处理模式。

行政民事 交叉案件 审查原则 处理模式

行政诉讼是行政相对人与行政机关之间因具体行政行为侵犯其合法权益而向人民法院提起诉讼的制度；民事诉讼是平等主体之间因财产关系和人身关系受到侵犯而向人民法院提起诉讼的制度。两者作为不同的诉讼制度所适用的范围明显不一样，但在司法实践中客观存在许多民事、行政交叉案件，由于尚无明确的法律制度，如何处理这类案件非常困难，做法不一，亟待解决。

一、行政、民事交叉案件产生的原因

（一）行政、民事交叉案件产生的社会基础。行政职能是国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。包括经济职能、社会职能、文化职能、治安职能等等，本身就是对人们的社会活动、经济活动进行管理或者服务，人们的这些活动必然包含各种各样的民商事活动。因此行政机关在履行职能时候必然会对人们的各种权益特别是财产权益、人身权益产生影响。行政机关所作的具体行政行为本身就存在对相对人的财产权益或人身权益的处理，甚至是建立在民事法律关系的基础之上，如房产登记、股东变更登记、建设许可、土地使用权确权等等。随着社会主义市场经济的不断发展完善，信息时代的飞跃，以人为本治国理念的实施，人们的民事活动、社会活动更加丰富多彩。政府职能的范围也必将随着社会的发展而不断变化，涉及人们的民事权益也会更加紧密。这是行政、民事交叉案件产生的社会基础，既客观性。

（二）行政、民事交叉案件产生的现实基础。财产权与人身权是两项最基本的民事权利，既会受到私权利的侵犯，也会受到公权力的侵犯。行政机关作出具体的行政行为代表的是一种公权力，从我国对公权力与私权利的配置现状看，公权力要强于私权利，公权力处于支配地位。但由于市场经济的不断发展完善，人们对强化私权利保护的要求越来越强烈。这必然会引起公权力与私权利之间的对抗，从而促进公权力与私权利之间的平衡、和谐。行政机关依法行政的审查方式及审查要求客观上会造成民事权利的不准确性，比如行政机关对财产权利的登记注重的是形式审查，另外行政机关也会出现违法行政的情形，这更容易侵犯民事权益。有时候公权力的侵犯是建立在私权利侵犯的基础上，既公权力与私权利的竞合侵犯，比如：利用虚假合同骗取行政机关的确权登记、占用他人使用的土地骗取建房审批。这是产生行政、民事交叉案件的现实基础，既必然性。

（三）行政、民事交叉案件产生的法律基础。《民事诉讼法》第150条第1款第5项规定：本案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的，中止诉讼；《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第51条第1款第6项规定：案件的审判必须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的，中止诉讼；第61条规定：被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。比如：《国有土地上房屋征收和补偿条例》规定的政府对拆迁补偿安置的裁决；《中华人民共和国土地管理法》第16条规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉；《中华人民共和国劳动法》第79条规定了劳动争议应当向劳动争议仲裁委员会申请仲裁，对仲裁裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼。这表明了现行法律是认可行政、民事交叉案件在我国法律体系中是客观存在的，但缺乏系统性、具体性及操作性强的法律规定。现有法律条文规定过于原则，实践操作难，做法不一。现实生活中一些纠纷是民事法律关系与行政法律关系相互交织在一起引起，形成了纠纷一体化，比如：建房审批许可与建房相邻权侵权引起的相邻权纠纷。而现行法律对行政争议、民事争议处理程序是不同的，这就产生了纠纷一体化与处理程序不同一性之间的矛盾。这是行政、民事交叉案件产生的法律基础。

