新形势下社会治理问题研究

段学芬谢凡

新形势下社会治理问题研究

段学芬*谢凡**

党的十八大三中全会《决定》提出了创新社会治理体制的理念和目标，这就是：必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，确保人民安居乐业、社会安定有序。一个社会能否健康有序发展，取决于是否具有良好的动力机制和平衡机制。动力机制，用以释放社会发展的能量；平衡机制，用以保持社会发展各部分之间的协调和稳定。中国特色社会主义能否有序运行和可持续发展，关键要看这两种机制能否有机配合、有效发挥作用。没有动力机制，中国特色社会主义就会失去活力，无法保持发展进步；没有平衡机制，中国特色社会主义就会因失去和谐而无法保持稳定与可持续发展。创新社会治理体制，就是要建设既充满社会发展活力又保持社会和谐，既使社会安定有序又使人民安居乐业的平安中国。

新形势 社会治理 动力机制 平衡机制

十八届三中全会《决定》提出了“创新社会治理体制”，是对整个国家制度体系和制度执行能力建设提出的目标。其中，国家治理体系是一整套紧密相连、相互协调的国家制度，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各个领域的体制机制、法律法规安排。由此可见，“推进国家治理体系”和“创新社会治理体制”是总目标与分目标、总体布局的体系与一个方面的体制的关系。“创新社会治理体制”是“推进国家治理体系”的重要组成部分，通过“创新社会治理体制”，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。创新社会治理体制、提高社会治理水平是一项复杂的系统工程，要从各个方面进行长期不懈的努力。

首先，要改进社会治理方式。要基于对政府与社会、政府与市场的关系的科学认识，对传统社会管理方式实行重大变革，实现社会治理方式的转变。按照《决定》要求，要坚持系统治理，使治理主体从政府包揽向政府主导、社会共同治理转变；要坚持依法治理，使治理方式从管控规制向法制保障转变；要坚持综合治理，使治理手段从单一手段向多种手段综合运用转变；要坚持源头治理，使治理重心从事后处置向源头治理转变。

其次，要激发社会组织活力。我国社会组织主要包括社会团体、基金会、民办非企业单位等，这些社会组织是社会治理的重要主体和依托。现在我国已经有50多万个社会组织，单从数量上看确实有很大的增长，但是人均数量在世界上还算很少的，而且一些社会组织质量不高，很多仍是“官办、官管、官运作”。在社会建设方面，要真正做到“市场能办的就放给市场，社会可以做好的就交给社会”，必须进一步激发社会组织活力。要正确处理政府和社会的关系，创新社会组织培育扶持机制，形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，充分发挥社会组织在促进经济发展、繁荣社会事业、创新社会治理、提供公共服务等方面的重要作用。

再次，要建立健全体制机制。要建立健全重大决策社会稳定风险评估机制、畅通有序的诉求表达机制、便捷有效的心理干预机制、广泛覆盖的矛盾调处机制、坚强有力的群众利益保障机制等等，通过建立健全科学完善的社会治理体制机制，保证社会善治常态化、长效化。

一、新形势下社会治理存在的主要问题

（一）社会矛盾不断增多而且日益纷繁复杂

就目前而言，我国经济结构还存在不足之处，利益格局瞬息万变，就业问题及其引发的矛盾也带有群体性的特征，低收入阶层的生活现状与少数高收入群体的奢侈生活形成了鲜明的对比，再加上通过不正当手段获取的利益增多，腐败现象层出不穷，加大了收入差距，引发了社会上一部分人的不满，社会矛盾的触发机制更加不稳定，削弱了政治统治的群众基础。当前，国有企业的改革也在不断深入，农村经济体制改革和行政管理体制改革也在如火如荼地开展，改革中必然会出现新情况新问题，这些都是社会深层次矛盾的体现，如果对这些问题的处理有失妥当，就会影响地方社会治理的效果，还容易触发群体性事件。

（二）社会控制功能不断弱化

社会控制就是通过使用一定的手段和方式，对个人和团体的行为进行制约，以维护社会秩序，促进社会的稳定和谐发展，避免引发社会矛盾和摩擦。社会控制的实质就是维持稳定的社会秩序。社会控制的手段和方式有很多，包括共享的价值观、有效的制度和组织基础、统一的行为规范等等，控制机制包括外部的强制和内部的认同，通过这两种机制来约束社会成员的行为，促进社会成员之间关系的发展，使它们相互依赖、相互制约、相互影响、相辅相成，从而维持社会秩序的稳定性。目前，中国正处在社会转型期，新旧社会管理控制体制在转换过程中，新的社会管理控制体系在形成过程中受到传统体制的影响，还没有完全成型，尚存在许多漏洞，这不利于其控制功能的发挥，导致功能的弱化。在农村，主要表现为基层治理主体的疲软，难以发挥较好的控制功能，对流动人员和重点区域没有进行应有的管理和教化；在城市，主要表现为“单位制”的变化，随着城市化进程的加快，城市的面积在不断扩大，改造和拆迁的范围也在不断变化，流动人口的流动性也在不断增大，社会交往的复杂程度和匿名度也在提升，这些都是很难得到控制的。企业的发展对效益的追求越来越强烈，忽视了对社会成员的控制，社会人员逐渐从单位走向社会，又走向网络，人员流动呈现出无序性。这种转变造成了社会控制上的空白地带，而又没有及时安排相应的部门来填充空白，导致相关的管理、服务也没有得到及时落实，没有形成社会控制的合力。

