情报在职务犯罪侦查中的功能分析与局限突破

2014-04-09肖雅心向琳玉黄佳

社会治理理论 2014年4期

肖雅心向琳玉黄佳

肖雅心*向琳玉*黄佳*

情报在职务犯罪侦查工作中能够帮助侦查人员把握犯罪规律，指导侦查工作的开展，提高办案效率。随着“情报主导侦查”模式在职务犯罪侦查工作中的推广，情报的重要性越发凸显，但是，当前在情报的搜集、分析和运用上仍存在诸多局限。笔者通过查阅资料、实地调研，从侦查人员情报意识的培养、情报搜集手段的革新以及情报信息系统的建设等方面，提出了适时、有针对性的措施。

情报职务犯罪侦查功能分析局限突破

职务犯罪侦查情报，特指检察机关通过公开或秘密方式获得，并经分析、研判后得到的具有侦查价值、能供侦查工作使用的有关职务犯罪易发领域及其相关情况等的信息资料。根据2014年最高人民检察院工作报告：2013年全国共立案侦查贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪案件37551件，涉及51306人，同比分别上升9.4%和8.4%；突出查办大案要案，立案侦查贪污、贿赂、挪用公款100万元以上的案件2581件，涉嫌犯罪的县处级以上国家工作人员2871人，其中厅局级253人、省部级8人。[1]曹建明.最高人民检察院工作报告[EB/OL].2014年3月10日第十二届全国人民代表大会第二次会议(2014-03-18)[2014-04-07].http://www.spp.gov.cn/tt/201403/t20140318_69216. shtml.我国打击职务犯罪力度的不断加大对职务犯罪侦查工作也带来了更严峻的挑战。为此，更应充分发挥情报在职务犯罪侦查工作中的主导作用，为侦查决策提供依据，节约侦查资源，提高侦查效率。

一、情报在职务犯罪侦查中的功能分析

（一）情报是开展初查与侦查工作的依据

现今职务犯罪行为具有隐蔽性、专业性等特点。为准确、及时地查获犯罪行为，侦查人员必须掌握确实充分的情报信息以便甄别是否有犯罪事实发生，是否需要进行初查，明确查办的重点领域和重点对象。“信息导侦”的侦查模式已被大多办案机关所接受，因而在正式的侦查阶段，侦查人员可以运用情报信息有的放矢地开展侦查工作，充分发挥情报在职务犯罪中的主导作用。情报的收集不是一蹴而就的，而是一个收集——整理——分析——再收集的循环过程。在这个过程中，侦查人员可以发现新的线索和证据为下一步侦查决策提供必要依据。同时，侦查决策的正确与否直接关系到侦查工作的方向和范围，从一定意义上，侦查情报的质量也就决定着侦查指挥人员侦查决策的成与败，对与错。

（二）情报是掌握各行业职务犯罪规律的前提

通常而言，各行业都有其自身的行业特点，各个职务犯罪人的犯罪手段也无不呈现特有的规律性。就医疗卫生系统的职务犯罪而言，犯罪人多为所在单位的中层负责人，多与药商形成“腐败同盟”，作案时间长且群案、窝案多，“牵一发而动全身”的现象十分普遍。这是侦查人员根据经验及实际情况对医疗行业职务犯罪的规律特点的一般性总结。在具体实务工作中只要有一条情报或多条情报能够证实犯罪存在的客观可能性，我们就可以顺藤摸瓜、寻迹追踪，直至揭露犯罪事实。

（三）情报是提高职务犯罪侦查效率的保障

传统的职务犯罪侦查手段主要依靠犯罪嫌疑人的供述，但随着国际社会对犯罪嫌疑人沉默权的保护，目前在办案过程中更注重对犯罪证据的收集以达到证实犯罪的目的，而不是一味强调“口供”。但职务犯罪嫌疑人往往具有高智商、高地位的“双高”特点，多数情况下不愿交代，不肯交代，且其犯罪手段日趋智能化、信息化、科技化。因而有意识地在侦查初期对侦查情报进行收集和分析，一方面有利于全面收集证据，形成有效证据链；另一方面，当获取口供有困难时可以利用情报从薄弱环节突破职务犯罪嫌疑人心理防线，最终达到“证供统一”，避免侦查过程的停滞。