二、行政、民事交叉案件的类型

行政、民事交叉案件是指人民法院在审理行政或民事案件中当事人之间同时存在行政争议和民事争议，两种争议在事实、法律方面有一定的关联，或者各自的处理结果互为依据、互为条件。笔者认为有广义与狭义之分。广义上的行政、民事交叉案件是指人民法院在审理行政或民事案件中当事人之间同时存在行政争议和民事争议，需要人民法院和行政机关各自履行职能，分别处理，既包括行政诉讼与民事诉讼之间的交叉，也包括民事诉讼与行政机关运用行政程序处理的交叉。狭义上的行政、民事交叉案件是指人民法院在审理行政或民事案件中当事人之间同时存在行政争议和民事争议，需要人民法院内部民事审判庭和行政审判庭各自履行职能，分别处理,即限制在行政诉讼与民事诉讼之间的交叉。目前理论界从不同角度有不同的类型分类，如有学者分为民事主体的设立、变更、消灭与行政纠纷交叉、合同纠纷与行政管理交叉、物权变动、相邻关系纠纷、知识产权纠纷、民事侵权纠纷与行政争议交叉；有的学者分为行政确认行为、行政许可行为、行政登记行为、行政裁决行为、行政处罚行为与民事争议交叉；有的学者分为以行政争议为主民事争议为辅、民事争议为主行政争议为辅、行政争议与民事争议并重的交叉案件；有的学者分为民事辅助型交叉案件、行政辅助型交叉案件、行政争议和民事争议并重的交叉案件。笔者根据现行法律、行政法规及审判实践分析，认为以行政争议、民事争议处理结果之间的关联性为标准进行划分更具有指导意义，分为以下三种类型：

（一）行政争议、民事争议的处理结果相互独立型。这类案件的两种争议都是基于相同的事实、或者主要事实（既引起纠纷的基础事实）相同，同一个行为既触犯了民事法律又触犯了行政法律，因当事人的请求不一样，而分别由人民法院和行政机关依据各自职能分别作出民事处理、行政处理，处理结果互不为前提条件。这种争议事实既具有民事违法性，又具有行政违法性，主要表现在行政处罚案件中。比如公安机关对行为人伤害等治安案件的拘留罚款、法院对行为人的伤害判决民事赔偿；政府对违章建筑作出的处理、法院对因违章建筑引起的相邻关系作出的判决。这种类型虽然在处理结果上相互独立，但相互之间还是有一定的联系和影响的，主要体现在两方面：一是证据运用、事实认定的一致性，这需要单位之间的沟通配合解决，但不需非要归纳到同一个诉讼程序来解决。理论上会产生一个问题，既法院或者行政机关在事实认定不一致情况下如何处理，但在司法实践中主要事实明显不一致并影响处理结果的情形不是很多，一般都会注意到另一处理机关的证据运用和事实认定情况。二是行政争议解决了，民事争议就不会存在了；或者民事争议解决了，行政争议就不存在了。比如：行政机关对违章建筑予以拆除，那么相邻权争议就不存在了；或者相邻权争议解决了，一方当事人也许不会要求处理违章建筑行为（行政机关依职权处理是另一层面）。

