社会治理主体性的制度形塑

孙建伟

社会治理主体性的制度形塑

孙建伟*

从现代社会治理的角度来理解主体性，最重要的还是作为理性构造的个体，在面对高度复杂和日益不确定的现代社会，所持有的自治意识、公共意识、参与意识、规则意识，并在此过程中，养成理性运用这些意识和规则的能力和技巧。作为现代社会治理的主体性定位规定了：亟须通过制度的塑造来推动现代社会治理的主体性朝着政社良性互动的方向前行。应结合这些社会治理中主体性彰显不足的现状，通过制度层面来推动现代社会治理的主体性的发挥和培育。

国家治理 社会治理 主体性定位 制度形塑

党的十八届三中全会《决定》明确要求：“要创新社会治理体制，……改进社会治理方式……加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面的参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。如何解读这段要求的准确内涵，笔者认为需要将其放在“推进国家治理体系和治理能力现代化”的高度，以社会治理主体性的制度形成作为切入点，才能真正有所体察。

按照国家治理体系的基本构成而言，国家治理体系的基本内容包括：针对行政行为的政府治理、针对市场行为的市场治理和针对社会行为的社会治理。[1]俞可平.民主是方向，法治是轨迹[J].检察风云社会治理,2014,(1).而无论是政府治理、市场治理还是社会治理都包含一个最基本的要素，那就是治理的主体性。在某种意义上而言，社会治理是在传统的治理体系中政府治理和市场治理出现主体性不足而提出来的。因为无论是政府治理还是市场治理都存在治理失灵的问题，而治理失灵的根源则在于：无论是政府治理还是市场治理，都存在面对公共治理过程中自身局限性，而这种局限性最主要表现就是没有发挥广大社会成员或社会组织的主体性。如市场自身的逐利性所带来的食品安全问题一直是困扰社会转型时期的顽症，无论是通过市场治理还是通过政府治理都没有从根本上解决转型时期的食品领域的治理问题，而不得不发挥社会媒体和群众监督的方式来进行相关治理的协作。

一、社会治理的主体性定位

社会治理主体性的定位与传统社会向现代社会转型有着内在联系。在传统社会向现代社会转型的过程中，由于我国处于一种全球化进程之中，从而使这种现代社会的形成有着复杂而多样性的内涵，特别是社会现代化的过程中，既有农业社会向工业社会转型的痕迹，也有工业社会向信息化社会转型的足迹，还有前现代社会向后现代社会转型的趋势。正是在这个意义上而言，学界有人提出我国社会的现代化有非常浓厚的叠加色彩。而身处于这种多重现代化过程之中的主体也面临着各式各样的特点和内涵。但是，在这种复杂的社会转型过程中，由传统社会作为治理对象的主体也逐渐生发出一些非常重要的特点，并因为社会面临的风险和问题，而不断向治理社会的主体融合。而在此过程中，现代社会与传统社会发生了位移。传统社会可以通过政府的管治或市场的管理对某一主体“合法性”的惩罚来维持社会的秩序和稳定，对于如何保持社会活力则不是管理者所主要考虑的问题。而现代社会治理问题在于通过法律或相关规则约束社会的同时，还要得保持社会每一主体的正当而充分地发展，并且这种治理要得到社会大众的承认和认可。

因此，在这个意义上而言，现代社会治理涉及社会治理的主体性问题。而治理的主体性问题又可以从两个层面加以探讨。首先，现代社会治理需要维护最基本社会秩序。或者说，在社会治理中如何推动社会秩序的持续发展？在面对日益分化的社会如何保持治理有效性。正如涂尔干所指出的：“在‘有机关联’占支配地位的所有现代化社会里，都存在着出现解体和混乱的危险。”[2]涂尔干根据如何将个人融合于社会类型论述中，将传统社会由相似性引起的社会整合称之为“机械关联”，而将现代社会由日益分化的个体所引起的社会整合称之为“有机关联”。“现代社会越是激励个人提出发展个性和满足欲望的权利要求，人们越应该担心个人会忘记纪律的要求，最后变成永远无法满足欲望的人。不论现代社会给个人主义留有多大余地，不讲纪律，不限制欲望、个人的需求和可以得到的满足之间没有差别的社会是不存在的。”[1][法]雷蒙·阿隆.社会学主要思潮[M].葛智强、胡秉诚、王沪宁译，上海译文出版社,2013:354.在当下中国日益个性化的时代，随着人们权利意识和法律意识的突起，传统势力已经削弱，习惯的生活方式再也不像什么准则或理想那样强加于人，传统社会规制手段所打造的网络在社会转型中不断被突破，在这种背景下，如何处理日益分化的个体和社会之间的整合问题日益成为现代社会治理的核心问题。

