食品安全犯罪治理衔接机制建构方略

谢婷

食品安全犯罪治理衔接机制建构方略

谢婷*

国以民为本，民以食为天，食以安为先。由于食品产业的特殊性，食品安全犯罪案件治理往往牵涉到多个行政部门与司法机关的协调和配合，十分复杂。2013年3月，国家食品药品监督管理总局正式成立，势必将打开我国食品安全监管改革的新局面。然而，针对当前食品安全犯罪治理衔接中存在的有案难移、有案少移和有案不移的三大难题，必须明确行政与司法的关系，把握刑事优先原则，探索建立一个统一的食品安全网络联动平台，并从立法完善、队伍建设以及证据转化等方面保障其有效运行，以使行政执法与刑事司法真正形成合力，共同防范和打击食品安全犯罪，从而提高社会的综合治理能力。

食品安全 行政监管 犯罪治理 衔接机制

当前，各类食品安全问题层出不穷，此消彼长，一次又一次地挑战着公众的忍耐限度，考验着国家的执法能力和司法公信力。如何保障舌尖上的安全，成为2014年两会的重点议题之一。李克强总理在政府工作报告中明确提出，“要严守法规和标准，用最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，坚决治理餐桌上的污染，切实保障‘舌尖上的安全’。”

对食品安全犯罪，必须斩草除根。由于食品生产销售的特殊性，食品安全执法权与司法权分别由行政执法机关和刑事司法机关掌握。因而食品安全的治理往往需要两者之间的相互协调与配合，从此意义上讲，如何将食品安全行政执法与刑事司法有效衔接就显得十分关键。

一、食品安全治理机制改革之实然考察

因食品产业的专业性和特殊性，食品安全犯罪案件多是负有食品监管职责的专门行政机关在对食品生产、流通和销售等环节的行政执法过程中所发现的。因而由谁来执法，如何移送案件，由谁来监督执行，如何整合各方力量，如何进行信息传递、标准掌握和证据转换，以及如何进行责任追究等具体问题，直接影响到食品安全犯罪问题的解决。面对这一系列难题，我国食品安全行政监管与司法机关进行了一系列卓有成效的探索。

（一）行政监管改革

违法行为按照情节和危害程度的轻重，分为行政违法行为和刑事违法行为。负有食品安全监管职责的行政机关依法享有食品安全监督执法权，对于违反食品安全法律法规且尚未发现触犯刑法的行为，依法享有调查处理的权力。[1]马哲，张永伟，刘志芳.食品安全涉嫌犯罪案件移送指南[M].中国法制出版社，2009：3.根据我国2009年通过的《食品安全法》，我国食品安全监管实行分段模式，其中负有食品安全监管职责的行政机关主要包括：质量监督部门、工商行政部门、食品药品监督管理部门、卫生行政部门和农业行政部门等。[2]我国《食品安全法》第四条规定：国务院设立食品安全委员会，其工作职责由国务院规定。国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事故。国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。但食品安全问题往往是从一个环节延续到多个环节，责任主体比较模糊。[3]宋飞，庞旭.论食品安全监管渎职犯罪的惩治与预防[J].湖北警官学院学报，2012，（4）.实际管理过程中容易出现职责不清和权责不明的监管盲区。早在2005年，上海就探索了“大部制”监管模式，将各部门的职责进行重新整合和划分。

2013年3月22日，国家食品药品监督管理总局正式挂牌，此举意味着我国政府新组建的正部级食品药品监督管理部门正式对外亮相，再一次表明了政府打击食品安全违法犯罪行为的决心，同时也从国家层面上结束了“九龙治水”的监管模式。[4]中国国家食品药品监管总局挂牌食品监管挥别“九龙治水”时代[EB/OL].(2014-1-23) http://politics.people.com.cn/n/2013/0322/c70731-20886512.html.根据十二届全国人大一次会议审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》，新组建的国家食品药品监督管理总局将国务院食品安全委员会办公室以及国家食品药品监督管理局的职责、国家质量监督检验检疫总局的生产环节食品安全监督管理职责、国家工商行政管理总局的流通环节食品安全监督管理职责加以整合，负责除种植、屠宰环节以外、食品安全从生产线到餐桌的整链条监管。新组建的国家卫生和计划生育委员会负责食品安全风险评估和食品安全标准制定。农业部负责农产品质量安全监督管理。商务部的生猪定点屠宰监督管理职责划入农业部。