（二）民事争议以行政争议的处理结果为依据型。这类案件实质上是平等主体之间的民事争议，只因民事争议的部分事实需要对其行政合法性作出评判，如果行政合法性不作出评判，民事争议就无法裁判（调解另当别论）。这种类型一般不会发生在行政争议中引起民事争议，行政机关对行政合法性作出评判一般是采取行政确认、行政许可、行政裁决方式。行政确认如商标注册、专利权授予、土地使用权确认等；行政许可主要是《行政许可法》设定的事项，如企业设立、建设许可等；行政裁决方式是指行政主体依照法律授权,对平等主体之间发生的、与行政管理活动密切相关的、特定的民事纠纷进行审查并作出裁决的具体行政行为。行政机关对这类事项所作出的权利确认（如主体资格、土地使用权）是一种实质性的确认，而不是一种形式上的确认，是一种设定权利的确认，而不是证明权利的确认。正因为如此，行政争议的处理结果才能成为民事争议处理的依据。这种类型又分为三种情形。第一种情形是行政处理前置，既争议应当首先由行政机关依据行政法律规范作出处理。比如：《中华人民共和国土地管理法》第16条规定：土地所有权和使用权争议，由人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以向人民法院起诉；劳动争议案件应当先由劳动争议仲裁部门裁决才可以起诉；工伤赔偿应当首先由社会保险行政部门作出工伤认定才可以起诉；《国有土地上房屋征收与补偿条例》第26条规定：就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，双方达不成协议的，由人民政府作出房屋征收补偿决定，如不服该决定只能提起行政诉讼而不能直接提起民事诉讼；《中华人民共和国专利法》规定专利实施强制许可付给使用费，双方不能达成协议的，由国务院专利行政部门裁决。对裁决不服的，可以自收到通知之日起三个月内向人民法院起诉。这里的起诉也应当是提起行政诉讼而不是民事诉讼，也不能未裁决就直接提起民事诉讼。第二种情形是行政机关已经作出具体行政行为。在民事争议中因为存在行政机关具体行政行为这一事实影响了民事案件的法律性质认定，因此当事人又产生了行政争议。例如：甲先在A地登记了商标f，后来乙在B地也登记了注册商标f，因此甲起诉乙要求侵权赔偿，乙以经过工商行政管理部门注册登记为由抗辩，双方又产生了行政争议。再例如：房地产开发公司甲将一套商品房卖给乙，乙支付了房款，并拿到了钥匙。后甲又将该套商品房卖给了丙，丙支付了房款并办理了房屋产权登记。乙遂向法院起诉甲与丙，丙以办理了房产登记进行抗辩，为此又产生了行政争议。第三种情形是行政机关未作出具体行政行为。诉讼中民事争议因涉及行政法律关系需要行政机关事先处理，审判实践中有两种表现形式，第一种表现形式是对行政争议事项可以作出具体行政行为。例如：矿山企业甲因企业资产出售而与乙签订了矿业权转让合同，因履行中发生矛盾，甲遂起诉乙要求解除矿业权转让合同。而乙以合同已经成立要求审批机关批准变更采矿权主体，颁发采矿许可证。遂产生了行政、民事争议。因为根据《中华人民共和国矿产资源法》第6条规定已取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的，经依法批准可以将采矿权转让他人采矿。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》第9条规定，在一审法庭辩论终结前当事人已办理了批准手续的，人民法院可以认定该合同生效。该条时间限制的规定在实践中也引起了一些问题，如审批有个过程或者审批机关不作为引起的行政诉讼等。审判实践中会发生一方当事人认为需要行政机关审批，另一方当事人认为不需要行政机关审批而拒不向行政机关提出申请，但民事争议的事项又涉及该事项是否需要行政机关审批，这种情况的处理往往是行政机关给予答复或者意见。例如：农民甲将自家的平台厨房拆除后改建成两层，建设时邻居乙因影响通风采光而制止，并将砌好的墙体推到。甲向法院起诉要求排除妨碍和赔偿损失。该案就涉及拆改建是否需要审批的问题，因一方当事人拒不提出申请，住房和建设委员会一般是给予当事人答复或者是向法院出具意见书。

（三）行政争议以民事争议的处理结果为依据型。是指行政争议中的事实涉及民事法律关系，首先需要对争议的事实作出民事裁判，如果民事争议不解决，行政具体行为就无法作出。这种类型既可以发生在民事争议中也可以发生在行政争议中，行政机关对行政争议作出评判一般是采取行政登记方式，比如房屋产权登记、土地使用权登记、抵押担保登记、股东登记。民事裁判的权利确认是一种实质性的确认，是一种设定权利的确认；行政机关的权利确认是一种形式上的确认，不是设定权利的确认，而是证明权利的确认。正因为如此，民事争议的处理结果才能成为行政争议处理的依据。这种类型又分为两种情形：第一种情形是行政机关已经作出具体行政行为。例如：某银行起诉贷款人甲及抵押担保人乙要求还贷款，乙才知道原来是其儿子将产权人乙的房产证为甲抵押贷款，房管部门办理了他项权证抵押登记。于是乙主张抵押担保无效，并起诉房管部门要求撤销抵押登记。第二种情形是行政机关未作出具体行政行为。又例如：甲起诉乙股权转让无效，所在公司和乙又要求工商部门办理股东变更登记，将股东甲变更为乙，而起诉工商部门不作为。