其次，更为重要的是面对日益个性化的主体，如何保持治理的有效性？这需要从现代社会治理的最基本的构成元素——社会主体的主体性角度来进行窥视。现代社会治理主体性问题则在于：现代社会虽然需要靠合法的规则来维护社会秩序和国家权威，但是，现代社会治理同时也有义务使个人保持自己的个性。因此，现代社会治理目的不但在于使个人服从规则，也在于帮助每一个人发展个性，在于使每个人在社会治理具有自治、思考和选择的意识。对此，正如康德所说：“应该使每一个人都服从法律，法律即使属于道德范畴，本质上还是属于社会范畴；但是我们每个人都必须心甘情愿地服从法律，因为只有纪律才能使我们合理地发展个性。”[2][法]雷蒙·阿隆.社会学主要思潮[M].葛智强、胡秉诚、王沪宁译，上海译文出版社,2013:367.针对当前我国的社会管理现状，汤啸天教授敏锐地指出：“现代社会管理的核心是，如何在保障社会每一个成员权利得以实现前提下，实施对社会的有效控制。”[3]汤啸天.创新社会管理的本质是还权于民[J].东方法学,2012,(5).

笔者认为，从现代社会治理的角度来理解主体性，虽然存在缤纷复杂的学说理论[4]如康德关于“启蒙”的理解、胡塞尔的“纯粹的理性”、霍克海默和阿多诺的“启蒙理性”、哈贝马斯的“时代意识”、利奥塔的“宏大叙事”，等等。，但是最重要的还是作为理性构造的个体，在面对高度复杂和日益不确定的现代社会，所持有的自治意识、公共意识、参与意识、规则意识，并在此过程中，养成理性运用这些意识和规则的能力和技巧。

二、社会治理中主体性的缺失和困境

参照现代社会治理的主体性定位，我们可以发现在当前的社会转型时期，我国社会治理中存在主体性严重缺失的困境。这主要体现在以下几个方面：

（一）在社会治理理念方面，存在严重忽视社会治理主体性的培育

由于传统的社会管理的模式和惯习在我国当前的社会治理中还存在既有的路径依赖等原因，造成当前的社会治理理念对于治理主体性培育存在严重缺失。如有学者指出那样：“社会管理的主要内容是政府管理社会，防范管控社会，政府对社会组织和社会成员通过政治动员和行政命令方式达到管理的目的，对方只有服从和配合的义务而缺少应有的权利。”[5]何增科.从社会管理走向社会治理和社会善治[N].学习时报,2013-01-28.在这种管理模式下，自觉或不自觉地忽视了社会治理中社会主体性的发挥。而这种传统的管理模式已经暴露了很多的问题。如前些日子兰州水污染事件，其中造成本次水污染事件的主要原因在于，政府将自来水经营权交给兰州市唯一的供水商兰州威立雅水务集团公司进行经营，但是并没有做到科学、有效和负责地监管。据报道，这次水污染事件之前，就有市民向地方政府相关部门反映自来水“异味”。但当地政府对这种反映斥之为“无中生有、造谣”并发表辟谣公告，甚至还对举报人员进行了查处。[6]赖龙威.兰州水污染：官方表态要留有余地[N/EB].载人民网，(2014-04-23)http://gx.people. com.cn/n/2014/0422/c351881-21052779.html.这种做法在某种意义上而言，就是政府在现代社会治理中忽视或严重缺失社会成员的主体性作用发挥的例子。

（二）在社会治理的规则层面，作为客观意义的规则并没有真正主体化

现代社会的治理越来越强调法律治理，这是因为作为客观意义的法律规则在应对大规模的社会治理过程中发挥着其他社会治理手段所无法发挥的功能和作用，如规则的可预见性、公平性和实效性。但是，在现代社会转型时期，由于传统的道德、伦理、习俗中负面内容以及计划经济体制所残留的负面行为模式依然发挥着强大的行为惯性功能，使得我们在社会治理过程中，虽然引进了现代意义上具有公共性或普适性的法律规则，但是这种规则内涵由于并没有被真正主体化，即作为客观意义上法律规则并没有被作为社会成员所真正接受或认可，进而无法真正通过相关的实践进行身体力行，当遇到社会矛盾和纠纷时，很多社会主体选择的不是具有客观意义上法律规则，而是选择具有个案社会化、政治化的信访等途径，进而想方设法来迫使法律治理屈从于社会施压、政治干预，进而使得法律规则无法真正成为社会主体的践行的标准和根据，真正意义上法律治理在实践中被大打折扣。

（三）在社会治理的主体制度化方面，作为社会成员的权益保护者的社会组织制度化严重不足并易发为“第二政府”