（四）情报是建立情报信息系统的基础

建立完善有序的职务犯罪情报信息系统是未来各检察机关的必然选择。一方面，将零散繁杂的情报资料进行归纳、整理、分析形成完整的情报信息系统，以利于侦查人员方便快捷地使用情报指导侦查工作的开展；另一方面，情报信息系统的建立有利于实现各部门、各机构间情报资源的共享，节约侦查成本，提高侦查效率。因此侦查人员必须树立情报意识，不放过、不错过、多渠道、多路径的收集情报，否则情报信息系统的建立只能成为空谈。

二、情报在职务犯罪侦查中的局限评议

（一）情报的搜集渠道少且易受阻碍

1.搜集手段落后且途径少。一方面，秘密侦查手段运用少，搜集手段科技含量低。2012年出台的新《刑事诉讼法》明确将“技术侦查措施”纳入人民检察院职务犯罪侦查工作中，在法律层面上规定了秘密侦查手段的合法性。但是，目前不少检察机关用于搜集情报的硬件设备都未及时更新换代，不能适应打击职务犯罪的新要求。此外，部门单位间交流不畅，情报搜集渠道少且窄。纪检监察、公安、银行、税务、工商、审计、海关等部门单位与人民检察院搜集职务犯罪情报工作密切相关，然而，相应的情报传递外部平台却尚未建立，办案人员要搜集情报只能到各部门单位实地查访，极大地浪费了侦查资源，也降低了协作的效率。

2.情报搜集过程中可能遇到各方面的阻碍。首先，职务犯罪的知情人往往也是犯罪行为的关系人，出于私心或外界压力，他们不愿配合检察机关，而在单位犯罪中，知情人又为了单位的荣誉利益而拒绝提供情报。另外，在对已掌握的情报信息进行调查核实时，可能惊动相关人员，导致犯罪嫌疑人串供、毁证、逃匿或找关系人说情、给办案人员施加压力，对后续的情报搜集造成不便。

（二）情报的分析缺少专门机构和专业人员

从我国检察机关内部设置来看，各级检察院基本都设有自己的“举报中心”，但是，在其隶属关系、职能划分、人员管理上却各不相同。举报中心或是直属于检察院的独立部门，抑或是自侦部门下属的一个科室，甚至隶属于其他业务部门，这种设置的不规范性会导致情报在检察机关内部传递过程中的延迟或缺失。另外，举报中心的职能也不明确，人员构成比较简单，有时仅仅起到了简单的整理汇总作用，没有对情报进行深入的加工，造成极大的浪费。

（三）情报的使用存在诸多局限

1.可利用率不高。群众举报的材料虽然在职务犯罪的情报中占据数量上的优势，但同时质量也难以保证。举报人对于犯罪事实大多只是一知半解甚至是道听途说，举报内容比较模糊甚至无实质内容，使得侦查人员无从下手；有的举报人还可能出于打击报复或其他目的虚构举报内容，极大地浪费了侦查资源，干扰了检察机关的正常工作。

2.缺少完备的情报信息系统。近年来，有不少地区的人民检察院开始了情报信息系统建设的尝试，比如深圳、上海、佛山等市，但是这些尝试仅限于当地的检察机关，在设置上既没有统一的规范，也无程序上的兼容性，不能达到共享情报资源的目的。同时，系统中存储的信息较少，更新慢，不能很好地适应检察院的工作需求。反观由公安部牵头完成的金盾工程，已在公安机关打击刑事犯罪的活动中发挥了重要的作用，这更凸显了情报信息系统的重要性。

3.案件线索管理及侦查管辖属地化。我国职务犯罪的管辖主要是地域管辖，这就不可避免地造成了同级检察机关之间的竞争关系，在此基础上，检察机关各自为政，自我垄断，缺少协作配合，毋须说共享情报资源了。这种自有观念易造成多头交办、重复初查的现象。同时，侦查管辖的属地化也不利于办案人员顺利地开展侦查活动。由于同属一个地区，不同部门单位的工作人员可能互有联系，使现有的职务犯罪情报无法发挥其作用。

三、情报在职务犯罪侦查中的局限突破

综上所述，职务犯罪侦查情报在搜集、分析、运用方面存在诸多局限，难以被准确、有效的利用，不利于达到科学决策、行动有力、克敌制胜的反腐效果。笔者认为，可通过以下措施打破局限：