三、处理行政、民事交叉案件必须正确定位的几个问题

（一）处理行政、民事交叉案件涉及的部门问题。根据前面的阐述不难看出，人民法院在审理行政案件或者民事案件时产生的行政争议、民事争议，不仅涉及法院内部民事审判庭与行政审判庭，而且还涉及行政机关。有的学者把交叉案件的处理方式定位在诉讼模式选择方面，采用行政附带民事、分案审理或者并案审理的方式，这意味着只涉及法院内部民事审判庭与行政审判庭，这显然是片面的，与现实也不相符合；有的学者认为行政争议、民事争议交叉案件由法院一并审理直接作出裁判，这样诉讼效率高诉讼成本低，笔者认为这样考虑问题不全面，这还涉及国家机构之间的权利结构及平衡问题。这个问题的另一层面含义：就是行政争议、民事争议交叉案件的处理是按照现行法律框架体系解决还是改变现行法律规定重新设立一些法律规定。因为根据现行法律规定许多行政法律关系的争议处理是行政管理机关的职能，人民法院不能直接作出具体行政行为，我国《行政诉讼法》也是规定人民法院在行政诉讼的判决时一般也是要求行政机关重新作出具体行政行为。正因为交叉案件涉及的部门不一样，必然导致交叉案件处理的方式不一样，所以必须正确定位处理行政、民事交叉案件的部门。

（二）行政、民事交叉案件需要解决的根本问题。有的学者把根本问题定位在如何运用诉讼程序解决或者什么方式解决，因为现行法律对此没有规定因此操作难。笔者认为，行政、民事交叉案件的根本问题在于行政争议处理结果与民事争议处理结果之间的关系，既判断是行政处理结果为依据还是民事处理结果为依据或相互独立，这是首先要解决的问题。这个问题解决了，那么运用什么方式处理行政、民事交叉案件就迎刃而解了。采取什么模式处理行政、民事交叉案件是由这个根本问题决定的，交叉案件的处理模式只是这个根本问题的程序表现形式。司法实践中正是对行政争议处理结果为依据还是民事争议处理结果为依据或相互独立这个问题认识不一、争论不休，导致相互扯皮推诿，甚至滥用职权、徇私枉法。对这个问题的认识理解才是首先要解决的，这需要由相关的司法解释及较强的法理功底才利于解决，因为具体行政行为对民事权利的效力如何，这是属于法律的适用和法理问题，还没有上升到需要严格意义的立法层面解决。例如：甲与乙恋爱期间共同购买了一套房屋出租给丙居住使用，并办理了产权登记，甲乙均为共有权人。后因恋爱不成甲就将房屋卖给了丙，并办理了产权变更登记手续，将房屋登记为丙所有。乙得知后遂向法院起诉请求认定甲与丙之间的房屋买卖合同无效。有的人认为房产证是权利证书，是证明房屋产权归属的优势证据，在行政机关未撤销前法院只能认定讼争房屋归丙所有，因此应当由行政机关或行政诉讼先行撤销，因此应先解决行政争议；有的人认为产权登记建立在房屋买卖基础上，房屋买卖这种民事法律关系是基础性法律关系，房屋登记这种行政法律关系是派生性法律关系，是一种对民事法律关系的行政确认，而法院的审判是一种对民事法律关系的司法确认，行政机关在法院未对房屋买卖合同效力确认前不能撤销产权变更登记，因此应当由法院先确认房屋买卖合同效力，先行解决民事争议。甚至出现法院要求房管部门先撤销房产登记、房管部门要求法院先判决房屋买卖合同效力的对立局面。如果这个问题有了共识都认为房产登记应以确认房屋买卖合同效力为依据，那么采取什么模式来处理这个案件就不难了。有的学者把“现行后民”、“先民后行”理解为是行政诉讼程序还是民事诉讼程序在先。笔者认为这是不妥的，应当理解为是先对行政争议运用行政法律作出处理还是先对民事争议运用民事法律传出处理，因为行政争议、民事争议解决的途径不限于诉讼程序，特别是行政争议的解决还需要行政机关处理。这两种不同的理解有本质区别。笔者对行政、民事交叉案件的类型就是以这个根本问题为标准进行分类的。

