论基层治理中“社区领袖”的挖掘使用—— 以嘉定区外冈镇“老大人”社区自治创新为例

叶敏

论基层治理中“社区领袖”的挖掘使用
—— 以嘉定区外冈镇“老大人”社区自治创新为例

叶敏*

在社会转型期，社区所蕴藏的“社区领袖”治理资源往往会因为经济和社会激励不足而出现公益心“失联”现象。而嘉定区外冈镇“老大人”社区自治创新的经验则表明，基层组织的有效介入，通过积极搭建“社区领袖”发挥作用的组织化平台、以“社区领袖”团队为依托积极开展各类社区公共活动，以及通过各种公共激励手段建立支撑“社区领袖”发挥作用的有效回报机制，能够有效挖掘使用“社区领袖”的宝贵治理资源，在社区治理中发挥多方位的积极成效。

基层治理 “社区领袖” 挖掘使用

一、社会转型与“社区领袖”的公益心“失联”

无论是对于城市社区还是农村社区而言，除了正式组织吸纳的社区精英之外，社区内部还蕴藏着不具有体制身份的“社区领袖”。相比一般普通群众，“社区领袖”的特点是具有某些方面的特殊才能，具体一定的组织和运作实际事物的能力，更为重要的是还具有一定的公益心和号召力。在社区的总体人口，“社区领袖”往往只占一个很小的比例，但是“社区领袖”却绝对是一种基层社区治理的宝贵资源。“社区领袖”是否会参与社区治理一方面取决于自身公益心的有无和大小，另一方面，“社区领袖”的作用发挥更大程度上取决于社区是否存在收集、使用和呵护“社区领袖”公益心的有效机制。在社会转型期，基层社区治理存在一大悖论，即一方面对于社区治理，基层组织已经越来越难唱“独角戏”，需要整合更多的非正式治理资源参与社区治理，以达到减压增效的效果，但是另一方面，社区内部蕴藏的“社区领袖”治理资源又因为种种条件的不具备而陷入参与冷漠的境地，“社区领袖”的公益心大有被淹没和“失联”的迹象。

从根本上说，“社区领袖”的公益心“失联”乃是在于社会转型所造成的社区集体行动的困境，即社区内部已经缺乏自我消化社区集体行动成本的有效机制。如果从经济角度而言，在传统社区，社区规模较小，并且存在着生活与生产的一体性，“社区领袖”的公益行为不仅是利他，同时也在很大程度上在利己。比如在传统中国，乡绅会筹资组织兴修水利，在造福乡里的同时，自己的农田也会大为获利。而现如今的社区已经呈现出生活与生产的高度分离状态，社区规模日益扩大，同时社区越来越只是居民的居住场所，社区居民之间的利益联系有限，除非涉及重大的共同利益变动，社区居民很难因为经济利益走到一起共同行动，“社区领袖”也很难因为利益激发而愿意为公共事务献出时间和精力。

当然经济联系的稀疏化并不一定会造成“社区领袖”完全陷入公益冷漠的地步，因为除了经济回报机制之外，社区往往还会存在一套支撑“社区领袖”公益行为的社会回报机制。如果社区是一种充分的熟人社会，并且分布着丰富的社会资本，那么“社区领袖”的公益行为也会自动换来足够多的社会回报，比如社区威望、良好的口碑和社区居民的尊重。然而，在工业化、城镇化和市场化牵动的社会转型的大背景下，对“社区领袖”的社会回报机制也逐渐显得疲软乏力，这一方面是因为各种原因的人口流动已经使得社区从熟人社会逐步转变为陌生人社会，公益行为的社区可见性下降，另一方面，在市场经济的淘洗下，原来支撑公益心厚度的奉献伦理日益被利益伦理所蚕食，公益行为的道德优势在下降。总的来说，现阶段社区内部仍然蕴藏着可资挖掘使用的“社区领袖”，但是目前还普遍缺乏收集、使用和珍惜、呵护“社区领袖”公益心的有效机制。

