发挥民防优势服务城市应急管理

张云娇

发挥民防优势
服务城市应急管理

张云娇*

随着世界人口的迅速增长和现代人类物质文明程度的不断提高，城市化的程度越来越高，城市灾害的防护愈来愈受到人们的重视，如何发挥民防现有优势，更好地服务城市应急管理，是一项迫切而紧要的任务。

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随着我国社会经济建设的快速发展，信息化程度日益提高，城市基础设施网络化、建筑结构立体化、生活工作环境复杂化，各种自然灾害、人为灾害和社会突发事件出现的频率越来越高、危害越来越大，给社会稳定、人民生活带来巨大影响。而近年来，频发的突发公共安全问题更是引起了社会各方的高度重视，尽快建立与经济社会和谐发展相适应的城市应急管理体系，提高城市应急管理能力，最大限度地保证人民群众生命财产安全，已成为各级政府一项重要紧迫的任务。充分发挥民防资源优势，积极服务城市应急管理工作，逐步实现人防向民防转变，是落实科学发展观，加快经济社会全面协调可持续发展的迫切需要，也是民防部门自身可持续发展的必然选择。

一、服务城市应急管理的必要性

2010年10月26日，温家宝总理在第六次全国人民防空会议上指出，要把人民防空作为应急管理的重要力量，发挥其在防灾减灾抗灾、应对突发事件和紧急救援、保护人民生命财产安全等方面的重要作用。《国务院、中央军委关于进一步推进人民防空事业发展的若干意见》中也明确指出，“县级以上地方各级人民政府要把人民防空部门作为本级政府应对突发事件的重要力量，赋予相应的防灾减灾职责任务，切实发挥人民防空部门的作用。”因此，加强应急管理，既是保障公共安全的现实需要，也是构建社会主义和谐社会的重要内容；既是全面履行政府职能的重要方面，也是以人为本、执政为民的重要体现。民防部门，应抓住当前城市应急管理体系建立的良好机遇，主动融入，发挥优势，在城市防灾减灾应急管理中发挥作用。要将民防建设与维护城市安全紧密结合，充分依托民防指挥、预警、救援等资源，进一步提升突发事件应对和处置能力。

民防部门服务城市应急管理是“两防一体化”建设必然要求。把战时防空与平时防灾融为一体，走“两防一体化”道路，是我国人民防空事业发展的努力方向。《中共中央、国务院、中央军委关于加强人民防空工作的决定》要求，人防建设要“坚持战时防空与平时防灾减灾救灾相结合”，“以应付现代战争及重大灾害事故”，要求各级人民政府“要充分发挥人民防空指挥、通信警报和群众防空组织的作用，使其积极参与城市平时的抢险救灾、应急救援工作，大力推进人民防空整体平战结合，逐步与国际民防接轨”。“两防一体化”建设是当前人民防空建设的重要任务，发挥民防优势服务城市应急管理，是落实“两防一体化”建设要求的有利契机和必然选择。

人防部门服务城市应急管理是实现人防向民防转变的有效途径。民防应急管理模式，是世界上多数国家的做法。民防是从人防的基础上发展起来，同时又超越了人防范畴。民防与人防的对象分别是“灾害危害”和“空袭危害”，在防护目的、实施手段、队伍建设、组织指挥体系等方面，民防在其内涵和外延上都广于人防。民防是人防的拓展和延伸，人防是民防的基础，民防不仅要组织一般意义上的民众防护，更为重要的是协调各种减灾力量，优化整合资源。民防在国外有七十多年的历程，一些国家积累了成功的经验，随着我国改革开放的不断深入，社会信息化程度不断提高，加快人防改革进程，逐步与国际民防接轨，建立统一高效，适合我国国情的新型民防体制势在必行。

二、服务城市应急管理的可行性

民防部门经过多年的建设，为城市应急管理工作贮备了独特资源，必将在城市应急管理工作中发挥重要作用。上海民防作为上海市应急管理体系的重要组成部分，积极发挥部门资源和优势，为城市应急管理服务。民防部门已与应急部门建立起工作会议制度、联席会商制度、应急联动制度，积极参与了应急预案制定和管理、应急科普宣传教育、民众防护演练、应急处置灾情事故等工作。具体来说，主要体现在以下几个方面：