引理 2[12] 假设有一个7-点u与一个3-圈(u,v,w)相关联,其中d(v)=3,则u的所有的邻点除了v都是4+-点。

就现代社会治理而言，“充分发挥社会组织的作用是全球公认的经验，良好的社会秩序离不开社会自治与公民自律”。[7]汤啸天.创新社会管理的本质是还权于民[J].东方法学,2012,(5).法国社会学家涂尔干也论证在民主实践中社会组织在政治国家与社会个体之间所发挥着日益重要的功能。其正确地指出：“现代社会的危机是由分散的个人和权力极大的国家之间的直接冲突引起的。在个人和国家之间重新引进一种媒介。即把社会变成一个更完善的有机体，防止国家权力集中和个人陷入分散和无能的境地。其主要建立职业集团即行会。”[8][法]雷蒙·阿隆.社会学主要思潮[M].葛智强、胡秉诚、王沪宁译，上海译文出版社,2013:365.在当前我国剧烈的社会转型时期，社会治理主体性的发挥“很多时候是社会组织，这意味着相当部分的公共事务最合适的接盘手是社会组织”。[9]沈国明.发展社会组织，鼓励与规范并举[J].检察风云创新社会管理理论,2013,(2).

但是，由于一方面，“目前社会组织的发展尚处于起步阶段，社会组织管理的复杂性还远未充分显现”，因此相关社会组织制度设立还存在客观方面的制约；另一方面，由于部分领导干部对发挥社会组织在社会治理中存在错误认识，以“影响社会稳定”为由，对既有的社会组织通过登记来确认其合法性的动力不足，致使我国有大量的社会组织游离于“法外”的现象。

与此同时，由于相关社会治理主体的制度性规定滞后，还存在已有的社会组织向“二政府”的方向发展。如在社会领域中有很多社会组织也存在权力监管不力而导致寻租现象的发生。如上海市出租汽车公司调度服务中心掌握的出租车电调派单业务，因为存在监管理念和相关制度上的漏洞，存在人工放单时因人而异的现象，最终引起出租车司机的不信任。[1]胡蝶飞.“的哥”反映电调派单存猫腻——警惕电调平台的“权力寻租”[N].上海法治报,2014-03-17.

三、社会治理主体性的制度形塑

作为现代社会治理的主体性定位规定了：亟须通过制度的塑造来推动现代社会治理的主体性朝着政社良性互动的方向前行。笔者认为，应结合这些社会治理中主体性彰显不足的现状，通过制度层面来推动现代社会治理的主体性的发挥和培育。

（一）通过制度激励，形成尊重各主体参与社会治理的良好环境

良好的制度激励是当前社会治理主体性形成的重要动力。要逐步改变政府单打独斗式的社会管理模式，在社会转型过程中，人们逐渐认识到：“社会的制度结构或关系，不只是政府内部的结构和关系，还包括社会部门的结构和关系；人们越来越认识到：政府对于公共事务的影响只是众多因素中的一个因素，事情越复杂，政府的局限性越明显；越来越多的人开始相信：公共关心的重要问题，包括环境问题、信息和通讯技术发展问题，非常复杂，以至于不能仅仅依赖政府单独决策。”[2]丁元竹.如何更新当前的治理模式[N].北京日报,2013-12-02.在当前以改革为主导的大背景下，行政权力的限制和扩张依然存在悖论的环境中，即在社会需要规制行政权力扩张的同时，又需要行政权来推进改革，“我国的改革是政府主导的，在引导中国走向现代化的过程中，行政权是宝贵的权力资源。所以在改革过程中，法律经常赋予政府很多权力”[3]沈国明.渐进的法治[M].黑龙江人民出版社,2008:78.。在此过程中，通过政府行政职能的逐步转变，并通过物质激励或精神激励的方式，让社会各主体参与到社会治理中来，就成为提升社会治理能力和国家治理能力的重要环节。首先，要通过政策引导和鼓励，培育社会力量不断成长成熟。其次，通过政府积极有效作为、引导公民公共精神成长、尊重和鼓励社会自发力量的自主治理行为。第三，要积极培育并支持社会组织开展社会治理等措施促使社会主体由“缺位”到“补位”、由弱到强。最后，要通过利益引导机制，引领社会各主体积极参与社会治理实践中来。要在事关居民或村民利益的分配、决策和形成过程中的一系列过程要赋予各利益相关者的知情权、参与权和表决权。