二、基层组织如何有效挖掘使用“社区领袖”？

在社区内部利益联系稀疏化和社会回报机制疲软的情况下，“社区领袖”的作用发挥实际上需要基层组织积极主动地组织和动员这些“社区领袖”开展工作，并为他们的公益行为搭建一套有效的激励回报机制，以补偿社区内部无法给予充分激励的短板。就这个意义上而言，嘉定区外冈镇“老大人”社区自治创新实践可以说有效挖掘使用“社区领袖”的一个比较典型的范例。外冈镇地处上海西北角，与江苏太仓、昆山搭界，是进出上海的西北门户。外冈镇镇域总面积57平方公里，常住总人口9万多人，其中户籍人口2万多，外来人口将近7万人左右。在该镇区域范围内，“老大人”是嘉定农村对长者的尊称，系指阅历丰富、热心公益、办事公道的老人。实际上，更准确意义上来说，“老大人”是该镇社会建设上的一个统合的称法，实际上也就是本文所指的“社区领袖”。外冈镇的“老大人”社区自治创新的发源地是该镇镇区的杏花社区居委会，外冈镇和杏花社区之所以开创和推广“老大人”社区自治创新实践也正是在于基层组织实践中面临的治理能力不足问题，即基层组织已经无法独自对城乡社区实施有效的治理，必须发动和组织体制外的“社区领袖”来辅助和承接基层组织做不好的一些职能。比如，杏花社区的社区治理面临的困境就包括社区工作人员有限，社区管辖范围大，分散居住明显，人口倒挂等问题。从外冈镇，特别是从杏花社区的创新实践来看，他们已经初步探索了一些挖掘使用“社区领袖”的有效经验，其中关键的要点有：

其一，积极搭建“社区领袖”发挥作用的组织化平台。“社区领袖”作用的有效发挥应当理应是一种克服“散兵游勇”，“抱团取暖、联合发电”的组织化状态。但是实际情况是这种组织化状态很难在社区内部自发生成，因为一方面，组织化意味着需要支付一定的集体行动成本，而这往往很难指望“社区领袖”的自发行为，另一方面，即便社区内部自发生成一定“社区领袖”的行动网络，这种行动网络的范围也往往十分有限，无法扩大到行政区划意义上的整个社区。正是在这个意义上来说，基层组织需要为“社区领袖”发挥作用搭建足够有效的组织化平台，这既是消化社区集体行动的成本考虑，同时也能达到通过基层组织网络扩展“社区领袖”行动网络的功效。以杏花社区为例，基层组织通过“老大人”队伍的建制，有效搭建了“社区领袖”的活动平台。到2014年，杏花社区共建有8支“老大人”团队，凝聚的核心“老大人”已多达60人，带动的参与团队活动的居民人数超过200人，已经成为杏花社区一支社区治理的生力军。8支“老大人”团队分别为“老娘舅”团队（社区调解）、“绿色志愿者团队”（环境整治）、“衣线牵”团队（睦邻，毛衣编织）、“白衣天使”团队（医疗服务）、“业委会”团队（听取业主意见和建议）、“健身”团队（文艺健身活动）、“社区治安”团队（社区治安）、“助老为老”团队（为老服务）。杏花社区的基层组织不仅为这些“社区领袖”提供了组织机制，还为一些团队活动的开展提供了场所条件和一定的经费支持，并且通过基层组织的网络和治理资源为“社区领袖”保驾护航。在与“老大人”的实际访谈中，我们发现这些“老大人”多是上了年纪，具有较强的公益心，他们对社区居委会工作都比较体量，愿意奉献一些自己的时间和精力去为社区做点事情，他们普遍认为基层组织把他们组织起来了，比他们的个人行为要有力得多。

其次，以“社区领袖”团队为依托积极开展各类社区公共活动。社区公共活动是激活社区的“法宝”，也是社区凝心聚力的好方法。社区公共活动会产生很大的社会收益和治理收益，通过社区公共活动的引领，一方面是社区居民之间能够加强交往、强化联系，达到相互熟悉、互帮互助的社会效果，或者说社区公共活动是使陌生化的城市社区重新熟悉起来的“利器”。另一方面，社区公共活动可以拉近基层组织与社区居民之间的关系，使得社区干部和社区居民相互熟悉、相互理解，实际上一旦社区干部与社区居民之间建立了“面子关系”，各种工作的开展也就有了相当的群众基础。相比基层组织直接组织开展社区公共活动，依托“社区领袖”为骨干的社区团队组织开展社区公共活动具有多方面的好处，包括可以减轻社区干部的工作压力、发挥“社区领袖”的主人翁精神，以及更加能够深入群众和服务群众。在杏花社区，一些社区公共活动的开展，居委干部主动放权，给予“老大人”团队以充分的自主性空间，实际效果也非常明显。2010年6月，“衣线牵”的“老大人”为筹备端午节包粽子，她们早早采购好原料，组织好人员，花了2天时间，包了300多只粽子，通过居委会干部分别送到老党员、独居老人、残疾人、低保人员等32户家庭，让他们分享到节日快乐和邻里的亲情。2010年的重阳节，在居委会和“衣线牵”的“老大人”的安排下，30多位老人捧出各色美味佳肴，边品尝，边交流，笑语盈盈，其乐融融。得益于社区公共活动团队的带动作用，杏花居委会居民已经越来越多走出家庭，参与社区组织的各种社区公共活动。2013年，居委会在秋季举办了一场的趣味运功会，可谓盛况空前，报名的（家庭）200户，参加的项目达432人次。