一是要充分发挥民防部门在组织民众防护工作中的作用。2009年，上海市政府已经将“负责全市民众防护工作的协调和管理”职责赋予上海市民防办。民防办会同有关部门，积极抓好全市的民众防护工作。以社区和基层单位为重点，积极推进民防组织和志愿者队伍建设，完善人员疏散和应急防护预案，普及防护救护知识，广泛开展应急演练，提高民众自救互救能力。

市民防办每年利用国防教育日、防灾减灾日和警报试鸣等重要时机，在全市范围开展民众防护集中宣传活动，并组织防空防灾疏散演练。截至2011年2月，相继发放610多万册《市民防灾必读手册》、115万册防灾宣传卡，拍摄制作20集《民防知识教育片》。全市有1380余所大中小学校常年开设民防知识教育课程，每年受教育学生达20余万人。成立市民防教育培训中心，培训各类人员5000余人次。建成全国首个民防科普教育馆，已免费接待参观者10余万人次。全市有220个街道（镇）、3687个居委会开展社区民防建设，编制完成基层社区和单位民众防护预案，普遍组建基层民防和应急志愿者队伍，形成民众防护宣传和应急演练常态化机制。完成为全市1万多个居民小区配发民众安全防护应急箱、为25万户家庭免费提供应急包两项政府实事项目，并开始向全市各学校配发民防应急箱。

二是要充分发挥民防部门指挥和应急救援队伍的作用。经过多年发展，上海民防已具备较好的组织指挥、战备基础和专业队伍优势，在城市防灾减灾和应对突发公共事件中发挥着骨干作用，这是城市应急管理的重要依托和中坚力量。要充分发挥民防指挥和应急救援队伍的作用，使其继续成为应对处置突发公共事件的重要力量。

当前，民防部门在硬件设施，特别是对通信指挥的投入逐年加大，各地都配备了高性能的应急指挥中心。有些地方的指挥中心已经成为政府应急指挥平台的备份，集指挥调度、专家决策、灾害分析、信息汇集和数据传输于一体，是一个现代化、平战兼用、功能完备的指挥调度中心。另外，还安装有卫星通信、有无线通信、网络交换、程控交换、视频会议、红外监控、防化防疫等设备，科技含量高、功能先进，与别的部门相比，具有明显的优势。如果民防部门充分参与到城市应急管理之中，把指挥中心的作用发挥好、运用好、无疑会大大提高城市的应急反应能力和水平。人防专业队是担负人民防空勤务的群众组织，是战时消除空袭后果和平时抢险救灾的骨干力量，是能够在突发应急事件中发挥骨干力量。政府在城市应急管理工作中，应把人防专业队伍纳入应急管理体系，发挥人防专业队的优势，使之“战时防空、平时防灾”的作用充分彰显。

民防组织指挥体系要融入城市应急管理之中，发挥民防组织指挥通信优势，为战时和平时防灾创造较好的指挥平台。上海市民防部门年均参与处置灾情事故400余起。2008年，组建民防抗震救援保障分队赴汶川地震灾区，圆满完成救援保障任务。2010年上海世博会前后，协助世博局编制完成5个片区和100多个场馆的人员应急疏散防护预案，组织编印《世博园区应急防护100问》，民防机动指挥车为市领导监测、指挥、调度世博会交通运行和应急指挥提供保障服务。民防应急力量要融入城市应急救灾抢险行动之中，1991年至今，全市民防系统救援队伍累计已参加灾害事故的应急救援7000余起，近5年来，年均参与处置各类灾情和事故400余起。2010年上海世博会期间，民防特救队伍保持24小时待命，成功参与处置3起世博园区异味事故和193起社会面灾情事故。

三是要充分发挥民防指挥信息和警报设施，完善各级应急信息系统，使各级固定指挥所和机动指挥车成为政府平时处置突发事件的应急指挥平台，使人防通信警报系统成为政府应急信息系统的重要组成部分，更有效地为应急管理服务。

增强警报系统防灾报警功能。为政府提供灾害应急报知网络。随着防空防灾一体化的不断推进，防空警报平时用于抗灾救灾和突发事件情况下的灾情预报和紧急报知已成为社会的共识。2009年6月23日至24日，上海市民防办就组织进行了应对台风暴雨灾害时的全市防灾警报试鸣。完善防空警报建设规划，优化警报布局，城市化发展进程和本地区主要危险源的分布情况，对警报建设规划和现有警报（点）进行重新规划和调整，突出抓好高危险区、人口密集区等重点区域的警报器建设，不断增强警报音响覆盖面。完善警报设施。要采用先进的信息技术和设备，不断更新、完善系统设施，逐步完善警报器信号、语音双重报警功能，提高抗毁、抗干扰、再次报警能力，确保通信警报信息的接收、处理、传递和发放的及时准确、稳定可靠，保证及时为居民发放灾情预报。建立多手段、多功能的警报发放系统，会同民政、公安、水利、气象、地震、林业等部门，建立防空警报器发放灾害警报机制；与广播、电视、网络、移动通信等部门沟通，落实同步发放警报措施，为政府实施紧急预警信息发布提供有力保障。