（三）审判权能否代替行政权的问题。行政、民事交叉案件错综复杂，人民法院在民事或者行政审判活动中，会涉及行政机关职能的事项，那么法院能否代替行政机关直接履行行政职能呢?根据现行《行政诉讼法》及其司法解释的规定，即使行政机关的具体行政行为违法，人民法院一般不会直接改变行政机关的具体行政行为，而是判决行政机关重新作出具体行政行为，只有行政处罚显失公正的，可以判决变更。从宪法对国家机构职能的设置层面分析人民法院的审判执法与行政机关的行政执法是两种不同性质的职能，相互不能替代。如果人民法院通过行政诉讼直接作出或者改变行政机关的具体行政行为，就等于是代替行政机关直接履行行政职责，这缺乏法理基础和法律依据；如果是人民法院通过民事诉讼直接作出或者改变行政机关的具体行政行为，这在逻辑上更是混乱。依据《行政诉讼法》第5条规定人民法院行政诉讼活动重点是审查行政具体行为的合法性。笔者认为，处理行政、民事交叉案件，审判权不能替代行政权，既审判职能不能替代行政职能，应当各自履行。比如：法院对撤销注册商标、宣告专利权无效、治安行政处罚、房屋建设审批、确认土地使用权能够直接传出吗？显然是不可以的。涉及这类争议的交叉案件法院当然就无法行政附带民事、民事附带行政、并案或者分案审理了。即使是行政管理相对人对行政机关已经作出具体行政行为而提起了行政诉讼，也是如此。比如：《最高人民法院关于审理注册商标、企业名称与在先权利冲突的民事纠纷案件若干问题的规定》第1条规定原告以他人使用在核定商标上的注册商标与其在先的注册商标相同或者近似为由提起诉讼的，人民法院应当告知原告向有关行政主管机关申请解决。所以说如果处理行政、民事争议案件审判执法权能够代替行政执法权，那么我国的法律体系就要进行大调整了，商标法、专利法、土地管理法等许多法律都得大修改。同时这还涉及审判机关与其他国家机关之间的职权架构与权力运行机制问题。

四、行政、民事交叉案件审查原则

（一）效力先定优先处理原则。人民法院在审理行政案件或者民事案件中发生行政争议、民事争议交叉，两种争议对案件的处理影响会有所不同，两者争议之间的联系紧密度也不一样。但正如前面所分析的，要么是两者处理结果相互独立，要么是行政争议处理以民事争议处理结果为依据，要么是民事争议处理以行政争议处理结果为依据。所以审查行政、民事争议案件要以效力先定的争议优先处理为原则，而且优先处理争议的结果必须是发生法律效力的结果，这才能成为另一种争议处理的依据。所以有学者把这一原则称为基础优先审理原则。比如：案例一首先要处理商标注册争议，但商标局作出撤销注册商标的决定后并不能立即生效，当事人还有复议权和起诉权；案例五首先要处理房产抵押贷款合同的效力争议，但法院一审作出判决并不能立即生效，因为当事人还有上诉权利。