其三，通过各种公共激励手段建立支撑“社区领袖”发挥作用的有效回报机制。正如前文已经提到的，现阶段的城市社区往往难以自发形成对“社区领袖”公益行为足够的激励机制，这时“社区领袖”仅有的公益心经常会因为得不得珍惜和呵护而难以拨得更亮。既然社区很难自发生成有效的激励机制，那么基层组织通过公共激励的输送就成为焕发和维护“社区领袖”公益心的基本路径。特别是，我国正处于转型期，国家统一的诚信体系还未建立，“社区领袖”的公益行为很难得到制度激励，所以基层组织这种“块状”的公共激励就显得尤其不可或缺。在外冈镇和杏花社区“老大人”社区自治创新实践中，他们已经探索使用了一些比较灵巧但有效的公共激励手段。这些公共激励措施包括，政府领导在开会时表扬和肯定“老大人”的奉献精神，政府给“老大人”颁发荣誉性的证书，给予少许的误工补贴，居委会在过年过节时给“老大人”送一点“温暖”，以及聆听和排解“老大人”的一些烦恼，等等。实际上，这些激励措施并不需要花费多大的成本，但却能让“老大人”感受到助人为乐之后的回报，从而激发更多的力量。杏花居委会书记就指出：“这些‘老大人’真是不容易，有的那么大年纪了，还在为公共事业做事，我们能做的也很有限。但是做总比不做好，不做的话，以后还有谁愿意为公共事业付出呢？其实‘老大人’也不图这些小意思，只是从心理上会觉得好受一点，毕竟自己付出得到了一些善意的回馈吧！”实际上，“社区领袖”的奉献所需获得的回报并不是足够的金钱，而是希望得到尊重和感激，以及在社会威望和社会地位上的一些收获，而基层组织正好掌握了施予这些回报的各项资源，如果各种公共激励手段用得好，完全可以最大限度地激发“社区领袖”的公益心和公益行动。

三、“社区领袖”参与社区治理的多方位成效

通过搭建有效的组织化平台、社区公共活动的引领，以及各种公共激励手段的使用，外冈镇和杏花社区确实在很大程度上有效凝聚了“社区领袖”在社区治理中发挥了多方位的切实成效。

其一，化解社区矛盾纠纷、维护社区治安和稳定。从杏花社区的经验来看，一些“老大人”团队由于他们独有的专业技能、社会阅历和民间身份，他们在社区矛盾纠纷调解中往往会发挥难以比例的实际效果。比如，2012年6月杏花社区内有三个小区共700多户要安装天然气，工期计划半年。这是一项改善民生的大事，但一些用户顾忌家庭装修的破坏不愿意安装，邻里纠纷围绕天然气安装一下子突增，夏关德、周家冲两位“老大人”主动担当，一方面出面调停楼上楼下居民之间的纠纷，同时，又及时与施工队间协调，其工作量大，任务之艰巨，可想而知。他们均已年迈，可是不辞辛劳，冒着酷暑走家串户，整天都在现场，协调施工中的问题，解决用户与施工队之间的纠纷。至2012年底，施工队顺利完成安装任务，700多户居民都用上了新安装的天然气，居民和施工队都十分感谢两位“老大人”做出的贡献。更有一起集访事件，由于“老大人”的自我管理，主动配合政府，积极参与做好调解工作，及时化险为夷，在社区传为美谈。事情发生在2011年8月19日，冈峰新苑20多名业主来到“老娘舅工作室”，声称，小区部分土地被某村占用，以致安全通道被堵，强烈要求：一、立即打开被堵的安全通道；二、由某村以房价的3%金额赔付给每户业主。众人言语强硬，情绪激动，扬言要集体上访，并上街游行云云。社区“老大人”第一时间得知情况后，一方面及时向居委、镇领导汇报，一方面及时采取应对措施，老夏、老龚和楼组长分别走访有关业主，耐心细致地做化解工作。在镇领导和有关部门的支持下，终于把矛盾化解在基层，维护了社区的稳定、团结。现如今，冈峰新苑的安全通道以开通，群众表示满意。