（三）社会失范行为日益严重

失范属于社会学的范畴，是经过美国著名学者墨顿深入加工形成的理论。目前，地方社会治理不力的重要表现形式就是社会失范行为的日益严重。良好的社会文化和法律制度为公民的行为提供了行为规范，如果社会公众没有遵循这种规范，就会出现失范行为。转型期多种文化之间的碰撞引发了文化冲突，冲击着人们已经初步形成的世界观和价值取向，形成了一种思想文化和思维方式多元化发展的局面，再加上某些负面因素的影响，世界文化发展多元化给我国带来的文化冲击和渗透等，都加剧了行为失范现象的严重性。有一些人对现实生活充满了不满的情绪和态度，他们在生活中也不遵循行为规范，导致地方社会综合治理困难重重。

这种失范现象容易扰乱正常的社会秩序，形成许多不稳定的因素，对社会风气造成了不良影响，容易引发违法犯罪的行为。市场经济的发展使人们自觉地追逐利益，追求自身利益的最大化，这无疑会推动经济的发展。但是，这种经济上的发展是有代价的，这种经济驱动的倾向会渗透到社会生活的许多领域，导致人们的价值观受到严重影响，他们有的见利忘义、徇私枉法，有的贪污受贿、以身试法，这造成了社会管理的重点难点，成为治理的瓶颈。

(四)社会安全依然面临威胁

现代社会在某种意义上是一个风险社会，高科技在给人类社会带来经济发展的同时，也制造了潜在的风险，各种影响安全的潜在的及不确定的因素充斥着社会生活的每一个领域。正如德国社会学家乌尔里希·贝克所说，“风险语义正逐渐盖过经济语义，成为当代社会的主要特征”。随着人类进入全球化时代，处于转型期的中国社会不仅面临着诸如传染病、自然灾害等传统安全风险的威胁，还面临着来自恐怖主义、跨国犯罪、金融风险等非传统社会风险的挑战。社会管理所针对的风险不再仅限于社会的治安防控问题，金融风险、能源危机、环境污染等非传统安全威胁也日益显现。一方面传统的社会控制模式已不足以应对诸多风险问题，另一方面由新的风险滋生出的公民自我保护意识也越来越强。由风险而引发的各种重大灾难一方而很有可能引发一系列对当前的社会基础、制度目标和伦理规范进行批判性反思，人们失去昔日对科学的向往，整个社会信任感缺失；而另一方面，对各种风险的有效管理日益成为公民个人、社会组织、政府部门，甚至一个国家与地区保护其人员、财产、大活动以及各种价值安全的重要途径。关注社会安全，防范和化解社会风险，是风险社会理论的核心问题，也是转型社会的重要议题。因此，实行社会综合治理，构建多中心的公共行动体系，突出管理职能，扩大公民参与，以信任为基础、以伙伴关系为关键要素进行风险沟通，加强风险管理，是当前社会管理工作发展的必然选择。

（五）社会治理难度逐渐增加

与上世纪末期相比，近年来我国地方社会治理的内容在不断地丰富，范畴也在逐步扩大，管理的复杂性和难度也在随着内容的多样化而逐步增加，尤其是社会综合治理在时间、空间上多方面、多角度的延伸和扩展。随着市场经济的发展，资源的调控规模也在逐步扩大，劳动力作为重要的资源，其管理和控制也越来越难，尤其是经济发达地区的大城市，违法犯罪问题更是严重。再加上科学技术的飞速发展，利用高科技来犯罪的人越来越多，犯罪的科技水平也在逐步升高，这增加了地方社会治理的难度。随着对外开放程度的不断提高，跨国犯罪日益凸显，人员也越来越多，对他们的管理存在很多漏洞。而且随着贸易自由化的发展，一些新兴的产业迅速发展起来，但是相应的管理政策还没有跟上这些产业发展的脚步，而服务市场却在不断敞开，赌博、毒品、色情等社会丑陋现象频频出现，而且在向其他地方蔓延，扩大了社会治理的面积，增加了治理的难度。