此举一定程度上可以实现行政监管上的“无缝衔接”，基本消除当前食品安全监管中的“盲区”和“真空”，但食品安全标准的统一、地方监管部门的整合以及《食品安全法》等配套法律制度的修改仍需要进一步有序展开。而明确划分行政监管职责仅仅是一个开始，打击食品安全犯罪行为还需实现与刑事司法机关的高效对接。

（二）刑事司法探索

1．刑事政策

面对食品安全犯罪的严峻形势，我国司法机关不断加大对食品安全犯罪的打击力度，依法从重打击。[1]依法从重打击食品安全犯罪.[EB].(2014.1.23).http://legal.people.com.cn/GB/16382322. html.自2010年9月最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发《关于依法严惩危害食品安全犯罪活动的通知》后，高检院又对全国打击危害食品安全犯罪的工作进行全面部署，2011年至2012年期间分别下发《关于做好打击危害食品安全犯罪和相关职务犯罪案件具体工作的通知》《关于积极参加严厉打击“地沟油”违法犯罪专项工作的通知》《关于依法严厉打击制售铬超标胶囊相关犯罪的通知》《关于进一步依法严厉打击食品安全犯罪行为的通知》等。对食品安全犯罪采用重刑的刑事政策在一定程度上具有合理性，一方面体现了国家对人民群众健康权、生命权的高度重视，另一方面在食品安全违法行为总体态势比较严峻的情势下，对该类犯罪行为采取重刑的政策也有助于在特定时期强化打击效果，更利于体现公权的公信力[2]王志祥、何恒攀，论我国食品安全犯罪的刑事政策[J].法治研究，2012（12）.。

2.队伍专业化建设

危害食品安全犯罪在生产阶段难以被发现，流通环节的链条长、牵涉地域广，案件查办过程中，办案人员在取证、鉴定、认定具体罪名等方面存在一定困难。

为此，重庆[3]2011年5月9日，重庆市沙坪坝区公安分局成立“食品药品犯罪侦缉支队”，这被认为是中国第一支专门打击危害食品药品安全犯罪行为的专业警种。、辽宁[4]2011年5月25日，辽宁省公安厅食品药品犯罪侦查总队正式成立。、北京[5]2011年7月15日，北京食品药品案件侦查支队正式成立。、四川[6]2011年8月15日，四川成都市公安局食品药品犯罪侦查支队（大队）正式成立。、广东[7]2012年7月7日，广东广州市公安局食品药品犯罪侦查支队正式成立。、河南[8]2013年3月8日，河南漯河市公安局食品药品安全犯罪侦查大队成立。等地区在公安机关中建立食品安全案件侦破专业队伍，严打食品违法和犯罪。从而宣示了公安机关严厉打击食品安全犯罪的决心，加强了其应对食品安全犯罪的专案侦查能力。