（二）行政权自行救济优先原则。前面在分析审判权能否代替行政权问题的时候，已经阐明了审判权不能替代行政权直接作出具体行政行为，法院的审判执法职能与行政执法职能的性质与功能是不一样的，所以交叉案件中对行政争议的处理仍是行政机关依照行政法律履行职责，对行政争议作出行政处理。行政机关对作出具体行政行为中的违法性由行政机关自行救济。即使已提起行政诉讼，现行法律也不排除行政机关的自行改正。比如：住建委对建房的审批许可，如果在相邻权纠纷中一方当事人对住建委的建设审批许可行为有异议，或者一方当事人认为该建房未经过住建委审批，或者一方当事人认为该建房未取得土地使用权。这些争议都是涉及行政机关的职能，都属于行政争议，由行政机关先行处理自行救济比较好。前面列举的案例涉及的行政争议，都应当由行政机关自行救济处理，法院不能直接在审理交叉案件时一并直接对行政争议作出裁判。如果法院对这些争议直接作出评判，可想而知会产生许多问题。

（三）诉讼效益原则。效益与效率是两个不同的概念，效益是社会学概念，效率是经济学概念。法律效益重视结果的有用性和有益性，法律效率是法律实施后所取得的社会实际效果与投入的社会资源之比。有效率不一定有效益，有效益未必有效率。诉讼效益就是通过诉讼活动将法律效益得以充分实现，包括经济效益和社会效益，两个方面综合兼顾了国家、社会和公民的一切社会整体利益，当然也包括诉讼活动对各种国家机构的权力结构及权力运行机制的影响。所以诉讼效益本身又是法律效益的一种表现，是对诉讼活动的一种综合性评价，诉讼效率则是一种局部评价。公正是诉讼效益的集中体现，效率是诉讼价值的有效保障，诉讼效益则是公正与效率的最佳平衡点。诉讼活动的一个显著特征就是在于程序的规范性、严格性，必须是一种遵守诉讼程序规则的效率，程序与效率并不是对立关系。但许多人还是比较简单的来理解诉讼效益与诉讼效率，诉讼效率直观地体现在时间长短方面，诉讼效益直观体现在费用等经济方面，这种理解是比较肤浅的。如果处理行政、民事争议案件只一味地追求所谓的时间短效率快而不遵守程序规则，或者为了减少各方成本而由法院代替行政机关直接对行政争议作出裁判，这都不符合诉讼效益的整体利益性。例如：甲起诉乙，要求乙赔偿砍掉其山核桃树的损失，而乙以该林地使用权属于乙及山核桃树是乙种植管理而进行抗辩，甲乙双方提供的证据都不确实充分。这是一起林地使用权行政争议、财产所有权及损害赔偿民事争议交叉案件，如果法院直接判决该林地使用权的归属，正常情况下效率是要高些，但根据现行法律林地使用权的争议应当是政府作出决定，如不服再提起行政诉讼。如果为了片面追求效率，所有的本属于行政机关职能的行政争议，只因为是在诉讼中产生就有法院直接解决行政争议，可想而知会产生什么样的后果。审判实践中大多是依据《民事诉讼法》第150条第1款第5项规定：本案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的，中止诉讼；或者依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第51条第1款第6项规定，采取民行分立，先中止行政诉讼，待民事争议有了生效的法律后果再恢复行政诉讼审理行政争议。这样审理当然需要一定的时间，所以有人认为这种审理模式周期长效率不高而持否定态度，典型的案例就是先后发出18个裁判的“高永善诉焦作市影视器材公司房产纠纷案”。笔者认为用这个案例来说明这种模式效率不高是片面的，首先这种状况难道真的是法律设定的这种模式造成的吗?也许是案件本身的特殊性及主观方面造成的因素多吧。而且审理民事、行政案件都是有时间限制的，不管是在理论上还是现实中都是可以缩短审理期限的，只要抓紧时间审理完全不影响效率，不能简单地用时间长短来衡量效率的高低。再则如果不民行分立审理那怎么产生有效力先定的处理结果呢。行政争议、民事争议附带诉讼和并案审理都不可能先产生其中一种争议具有效力的处理结果。所以笔者认为该解释的规定是具有理论性和操作性的，因为是解决两个不同法律性质的争议，时间比解决一个单纯法律性质的争议要长些也并不违背客观规律，该解释设定的处理模式本身不违背诉讼效益原则，影响诉讼效率的主要还是在于案件本身情况及法院或者行政机关的主观因素。但应当出台一些指导性操作性强的具体规定来促进解决行政、民事争议案件效率的提高。所以笔者认为处理行政、民事争议交叉案件应以诉讼效益为原则，而非诉讼效率。