二、新形势下社会治理对策

（一）创新社会矛盾化解机制

建立健全科学有效的群众利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制和权益保障机制，全面化解社会矛盾纠纷。第一，建立社会矛盾纠纷调处工作平台。建立和完善矛盾纠纷调处中心、综治维稳中心、群众工作站，进一步推进和完善社会矛盾纠纷调处平台建设，进一步规范平台运转机制，使平台集“群众信访接待、群众维权代理、群众服务代办”功能于一体，实现社会矛盾纠纷“一站式接待、一条龙办理、一揽子解决”，实现群众工作无缝连接。第二，进一步完善社会矛盾纠纷调处工作机制。全面推进社会矛盾人民调解、行政调解、司法调解整体联动，最大限度地发挥调解的社会效益，真正做到“案结、事了、人和”。第三，全面规范社会矛盾纠纷排查制度。建立各级各部门社会矛盾纠纷排查工作长效机制，把矛盾纠纷排查纳入各级、各部门和单位的日常工作内容，坚持向政府定期报告社会矛盾纠纷制度和群体性事件无预警信息责任追究制度。进一步完善群众工作民情信息队伍建设，形成“横向到边、纵向到底”的民情信息网络，及时收集处理民情信息，及时将矛盾纠纷化解在萌芽状态。第四，全面实行工作社会稳定风险评估机制。坚持在作决策、上项目过程中引入社会稳定风险评估，从源头上预防和减少突发性、群体性事件，严格党政主职的突发性事件和群体性事件责任追查制度。

（二）创新社会治安管控机制

加强社会治安防控体系建设，全面解决防控布点、力量、措施和经费等问题，以“110”巡特警为龙头，派出所、警务室民警以及乡镇、社区基层综治力量为骨干，以社会面、居民区和内保单位防范为基础，着力构建专群结合、点线面结合、人防物防技防措施相对完善、科学合理的社会治安防控网络，有效预防治安问题。第一，完善治安电子防控系统建设。增加电子探头数量，提高电子探头工作质量，将电子探头覆盖重点部位、重点区域和公共场所。所有小区、内保重点单位、旅馆等要建成内部电子防控系统，内部电子防控设施与公安部门主导的城市治安电子防控系统联网，实现资源共享，工作联动。第二，完善社会面动态防控工作机制。完善治安管控网格化平台建设，分地段设立治安岗亭，全面加强治安巡防，形成以公安“110”指挥中心为龙头，以交警、巡特警为骨干，以公安派出所、社区警务室、治安岗亭、居民小区保安队伍为依托的快速反应机制。第三，加强社区警务室和群防群治队伍建设。由街道负责，充实警务室治安防控力量，每个警务室辖区成立一支不少于5人的专职巡逻队伍，不定期巡防，辖区重点时段、重点部位的巡逻防控24小时不间断。第四，建立治安形势分析预警机制。建立治安形势分析和通报制度，形成综治、维稳、公安、信访等综治部门参与的治安形势分析预警机制。形成深入开展治安突出问题和混乱地区排查整治行动长效机制，确定治安乱点和突出治安问题，切实加以整治，从根本上扭转治安案件高发态势，保障社会治安秩序。

（三）创新激励制约机制

激励制约机制对于社会综合治理主体的积极性和主动性、规范权力的运行来说是非常重要的，要将综合治理的效果作为考评党和政府机关人员工作绩效的重要指标，纳入他们的等级考核中，作为社会综合治理目标管理的一个重要组成部分，对那些治理成果良好的个人和团体，要给予充分的表扬和奖励，并对其优秀表现进行宣传，为社会树立榜样。对于那些治理效果不好的，甚至引发重大社会管理问题的个人和团体，要根据其行为和后果的严重性，给予不同程度不同类型的惩罚，例如，责令其限期整改、给予黄牌警告、或者对其实施一票否决，而且还要责令他们查清楚出现问题的原因，切实贯彻落实整改措施，追究相关负责人的责任。针对那些被整改、施以黄牌警告或者一票否决的单位和部门，具体的惩戒措施可以借鉴以下方面。第一，对于在限期之内没有改善社会管理现状的单位和部门，不予以评选先进单位或先进集体，其主要负责人也不能参与评选模范先进个人或者优秀公务员；第二，对于经济组织和社会公共组织等，要根据具体情况对其进行不同程度的惩罚，有的甚至可以依法追究其责任；第三，无论是党政机关人员，还是经济社会组织人员，都可以借助新闻媒体的力量予以曝光。

（四）创新安全保障机制

人、财、物对于社会综合治理工作的顺利开展的意义重大。目前，社会综合治理的经费来源渠道单一，基本上都是依靠政府的财政支持。要将社会经费中的大部分投入到社会管理服务项目中去，像见义勇为基金之类的，不要依靠增加社会公众的负担来获取社会综合治理的基本。关于群防群治的经费来源，大部分都要依靠政府来解决，本着依靠经济消费来维护社会公众安全的理念，和“谁受益、谁出资”的原则，剩余的经费要依靠受益单位和受益人的支持来获取。同时，在社会主义市场经济发展的环境下，要积极探索社会管理与社会服务相结合的途径，拓宽社会管理的渠道，多种方式整合社会上的人力、物力、财力资源，实现对资源的合理优化配置，提高社会资源的利用效率，促进社会综合治理发展的产业化，创造良好的社会经济效益，并且在社会经济效益的基础上，促进社会治理工作的持续稳定发展。

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*段学芬，天津理工大学政法学院，教授。

**谢凡，天津理工大学政法学院研究生。