（一）充分发挥办案人员的主观能动性

一是要树立情报意识。办案人员应克服“就此案论此事”的被动局面，树立足够的情报意识，灵活运用情报，跳出个案，将案件情报与其他情报加以综合分析，为其他案件提供线索。二是要积极总结犯罪规律。办案人员应结合以往接手的案件，认真分析总结办案经验和发案规律，着力将案件多发部门以及重点人物作为发现犯罪情报的重点，多渠道多方位入手发现案件情报。三是要深挖细查，扩大战果。注重培养办案人员发现、挖掘案件线索的敏感性和洞察力，发散思维办案，克服就案办案思想，从所办案件中深挖窝、串案线索等其他职务犯罪情报信息。

（二）通过特殊途径搜集情报

1.秘密力量建设是情报工作的重要环节，职务犯罪侦查情报的搜集离不开特情建设。多数职务犯罪案件在调查初期难以发现反常，通过特情发现作案有关情报显得极为重要。可通过以下两种方式进行职务犯罪侦查特情建设：一是将检察机关的“行贿人档案”作为物色秘密力量的重要基地，通过掌握行贿人的污点，使其为我所用，提供其了解的相关犯罪情报。二是在党政机关、经济管理部门和大中型国有企业等热点领域秘密建设“情报网络”，聘用一批熟悉且掌握单位情况的内部人员，如会计、出纳、高层管理人员、中层管理人员等，作为“联络员”，规定其职责，实行固定年限的聘期，让他们将自己在工作岗位上听到、看到、了解到的有关职务犯罪情报及时提供给检察机关，以此拓宽案件线索渠道。近年来，芜湖市检察院建立了类似“线人”制度的“检察联络员制度”，在国有大中企业和金融机构等单位，聘请了一批检察联络员。该制度实行以来，不少检察联络员为检察机关提供了不少有价值的职务犯罪案件线索。[1]陈广计.职务犯罪侦查工作机制存在的问题及对策——以基层检察院职务犯罪侦查工作为视角[J].廉政文化研究,2010,(1):78－83.

2.灵活充分地运用技术侦查手段，服务于职务犯罪侦查工作。当前职务犯罪手段越来越隐蔽，通过正常途径很难发现蛛丝马迹，这就要求职务犯罪侦查人员增强“技术辅助侦查”的办案意识，提高运用技侦搜集情报、发现线索的能力。目前，运用于职务犯罪情报搜集过程中的技术侦查手段，传统的有监听监录、秘搜秘取、无线电侦听、电子监控、秘拍秘录等，创新手段有对手机与车辆的跟踪定位、对嫌疑人的网上摸排与查控、视频侦查、各种电子信息的破译与利用等。

新刑诉法特别规定了技术侦查，我们就需思考如何将技术侦查用好、用活，又不至于产生过多的负面影响。笔者认为，为更好地在职务犯罪侦查过程中运用技术侦查手段，应注意以下几点：根据刑诉法规定，严格控制适用的案件范围。必须是情节恶劣，后果严重的重大案件才能使用技术侦查措施；应当在采取其他侦查方法不能奏效的情况下才使用技术侦查手段；慎重使用技术侦查手段，充分考虑可能出现的后果；需要经过严格的审批手续；要有明确的技术侦查使用期限规定。由于目前检察机关在职务犯罪侦查中使用技术侦查的决定权与执行权是分离的，若要将技术侦查落到实处，检察机关和公安机关应互相配合，互相协作。

3.充分运用媒体网络等与群众联系密切的渠道，发现和搜集案件线索，掌握犯罪情报。媒体具有迅速反应、快速传递的特性。网络则具有公开、匿名、自主的特性。这些特性服务于职务犯罪侦查有利有弊，因此，要把握好以下几点：首先，办案人员要有“慧眼看社会”的意识，关注社会新闻、了解新闻背景，提高发现职务犯罪案件线索的敏锐性；然后，学会分析群众反映强烈的领域、社会焦点和舆论导向，并加强对舆情的研判和反映，整合查案情报；最后，善于运用网络沟通技巧，以网民能够接受的语言方式与其沟通，进行正确引导，避免造成舆论危机。

（三）建立专门的职务犯罪情报机构，完善情报共享机制

从办案实践来看，如今侦查活动基本是围绕着犯罪嫌疑人的口供进行的。笔者认为，这是一种“病态”的侦查现状，是职务犯罪侦查工作在机构建制、侦查水平、科技手段等方面不能适应现代侦查工作需要的体现。情报在职务犯罪侦查中的功能已在文章开头阐明，不再赘述。而我国检察机关的情报工作未统一规划，情报搜集极其有限，与外部的交流共享也不畅通，无法真正达到“情报指导侦查”的效果。因此，检察机关的职务犯罪侦查情报机构及其配套情报系统和运行机制亟须建立和规范。