虽然“像打黑一样打击食品安全犯罪”[9]重庆警方像打黑除恶一样开展严打食品药品安全犯罪.[EB/OL].(2014.3.2) http://news.xinhuanet.com/local/2011-04/27/c_121352543.htm.可以在一定时期内，对控制食品安全犯罪形势具有重要作用，可是仅有“刑事高压”和几次专项行动的“运动时执法”，往往“来时一阵风”，“平时影无踪”。[10]席作立.依靠法治破解食品安全难题[N].人民公安报，2012-12-16(3).同时，对于食品安全犯罪一概强调“严打”难免会造成司法资源的浪费，无疑会削弱司法机关对其他类型犯罪的打击。因此，我国食品安全监管并非“无人能管”[11]特别是国务院大部制改革，国家食品药品管理总局成立后，食品监管权限划分已十分详细。，仅一时、一个部门的做大做强难以让公众喝上“放心奶”，吃上“安心肉”，“三聚氰胺”难免会重出江湖。必须在行政机关与刑事司法机关协调发展的同时，共同探索“两法衔接”机制的建立，实现行政执法与刑事司法的无缝对接和高质量运行，充分发挥二者的职能优势，共同织出防范食品安全犯罪的法网，长期有效地保障公众餐桌安全。

二、食品安全犯罪治理衔接问题之理性分析

当前食品安全行政执法与刑事司法的衔接上，存在着有案难移，有案少移，甚至有案不移的三大难题。

（一）移送困境

正确、及时立案是立案程序的首要要求。[12]杨正鸣.侦查学.中国方正出版社，2007：103.移送程序的严苛、复杂，带来许多工作负累往往导致“有案不移，以罚代刑”的现象发生，致使实际运行中“移送难”，延误侦查时机。根据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》等相关规定的移送程序，笔者就此推算从行政机关成立专案组到公安机关正式立案所需要的时间。假设行政机关设立专案组并搜集资料、调查结束需要3～7天（实际上往往更久），正职负责人或主持工作的负责人审批需要3天。如果经批准及时送到公安机关需要1天，公安机关决定立案与否需要10天或者30天（案情重大、复杂的）；如果不批准且以行政处罚代替，则需在作出行政处罚10日内，抄送同级公安机关和人民检察院，以便监督其是否有违反法律法规“以罚代刑”需要立案侦查的行为，此种情况则需要更久。所以一般情况下，移送侦查最长需要41天的时间，最快也需要3+1（审批1天）+1+3（假定审查立案仅需3天）=8天的时间，而实际上，若非重大督导案件是无法有此效率的。实践中因公安机关审核调查时间往往需要更久。移送程序过于苛刻，致使公安机关立案拖延，其最大的不利后果是延误了侦查时机，使犯罪分子有大量的时间毁灭、隐藏证据甚至逃跑等，给食品安全犯罪侦查工作带来巨大的阻力和困难。

其次，“移送少”是实践中部分行政机关明知违法行为构成犯罪而因故意或过失地将其作为一般行政违法行为，对行为人适用行政处罚以代替刑事处罚的现象。据统计，2010年全国工商机关共出动执法人员1070.8万人次，检查食品经营户2618.3万户次，检查批发市场、集贸市场等各类市场51.8万个次，取缔无照食品经营户7.2万户，吊销营业执照2853户，查处食品违法案件7.69万件，但移送司法机关仅258件。[13]国家工商行政管理总局.关于报送全国工商系统2010年开展流通环节食品安全监管工作情况、存在的问题及2011年工作意见的函[EB/OL].(2012-6-20)http://www.cfda.com.cn/ NewsDetail.aspx?id=42668.目前一些行政执法机关有案不移、以罚代刑的现象仍然存在，损害了法律尊严，影响了对社会主义市场经济秩序的维护。[14]参见最高人民检察院、公安部、监察部、商务部等四部门2010年10月14日联合印发的《关于开展行政执法机关移送涉嫌犯罪案件专项监督活动的工作方案》。不仅破坏了法律的严肃性和有效性，也严重影响到我国食品安全体制的建立，直接损害了人民群众的切身利益。