（二）通过制度设置，形成各主体参与社会治理的便利渠道

（三）通过制度实践，推动社会治理的主体性孕育和塑造

有效的制度形成来源于最真实的实践，而有效的制度的形成则反过来更加有效地推动主体的有效性的形成，并在此过程中不断赋予实践者的主体化的内涵。虽然很多学者和专家都呼吁要在更新治理上，要摒弃传统的“官本位”思想和“泛行政化”等传统社会治理的思想观念，期待形成保护并尊重社会的治理主体地位。在某种意义上推动了党和国家治理理念的更新发展，但是这种理念更新更多地来源于社会转型时期社会治理实践能力提升的需要。如虽然上个世纪末我国就确立的依法治国方略，但是社会中很多的矛盾和纠纷并没有得到法律的有效治理，这种困境的出现有很多方面的原因，其中最主要的原因则是民众可以通过非法律途径（如信访）来获得自己认为“有效”救济，而地方政府在维稳等政治压力下而不得不屈从于个案非法律化的解决，这种状况的出现不仅给社会治理主体性的培育带来了负面效应，而且也给我国法治建设带来了负面影响。最终不得不改革现行的信访制度[6]中共中央办公厅、国务院办公厅.关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见(2014-04-10) [EB].http://news.xinhuanet.com/2014-03/19/c_119848574.htm.。

而在治理实践中如何充分地发挥社会各主体积极主动性，并在实践中培育和塑造社会治理主体性，在这方面本市进行了富有成效的探索。如上海世博会的成功举办与各类社会组织以及他们动员的几十万志愿者的依法积极参与到市容环境的维护和社会治安的维持等方面具有内在的联系[1]沈国明.发展社会组织，鼓励与规范并举[J].检察风云创新社会管理理论专刊,2013,(2).；如根据城市公共安全的需要，《上海市建筑玻璃幕墙管理办法》规定本市玻璃幕墙工程要定期检查、保养和维护。面对本市数不胜数的玻璃幕墙建筑，主管机关——上海市建交委现有的人力物力根本无法操作，而通过政府购买服务的方式将这项业务委托上海市装饰装修行业协会的方式，对全市的玻璃幕墙进行了依法和有效的管理。[2]崔明华.培育社会组织共同参与社会治理[J].检察风云创新社会管理理论专刊,2013,(2).这些探索和实践不仅有效地实现依法治理，而且还调动了社会各主体的积极性和参与热情，为现代社会治理的有效性提供了好的样本，并成为我们进一步推动社会治理改革的实践基础。

（四）通过制度约束，推动社会治理主体性的成熟和完善

在调动社会各主体参与社会治理的过程中，因为在发展自己个性和主张自身权利的过程中必不可避免地发生一些偏离现代公共理性的行为和事件。对此，不应因此而感到恐惧。这是社会转型过程中价值多元化和利益多元化所发生的合理现象。如一部分人或一部分群体个人主义或自由主义盛行，但是对此要进行相关法律或规则层面的规制，使这种个性的发展不至于危害最基本的社会秩序和他人的正当的权益，并最终通过个性发展和社会制度的规制的平衡，使社会各参与治理主体养成一种理性、包容和信任规则等基本素养。

从党和政府的角度而言，在日益转变社会治理的当下，政府的公共权力必然向社会领域进行转移，在此过程中社会获得很多经济、政治和文化等层面的资源，为此有学者专门论述社会公权力在社会治理变革中的功能和价值。[3]徐靖.论法律视域下社会公权力的内涵、构成及价值[J].中国法学,2014,(1).但是，在政府权力下放的同时，并不意味着党和政府无所作为。首先政府要做好社会公权力的监督，对此要通过相关职能部门对相应的监督进行制度化建设；其次党委要做好社会公权力行使部门或组织党建工作，通过党的意识形态建设、组织建设，引导各社会主体在充分发挥自身能动性的同时，最大限度地维护社会公共利益，并确保各社会组织正确的政治发展方向。从社会组织的发展角度而言，要不断在社会治理变革的时代背景下，以有为换有位，积极通过不断维护社会公共利益和激发社会活力而赋予自己存在和发展的动力源泉，并在此过程中探索符合自身发展的行业规章制度，并在此基础上加强自律和引导所属群体自觉遵循相关法律法规和行业规章，主动通过及时回应社会治理中的问题和难题，不断推动社会治理的优化和更新。对于社会个体而言，在主张自己合法权益的同时也要注意维护社会公共利益。通过自我教育和社会教育，学会在主张自己的自由和权利的同时也要尊重别人的自由、尊重社会公共秩序和公共利益，学会在努力发展自己的个性的同时也要尊重别人发展自己的个性，并在此过程中看到自己权利的边界和社会公共秩序的底线，并在实践中不断扬弃传统的行为模式，更新个体、社会和国家之间的关系内涵。

*孙建伟，上海市法学会《东方法学》编辑部责任编辑，法学博士。