1.设置职务犯罪情报机构辅助侦查

部门设置：国外侦查部门的情报机构一般采用集中管理的模式，也就是在侦查首脑机关设立独立的综合性的情报信息机构，地方各级侦查部门也设立相应机构。侦查首脑机关的情报机构，负责全国各地相关侦查部门情报信息建设的规划、指导、协调、管理和监督，同时自己也建立强大的情报信息系统，实现情报信息的汇总、分析和研判，如日本、俄罗斯等。[2]刘莉.我国职务犯罪侦查情报体系建设探析[D].苏州：苏州大学，2011.为确保建立的各级职务犯罪专门情报机构能够高效运转、更好的辅助侦查工作开展，必须由最高人民检察院统一规划部署，逐步建立起各级专门情报机构。笔者的初步设想是：分别在最高、省级、市级和基层检察院内部，将目前检察院储存职务犯罪情报相对集中的“举报中心”改建为“职务犯罪情报中心”（以下简称“职情中心”），下设“整理查询组”、“审查评估组”和“对外联络组”，由分管副检察长直接管辖。

职能设置：“职情中心”，作为一个辅助办案科室，主要为职务犯罪侦查工作提供一个“查询”功能的平台，并且对举报线索进行评估和移交。“整理查询组”，该组负责将本院接收的举报材料主要内容，在交予“评估、研判组”前录入相应数据库；负责有关数据库的更新；负责对反贪局与反渎局办案人员提出的情报信息查询申请内容予以答复；负责对公司、企业或个人提出的行贿人员犯罪档案的查询申请内容予以答复等。“审查评估组”，该组负责根据举报线索评估机制，对本院接收的所有举报材料（副科级以上领导干部的举报材料除外）逐一进行书面审查，筛选出需要初查的案件线索，交予侦查部门进行初查。“对外联络组”，该组负责通过侦查协助机制，加强与纪检、监察、公安、海关、税务、工商等部门的情报交流。

人员设置：“职情中心”可由6人构成，每组2人。“整理调查组”应选择计算机操作熟练、保密意识很强的人员担当；“审查评估组”应选择思维开阔、逻辑严密的高素质专业情报分析人员担当；“对外联络组”应选择熟悉自侦业务、政治立场坚定的人员担当。

2.建立内置系统及数据库形成网络

纵览其他情报导侦办案模式运行成功的国家与地区，都拥有一个高效运作的基础情报系统，这是情报主导侦查办案模式的基础。美国的比较数据系统（COMPSTAT）、英国的情报核心分析系统（ICAS）、加拿大的自动化犯罪情报信息系统（ACIIS）和香港的警队刑事情报系统（FCIS）等都是各自的基础情报系统。因此，要想真正实现情报主导侦查的办案模式，切实提高职务犯罪侦查工作效率，一个全国性的职务犯罪侦查情报信息系统是基础。

实践中，2013年山东省检察院初步建成了以侦查情报信息查询，网络信息、共享信息查询，侦查情报信息智能分析，科学技术分析支持，侦查指挥调度，侦查工作动态管理6大集群系统和反贪专网、数据交换网、互联网、虚拟VPDN网为一体的侦查情报信息系统。与公安、交通、银行、房产等60余个信息源单位互联，由7个模块组成的侦查情报信息查询软件，可以为初查和侦查取证工作提供快捷实时查询，并为准确确定侦查方向提供依据。其中，侦查情报智能分析软件可以集成信息源，对侦查对象行为轨道等情报信息智能汇总分析处理，迅速锁定犯罪嫌疑人，发现新的犯罪线索。[1]戴佳.山东：侦查情报信息系统助力反贪工作稳步提升[EB/OL].(2013-09-16)[2014-04-07].http://www.spp.gov.cn/dfjcdt/201309/t20130916_62607.shtml.