（二）养鱼执法

近年来公众所知悉的恶性食品安全犯罪问题，往往来自于媒体报道，监管部门总是“后知后觉”。难道监管部门的业务水准真的这么业余吗？答案是否定的。“三聚氰胺”毒奶粉事件发生前，经常有消费者反映问题，但在长达四五个月的时间内，各级检测机构“均未发现问题”；河北“葡萄酒造假事件”中，昌黎县当地的假葡萄酒业存在多年，形成了“造假一条龙”，路人皆知的事情，监管部门却是“浑然不觉”。[1]董士昙.我国食品安全监管渎职犯罪初探[J].江苏警官学院学报,2011,（6）.监管部门恐怕心知肚明，把监督和处罚问题企业当做“创收”的重要来源，因而往往甚至比犯罪分子更担心这些企业的违法行为构成犯罪，甚至为其撑起“保护伞”[2]大部分恶性食品事件背后皆隐藏职务犯罪惩治食品监管渎职需改变“九龙治水”局面[EB/OL].（2014.1.22）.http://www.legaldaily.com.cn/bm/content/2012-06/14/ content_3639510.htm?node=20732.。“养鱼执法”的形容便十分贴切。

食品安全犯罪是一类贪利性犯罪，行为人在实施违法行为之前必然会衡量犯罪成本的高低和犯罪收益的大小。如果模糊了食品安全一般违法行为和食品安全犯罪行为的界限，大量的违法行为没有被纳入刑法的规制范围，则意味着行为人实施食品安全犯罪的成本较低，行为人就能够获得更多的逃避刑罚处罚的机会。[3]王志祥、何恒攀.论我国食品安全犯罪的刑事政策[J].法治研究,2012,（12）.这种养鱼执法的渎职监管行为，不仅阻碍了打击食品安全犯罪的司法活动，为其开展制造了大量的人为困难，更是严重损害了民众身体健康与国家法律尊严。

三、食品安全犯罪治理衔接机制之可能建构

如何协调食品安全行政执法与刑事司法的发展，重点解决“移送难”“移送少”“养鱼执法”等现实难题，笔者认为，可以通过改善现有移交模式，尝试构建以检察机关为主导的食品安全犯罪治理衔接机制。检察机关作为我国的法律监督机关，对于法律的正确和有效实施负有监督责任，公安机关等其他部门无权干涉行政机关的执法行为和执法不作为行为。特别是2011年《刑法修正案八》增设了食品安全监管渎职犯罪，检察机关同时也成为惩治食品安全犯罪的重要司法力量。

（一）构建原则

1．严格明确行政执法与刑事侦查的关系

建立食品安全犯罪治理衔接机制，必须首先明确行政执法与刑事侦查间的界限，不能将行政程序与刑事司法程序混为一谈。从法理上讲，行政执法与刑事侦查是性质迥异的两种法律制度。行政执法，是指行政机关和法律、法规授权的组织在行政管理活动中行使行政职权，依照法定职权和法定程序，将法律、法规和规章直接应用于个人或组织，使国家行政管理职能得以实现的活动。[4]贲国栋.行政执法的伦理研究[M]法律出版社,2011:22-47.它通常通过行政监督检查、行政处理决定和行政强制执行三种形式得以表现出来。刑事侦查是刑事诉讼的一个基本的、独立的诉讼阶段，是公诉案件的必经程序。根据我国2012年新修刑事诉讼法第89条规定：公安机关对已经立案的刑事案件，应当进行侦查，收集、调取犯罪嫌疑人有罪或者无罪、罪轻或者罪重的证据材料。

一个不法行为，如果其社会危害性已经严重到需要追究刑事责任的程度时，就应当对其进行立案侦查；反之，如果其违法行为情形比较轻微，则应由行政机关依法执法。在食品安全案件中区分罪与非罪，是否要追究刑事责任时主要考虑违法数额的多少、危害行为轻重和危害结果的大小三个标准。如《食品安全法》第85条规定，有用非食品原料生产食品或者在食品中添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康的物质，或者用回收食品作为原料生产食品，由有关主管部门按照各自职责分工，违法生产经营的食品货值金额不足1万元的，并处二千元以上5万元以下罚款；货值金额1万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证。若生产者、销售者在产品中掺杂、掺假，以假充真，以次充好或者以不合格产品冒充合格产品，销售金额5万元以上的则构成我国刑法第140条所规定的生产、销售伪劣产品罪。情节特别严重或造成严重危害结果的，如在生产、销售的食品中掺入有毒、有害的非食品原料的，或者销售明知掺有有毒、有害的非食品原料的食品的，则构成生产、销售伪劣商品罪或以危险方法危害公共安全罪等罪名。