四是要拓展人防工程防灾避难功能，为政府提供灾害应急避难场所。自然灾害和突发公共事件具有随机性和不确定性，如何在可能发生的灾害事故来临时，及时将居民妥善转移、隔离和集中管理，是灾害应急体系建设必须解决的问题。我国人防工程分布广、数量多，不但具有防空袭功能，而且为防灾应急提供坚实的物质基础。一是对于已建人防工程要完善其防灾功能。对那些质量状况好，内部风、水、电等设备设施比较完善的已建人防工程，要通过建立健全相关人防工程兼作城市应急避难场所管理与使用制度，明确相关单位的管理责任，切实做好工程内部设备设施维护，确保人防工程随时能够投入应急使用。对那些结构稍差或内部设备设施不完善的已建工程，要根据城市应急避难需要，分期分批进行改造，逐步完善其应急避难功能。二是对于新建人防工程要兼顾防灾需求。要根据城市建设发展和防灾减灾需要，将兼作城市应急避难场所的新建人防工程纳入城市人防工程建设总体规划。除指挥工程外，其他人防工程建设既要考虑战时使用和平时开发利用需要，同时也要考虑灾时应急避难需要。特别是公园、绿地、广场等建设项目，要充分利用其地下空间落实兼顾应急避难功能的人防工程。以此实现一笔投资，多种效益，大力拓展人民防空服务经济社会发展领域。

这些实践经验表明，要进一步推进民防工作融入城市应急管理体系，就要继续拓展和强化民防设备设施的防灾救灾功能，使民防指挥所成为各级政府应急管理的指挥平台，使通信警报系统成为灾害预警报警和救援信息系统的重要组成部分，使民防工程成为应急物资储备和民防应急避难的有效场所，使民防宣传教育场所成为防灾减灾知识教育、自救互救技能培训的重要基地，为社会公共安全提供更有利的服务保障。

三、服务城市应急管理，应注意的问题

民防部门服务城市应急管理体系建设，最终与国际民防接轨，是大势所趋，涉及政治体制改革和政府职能调整，是一个渐进过程，不能操之过急。目前必须注意以下几个问题：

体制不顺畅。体制不顺是制约民防发展的根本问题。国家人防办设在总参谋部作战部，而担负平时应急管理工作的国家应急办则设在国务院，中国国家应急管理系统组织机构根据危机的类别由相应部门进行垂直管理，没有独立和常设的危机管理协调机构。在国家层面上，国务院是国家紧急事务管理的最高行政机构，遇到突发事件成立临时性指挥机构，对各部门进行协调和指挥，它仅是一个协调办事机构。受国家这种人防军地二元管理体制的影响和制约，而在地方层面上，则大部分仍采用分部门、分灾种的单一应急模式。在具体贯彻落实上级指示意见时就难以操作和真正落实。救灾应急机构的设置和危机管理机制有待完善。

法制不完善。我们的法律法规还不够健全完善，至今仍没有制定一部全国性的、综合性的灾害管理法律，也没有制定相关的实施细则，使民防工作缺少相应的法制保障。尤其是在我国应急管理事件处理方面，主要依据为《国务院关于实施国家突发公共事件总体应急预案》，其中对于国家突发事件应急法律保障仅做出了比较笼统的说明。

职能不明确。目前，从国家到地方政府在民防行政体系建设上，还没有形成一套完整的体制机构，民防部门在防灾救灾中缺乏准确的职能定位，特别是从法律法规上没有明确定位。多数情况下，抗灾救灾分别隶属多职能部门，各自负有相关重要责任。这种体制平时条块分割，各自为政，没有一个综合职能部门和健全的系统来组织、协调实施社会抢险救灾工作。这种体制不仅协调能力不足、协同性较差，而且降低了防灾救灾决策的科学性和全面性，也导致了资源分散，影响了财力投入的有效性，应将这些职能部门统一协调起来，在防灾救灾中发挥出最大的效能，实现社会的良性运行。

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*张云娇，上海市民防教育中心。