建立职务犯罪情报系统：

建成一个以计算机网络为应用基础，信息查询为核心功能，由最高、省级、市级、基层检察机关为纵向联系，检察机关与其他有关职能机关和部门为横向联系，拥有多个数据库，全国联网，情报不断充实、归集、整理的职务犯罪侦查情报互访共享、综合利用的全天候工作平台。

情报系统中的若干数据库：

案件举报信息库，包括举报案件来源、被举报人的有关情况、举报反映的主要问题、举报的处理情况、待查举报线索的储存和加工等；

案件线索库，包括寄送线索、自侦发现、媒体报道、舆情摘要等多方面、多渠道收集到的各种职务犯罪线索；

案件查处信息库，包括正在侦查案件的相关材料和已查结案件的相关材料等；

相关单位、人员基本情况信息库，包括本辖区内党政机关、司法机关、人民团体、企事业单位等基本信息，包括这些单位的职权范围或经营范围、税务信息、办公地点、联系电话、负责人姓名、电话等；

重点行业、重点领域监控情况信息库，主要是搜集容易滋生腐败的一些部门、行业和项目的相关信息，包括国企、政府采购、国土规划、招投标等；

行贿人档案库，包括行贿人（已判刑或办案中发现的）基本情况、行贿对象、目的、手段和结果等；

资产信息数据库，用于查询涉案人员银行资产信息、证券资产信息、房地产及交易信息、车辆及其登记信息、保险公司投保信息、处级以上干部个人申报财产信息、其他资产信息；

资产动向数据库，与银行、证券、保险等金融机构联系，获取犯罪嫌疑人赃款赃物及非法所得的来源与去向，防止犯罪嫌疑人转移财产及洗钱；

通讯记录数据库，用于查询涉案人员的通讯记录，包括移动电话通讯、固定电话通讯及网络通讯，这就需要加强与中国移动、中国电信、中国联通及民办网络公司的合作与沟通；[2]潘锦毅.社会管理创新视野下的侦查信息化建设研究[J].法制与经济,2012,(5):167.

在逃人员数据库，通过加强与公安、安全等有关部门的沟通联系，及时获取在逃人员动态信息，查清违法所得的转移途径和去向；[3]戴佳.高检院发文要求加大追逃追赃工作力度[EB/OL].(2014-03-28)[2014-04-07].http:// www.spp.gov.cn/zdgz/201403/t20140328_70042.shtml.

案例库，收录典型案例、疑难案例以及在新领域、新行业，运用新手段、新方式实施犯罪的新型案例。

3.规范相关运行机制，提高侦查效率

规范举报线索评估机制。先由“职情中心”的“审查评估组”成员根据成案可能性、真实性、可靠性、举报内容影响力大小等多方面因素进行综合评估，对举报材料进行第一次筛选，将完全没有初查可能性的举报材料暂时存档待查，选出一致认为需要进行初查的举报材料。再将有争议的和需要进行初查的举报材料一并报送分管副检察长，通过集体讨论，作出最后的处理意见。需要说明的是：作出初查决定的举报材料，交予侦查部门后必须进行初查；侦查部门仅进行调查与侦查工作，不再参与初查前的审查。

规范举报线索移送机制（针对基层检察机关）。为使职务犯罪侦查能够摆脱来自地方各种权力和人情方面的干扰，建议基层检察机关将收到的副科级以上领导干部的职务犯罪举报材料，先通过“整理查询组”将该材料主要内容录入相应数据库，再将该举报材料移送给市级检察机关。即实行副科级以上领导干部的职务犯罪案件由市级检察机关集中管辖。但这并非意味着此类案件都由市级检察机关直接侦查，市级检察机关可以指定管辖。江苏无锡市人民检察院就实行副科级以上干部职务犯罪案件线索及案件侦查由市级统一管辖，取得了良好的效果。

规范职务犯罪侦查办案情报查询审批机制。办案人员在对职务犯罪进行调查、侦查的过程中，若需查询调查、侦查对象的有关情况信息，需填写《职务犯罪侦查情报查询审批表》，注明“调查、侦查对象”、“查询具体事项”和“查询目的”等，交由分管副检察长审批同意后，到“职情中心”的“整理查询组”人员处进行查询。

规范情报交流机制。加强与公安、法院、纪检监察等执法部门的协调配合，及时从相关部门获取涉案信息，健全各部门间的案件线索移送和情况反馈机制。如福建省福州市仓山区检察院近年以来转变反贪侦查模式，对外与纪委共建侦查信息库、与公安联合建设侦查信息平台、与审计局建立线索移送机制，对内采取与法警大队及技术部门联动等措施，多渠道构建侦查信息引导侦查的办案机制，提升了侦查水平、破案能力和办案质量。