2．刑事优先原则

刑事优先原则是指，当同一违法行为既违反了《行政法》又触犯了《刑法》应当追究刑事责任时，原则上应先由司法机关按刑事诉讼程序解决行为人的刑事责任问题，再由行政机关依行政处罚程序解决行为人的行政责任问题。[5]薛进展,刘琪,王志坚.刑事优先原则适用与限制的具体途径[J]法学,2006,（2）.引申到食品安全行政执法涉嫌犯罪案件中，即是指食品安全行政执法机关在行政执法过程中发现食品安全违法行为可能涉及犯罪时，应首先优先考虑将案件移交公安机关处理，而不能在作出行政处罚后再通知公安机关或是直接“以罚代刑”。

这一原则虽未在法律条文中予以明确规定，但早已成为理论学界和实务部门的共识，它对合理配置司法资源、提高司法效率等具有重要意义。然而现实执行中“行政处理多、移送司法机关追究刑事责任少”的现象依然十分普遍。构建以检察机关为主导的食品安全犯罪治理衔接机制，其宗旨之一即是保障刑事优先原则的实现，以充分发挥检察机关的法律监督职责，防范食品安全监管渎职行为，从而保障依法追究食品安全犯罪分子刑事责任的有序进行。

（二）运行机制

首先，采取食品安全举报统一受案，构建食品安全网络联动平台。经济犯罪侦查必须依托信息化社会，建立针对经济犯罪行为人的信息优势。[1]李广仓.论信息化背景下的“情报导侦”[J].辽宁警专学报,2007,(1).因此，统一受案平台，保障信息畅通就十分必要了。2012年，上海率先实现了食品安全投诉“12331一号通”[2]上海食品安全投诉实行“一号通”投诉热线启用.[EB/OL].(2014-2-23).http://health.people. com.cn/GB/17537332.html.，建立了本市“一门牵头，分口受理”的食品安全投诉举报工作新机制，明确了食品安全投诉举报工作由市食安办牵头，各监管部门依照职责进行受理和办理，以实现“方便群众、构建群防群治格局”的工作目标。同时依照“统一受理、依责办结、协调沟通、公正高效”的原则，建立起与上海市农委、工商局、质监局等食品监管部门的网络联系，实现网络及时办公。投诉举报中心现与市农委、市工商局、市质监局的网络数据联为一体，及时转办、协同处理了一批百姓关注的投诉案件。[3]上海建立食品药品投诉举报新机制[N].中国医药报，2012-3-13(A03).此举不仅提高了行政监管的效率，同时也为食品安全群防群治提供了一个平台，让食品企业及各个监管部门通过这样的平台接受公众的监督。

其次，在统一受案平台的基础上，应构建食品安全执法司法备案制。即将司法机关纳入食品安全网络联动平台。食品安全行政执法部门所发现的一切违法案件线索在行政受案、立案的同时，均应当报送检察机关备案，同时抄送公安机关和食品安全委员会办公室。即最终是否移送的决定权应赋予检察机关；另一方面，出于办公效率和执法成本的考虑，建议实践部门建立和完善网络办公平台，即实现统一网络备案和移交审批，以节省办公资源和时间。