有学者还提出简便易行原则、立法协调原则、法制统一原则等。笔者认为这是通行的原则，但不是一种解决行政、民事争议的特有原则。也有人提出尊重当事人诉权原则既由当事人选择是合并审理还是分案审理，笔者觉得这必须有个前提，那就是行政、民事争议可以合并审理，但在现行法律框架及审判实践中还是比较少的。

五、行政、民事交叉案件处理模式

有学者把行政、民事交叉案件的解决方式称之为诉讼模式选择，把方式定格在诉讼程序的操作方面，笔者认为根据现行法律体系这么理解并不恰当。正如前面所述，行政、民事争议的解决不完全是一个诉讼程序的问题，把它限定在诉讼程序方面是难以解决行政、民事争议的。目前理论界提出的主要模式有行政附带民事诉讼模式、双附带诉讼模式、合并审理模式、分案审理模式、直接移送制度模式、当事人诉讼制度模式等。在普通法系国家如美国所有案件都是同一个法院审理，没有行政审判与民事审判之分，基本上是按民事诉讼程序审理；在大陆法系国家如德国、法国，有普通法院与行政法院之分，法国把需先解决的争议称之为附属问题，德国把先解决的争议称之为先决问题，两国都是法院可将诉讼中止等先解决的争议由另一诉讼审结或者行政机关作出决定；而大陆法系的日本则采取当事人诉讼制度模式，由民事争议的双方当事人作为案件的原告、被告，行政机关作为案件的第三人参加诉讼，法院在审理民事争议的同时解决行政具体行为的合法性问题，行政机关则受法院裁判的约束。笔者认为，处理行政争议、民事争议交叉案件的法律程序性的模式并不是越多越好，交叉案件具体情况多样复杂，如果规定多种程序反而弊端多。笔者根据争议处理结果之间的联系将行政、民事争议交叉案件的处理模式分为两种：