其二，提供社区服务、丰富社区群众的公共生活。在杏花社区，一些“老大人”团队凝聚了一些为社区居民提供服务的热心人，为老百姓、特别是社区弱势群体提供了不少的有益服务。以“助老为老”团队为例，该团队的理念是“助老为老我贡献”，该“老大人”团队提供的助老为老服务包括：定期到老人家中了解老人需求，提供帮助做饭、打扫卫生、代购物品等服务；对生活不能自理、经济困难的老人，提供必要的生活照料；定期或不定期的上门与独居老人聊聊天，读书读报，让老人快乐生活；了解需要帮助的老年人的健康情况，依托居委白衣天使团队的志愿者成员上门义诊服务。团队成立以来，得到了社区老年人的充分好评。“白衣天使”团队的理念是“白衣天使”献爱心，其核心“老大人”有6人，皆为退休或在职医生，其中有党员3人。团队的具体服务内容包括：开展社区健康知识宣传、讲座，每周一次义务为社区居民测量血压，定期开展义诊活动，为行动不便和困难人员提供上门医疗咨询服务。该团队的领袖是一位共产党员、退休医生施纪泉，擅长外科伤科，在外冈地区颇有名气。他坚持每周三下午到居委会义诊，为居民把诊问脉，因慕名而来的病人多，常常下班时间过了，还坚持看病。平时，许多群众上门求医，他多数不收费，并精打细算为病人节省药费。医德高尚、医术高超的施医生被居民誉为“白衣天使”。而诸如“衣线牵”团队、“健身”团队则发挥着丰富社区群众公共生活的重要作用，通过这些“老大人”团队开展各种活动，社区居民之间的关系也变得更加密切，社区“守望相助”的共同体意义逐渐表露。比如，冈峰新苑退休人员盛启祥突发脑梗塞在上海住院抢救，他的老伴刘美琴又不慎摔伤，严重骨折。家里老伴生活不能自理，子女无暇顾及。这时，楼组长龚明英和邻居施美芬等社区“老大人”挺身而出，带领几位居民毅然担当起照顾刘美琴生活起居的全职，长达两个多月。老盛一家对此感激不尽，“老大人”说：“我们是一家人”。

其三，引领社区自治精神，树立社会道德标杆。杏花居委会的“业委会”团队的设立，对社区自治在精神上产生了一定引领作用。杏花居委会的“业委会”团队，有8为核心“老大人”，该团队的理念是“社区事务我关心”，具体工作内容是听取业主意见和建议，包括耐心听取并向居委反映居民的意见、建议和要求，参与讨论涉及全体居民利益的重要问题，纠正居委会在日常工作中的不当决定，监督物业的卫生、绿化和社区保安工作。比如，伴随着小区住房购车比例的上升，小区停车难成为一个普遍的问题。2012年，在小区居民的强烈反映和要求下，居委会着手想办法解决冈峰社区的停车难问题，解决问题的基本思路是划定停车位，并据此按年收取停车费。该小区一共有252户住户，居委会一开始推动起来并不顺利，好在这时社区“老大人”挺身而出，经过他们的说服、沟通和协调，终于取得了239户人家的同意，小区停车难问题得到了有效的化解。一些“老大人”的真人事迹也为社区居民所传诵，在一定程度和意义上，具有树立社会道德标杆的榜样性作用。龚学清是一位党员，现年71岁，退休之前还是外冈一所小学的党支部书记。2003年从单位退休下来，老龚舍小家顾大家，积极投身于社区自愿者工作，成为“老娘舅”团队的一位领袖。特别值得一提的是，龚学清的身体状况并不是很好，他有心脏病，住过3次医院，动过4次手术，心脏上装了5个支架。此外龚学清还患过一次脑梗。作为曾经的党支部书记，龚学清为人热情，善于与群众沟通，具有出色的表达和协调能力。虽然身体上并不好，老龚还是相信人一定要有“精神头”，不能因为生病而丧失了“心气”。社区内有一年老的外地媳妇，其养老金问题长期无法解决他不顾自己多病之身，多次到有关部门咨询了解办理手续，在老龚的倾力帮助下，根据相关政策，这名外来媳妇的养老金终于有了着落，她十分感谢政府和老龚的真诚帮助，也成为了社区活动的积极分子。

*叶敏，华东理工大学中国城乡发展研究中心、社会学博士后。