最后，应当针对食品安全“犯罪产业”的特征，建立重点监测制度。食品生产销售行为具有行业性、技术性，生产食品具有并存性，销售地具有游移性特点，食品安全犯罪危害结果呈现出固有的隐蔽性以及与其他违法犯罪相互渗透、混杂等特点[4]全国打击食品安全犯罪力度不断加大[N].检察日报，2012-8-16（02）.，因而，我们应当在建立信息化网络平台的基础上根据行业技术标准和分类构建案件分类管理制度，以便分段监管，逐步实现一个部门为主的综合性、专业化、成体系的监管模式。

犯罪往往具有可模仿性特征，随着跨地区跨国界经济往来的日益频繁，食品安全违法行为跨区域化犯罪趋势日益显著，同一领域的违法手段和技术也十分相似。[5]江苏公布危害食品药品安全犯罪十大案例[EB/OL].（2014-1-13）.http://legal.people.com. cn/GB/188502/16754219.html.因而可以进一步在信息化网络平台的基础上构建重点监测对象体系，以提高案件立案审查的专业灵敏眼光和侦查效率水平。此外，利用食品安全联动网络平台对部分重点行业、重点食品生产领域的实施统一监测，可以在因食品安全诱发的公共突发事件发生时，联动各相关单位，及时部署，应急处置。

（三）保障制度

1．立法保障

当事物组成要素具有某种约束性、在时间及空间上呈现某种规律时，我们称该事物或系统是有序的。[6]熊志云.信息整序漫谈[N].湖北大学学报（哲学社会科学版）,2003,（5）.因而，任何制度必须依靠法律的约束，才能保障其有序的运行。一方面我们期待新组建的国家卫生和计划生育委员会能够有效地整合行业标准和规范，使食品安全监管有法可依，有章可行；另一方面，立法部门应以国家食品药品管理总局的成立为契机，适时调整《食品安全法》的有关内容，进一步细化《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》《关于做好涉嫌犯罪案件移送工作加大打击生产销售伪劣商品违法活动力度的通知》等相关规定，从而明确案件移送的证据要求和责任制度。

2．证据保障

收集、调取犯罪嫌疑人有罪或者无罪、罪轻或者罪重的证据材料是刑事侦查的主要任务。证据标准的统一与转化，是实现行政执法与刑事司法相衔接中极为重要的一环。由于我国目前尚无统一的证据规则，有关部门对现行有关证据的法律理解和运用不同以及行政执法人员在刑事诉讼中的法律地位不明确，给两者的衔接造成了较大的困难和阻力。因而，在完善食品安全犯罪入刑标准的同时，应推进“两法”的证据衔接标准的确立，提高证据转换的效率，节约司法资源。

3．队伍保障

为了更好地规范行政执法与刑事司法的协作配合制度，可以在建立联络员、联席会议的基础上，采用挂职锻炼、共同培训等形式建立人员轮值制度。以促进各职能部门食品安全监管工作的沟通和交流，提高专案人员的专业技能；改变各职能部门各自为战的局面，增强配合；降低食品安全综合监管行政成本和打击食品安全犯罪的司法成本，从而提高效率，形成合力。

结语

党的十八大提出：要提高人民健康水平，改革和完善食品药品安全监管体制机制。食品安全问题既是亿万民众的温饱问题，又是涉及对外战略、国家安全、战略经济利益以及外交手段等多层次的战略和国家安全策略问题，它同时也是在当前环境下对我党和政府执政能力的一次深刻考验。我们必须不断探索治理食品安全的新方法，打赢这场于人于己都不能输也输不起的新型战争。建立食品安全犯罪治理衔接机制，有利于震慑食品安全违法犯罪活动，提高社会管理水平，监督行政执法机关公正执法，深化司法体制和工作机制改革。因而应该充分发挥检察机关的诉讼职能和监督职能，构建食品安全社会综合治理体系，探索食品安全监管、犯罪防控的新方法、新机制，使行政执法与刑事司法真正形成合力，共同防范和打击食品安全犯罪。

*谢婷，江西南昌人，华东政法大学刑法学硕士研究生，主要研究方向：刑法学、刑事侦查学。