（一）行政诉讼附带民事诉讼模式。这种模式适用于行政争议处理结果与民事争议处理结果相互独立型，因为处理结果互不影响才可以一并审理同时作出裁判。例如：甲将乙殴打致轻微伤，甲不服公安机关的治安行政处罚而提起行政诉讼，而乙又起诉甲民事赔偿；或者甲将乙殴打致轻微伤，乙认为公安机关对甲的行政处罚过轻或因为公安机关对甲不作出行政处罚而提起行政诉讼，同时又要求甲民事赔偿。因为对行政处罚与民事赔偿的处理结果互不为依据，所以从理论上行政诉讼可以附带民事诉讼一起作出裁判。当然从立法与实践操作层面分析，会涉及许多问题，比如行政争议、民事争议涉及的主体不一致。正如刑事附带民事诉讼一样，还要遵循当事人选择原则。关于行政裁决如何处理的问题，在行政裁决案件中,行政相对人不服行政机关对民事争议所作居间裁决提起行政诉讼要求撤销行政裁决行为,同时要求法院对所裁决的民事争议一并作出处理而引发的交叉争议案件是这类案件中最常见的情形。有学者把这种情形称之为行政争议和民事争议并重的交叉案件，主张采取行政诉讼附带民事诉讼模式处理，其依据主要是《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第61条规定：被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。但是根据《国有土地上房屋征收和补偿条例》规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，按照征收补偿方案作出补偿决定。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。《中华人民共和国专利法》规定专利实施强制许可付给使用费，双方不能达成协议的，由国务院专利行政部门裁决。对裁决不服的，可以自收到通知之日起三个月内向人民法院起诉。可见，现行法律是将这类平等主体之间的民事争议是交由行政机关居间裁决，采取的是行政诉讼，而不是民事诉讼。所以说这类民事争议法院不能直接作为民事案件受理，必须先由行政机关裁决。一旦行政机关作出裁决，那就转化为行政争议，不存在行政争议与民事争议并重的交叉案件，即裁决作出前是民事争议，作出后是行政争议。在行政诉讼中如果行政机关裁决是合法的予以判决维持，不合法的予以判决撤销并重新作出裁决。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第61条规定难道是改变了现行法律设置的规则，即人民法院认为行政机关的裁决不合法时就可以直接对该民事争议作出判决，而不是予以撤销由行政机关重新作出吗？如是这样，那也是定格在对行政机关的具体行政行为违法时由法院直接判决变更，而不是定格在一并审理方面；这一规定难道是理解为采取类似日本的当事人诉讼制度模式来解决行政争议、民事争议交叉案件吗？如是这样，那又与该制度的程序不相符合。现行法律已经对处理这类民事争议设定了通过行政程序和行政诉讼程序来解决，又何来在行政诉讼中当事人又重复提出通过民事诉讼程序一并解决同样的民事争议呢？实则是一个争议又何必人为当做两个争议一并审理或者行政附带民事诉讼呢？再则如是效率因素，难道法院对这类民事争议直接作出判决当事人就服判及成本就降低许多吗?笔者也有点困惑。

（二）分案处理模式。这种模式适用于民事争议处理结果以行政争议处理结果为依据型和行政争议处理结果以民事争议处理结果为依据型，依据的处理结果当然必须是产生效力的处理结果，效力待定的处理结果不可能作为另一种争议处理的依据，所以这两种类型的争议处理方式不可能采取行政诉讼附带民事诉讼方式一并审理同时作出判决，因为行政诉讼附带民事诉讼方式同时作出的行政争议处理结果和民事争议处理结果都是没有产生效力的结果。如果民事争议处理结果是以行政争议处理结果为依据，那么就行政争议先解决，待行政争议处理结果产生效力后再解决民事争议。反之亦然。在上文所提到的案例中，一般都采取分案处理模式。关于可以行政诉讼附带民事诉讼模式的交叉案件，基于当事人诉权原则，如果当事人选择分案审理也是可以的。

结语

现实社会中的法律纠纷有刑事、民事、行政纠纷，但并非各自完全独立，往往会发生相互交叉的情形，最为常见的为刑事与民事案件、民事与行政案件的相互交叉。我国现行法律对刑事、民事交叉案件已有相关规定，而对于民事、行政交叉案件如何处理，目前尚无此方面立法与司法解释，司法实践中缺乏操作依据。笔者通过剖析民事、行政交叉案件产生的原因及应正确定位的问题，阐述了民事、行政交叉案件的审查原则，依据民事、行政交叉案件的不同类型来确定不同的处理模式。但处理行政争议、民事争议交叉案件的法律程序性的模式并不是越多越好，如果规定多种程序反而弊端多。笔者根据争议处理结果之间的联系将行政、民事争议交叉案件的处理模式分为行政诉讼附带民事诉讼模式和分案处理两种模式。通过完善相应的法律与制度建设，确立规范的民事与行政交叉案件处理机制，以实现纠纷解决的效率化，达到提高司法效益的目的。

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*洪金顺，安徽省歙县人民检察院。