我国城市社区体育公共服务质量提升路径研究——基于社区体育场（馆）设施建设与管理视角

丁秀诗，姚绩伟，刘彬华，何 潮

我国城市社区体育公共服务质量提升路径研究
——基于社区体育场（馆）设施建设与管理视角

丁秀诗1，姚绩伟1，刘彬华2，何 潮1

社区体育场（馆）设施作为城市社区体育公共服务供给的核心要素，其建设与管理水平直接影响到我国城市社区体育公共服务的质量。采用文献资料研究、专家访谈法和实地考察等研究方法，从社区体育场（馆）设施建设与管理资金投入的三维一体化模式创新；体育场（馆）设施空间结构布局的科学规划；体育场（馆）设施质量维护与安全管理的常效化机制建设等方面，分析论述了我国城市社区体育公共服务质量提升的路径。以期为完善城市社区体育公共服务体系及提高社区公众满意度提供有益参考。

城市；社区体育公共服务；体育场馆设施；服务质量；路径

伴随我国《公共文化体育设施条例》、《城市公共体育运动设施用地定额指标暂行规定》和《城市社区体育设施建设用地指标》等法律法规文件的相继制定与颁布实施，表明国家对民生体育问题已尤为关注，党和政府对包括城市社区体育场（馆）设施在内的公共体育设施建设、管理与服务引起了高度重视。国家及各级地方政府重视力度是加快体育场馆供给的重要推动力量，近几年国家将体育场馆建设纳入地方发展规划，极大地促进了全国各地体育场馆设施建设的进程[1]。然而，因我国公共服务整体发展水平不高以及各地经济社会发展特征、地方政府政策支持力度和地域文化差异等不尽相同，当前城市社区体育场（馆）设施建设资金占公共设施建设投入的比例极为偏低，体育场（馆）设施科学化管理制度和常效化管理机制等研究、制定及实施工作较为滞后。因此，基于社区体育场（馆）设施建设与管理分析视角，探讨我国城市社区体育公共服务质量提升路径，对改善城市社区体育公共服务水平和完善服务体系具有重要意义。

1 我国城市社区体育公共服务质量提升的路径分析

1.1 创新城市社区体育场（馆）设施建设与管理资金投入的三维一体化模式

社区体育场（馆）设施的建设与管理是城市社区体育公共服务得以正常提供的重要物质基础，是提升城市社区体育公共服务质量及社区公众满意度的核心要素。目前我国体育场地达85万多个，体育场地面积达13.2亿m2，尽管数量已具一定规模，但相对于我国13亿人口而言，每万人才仅拥有6.58个体育场地，人均体育场地面积仅为1.03m2，且现有体育场地大多数是室外场地，设施简陋，质量偏低[2]。可见，我国体育场地数量和人均占有量非常有限。而作为全国体育场（馆）设施冰山一角的城市社区体育场（馆）设施，由于其实际数量过少，现实开放率极低，再加之包括学校在内的企事业单位未能明确体育场（馆）设施使用的责、权、利。因此，城市社区体育公共服务供给过程中，能被有效利用的体育场（馆）设施资源极为匮乏，城市社区内现有的体育场（馆）设施数量已很难满足公众日益增长的体育需求。数据统计显示，我国新建或改（扩）建体育场地的资金来源主体是各级政府财政拨款，其次是体育公益金，再次是各层面的社会赞助[3]。国家及各级地方政府和体育行政部门等应立足多元化城市社区体育公共服务供给现实并存的现状，在城市社区体育场（馆）设施建设与管理方面，既要重视政府的积极主导和努力作为，以此来满足公众最基本的体育场（馆）设施需求，保障公众基本体育权益得以良好实现，还需运用市场经济发展的一切优秀成果，坚持走市场化运营的道路，甚至可合理利用企事业单位及学校的体育设施资源，以满足公众层次化、多元化的体育场（馆）设施需求。

鉴于此，我们认为，三维一体式的城市社区体育场（馆）设施建设与管理资金投入模式，符合当前我国群众体育基础设施建设与发展的现实要求，即以政府投入经费为主导，通过市场规律适当吸引社会资本，合理、间接利用学校等企事业单位的体育场馆设施建设经费。（1）政府应通过体育彩票公益金、税收、经营免税、土地权转让、土地微利租赁和房地产开发约束等方法和手段，为城市社区体育公共服务的建设与管理直接提供资金支持，实现社区体育场（馆）设施建设与管理不仅要与城市发展规模相配套，还要与公众基本体育需求相适应。（2）由于我国人口众多和社区状况复杂，城市社区体育场（馆）设施建设与管理需要投入巨额资金，而光靠政府的直接资金投入，已很难满足当前我国城市社区体育场（馆）设施建设与管理的现实需求。因此，国家及地方各级政府和体育行政部门应以市场经济规律为准则，建立健全城市社区体育场（馆）设施建设与管理市场化发展的引导平台，竭力推进体育产业发展，积极引导和理性规约营利性体育健身俱乐部、体育健身娱乐中心、健身房、健身会所和私人体育协会等走进城市社区，在培育公众体育锻炼意识和体育消费观念的同时，不断筹措城市社区体育场（馆）设施建设和管理的资金。（3）近年来，国家、地方政府、企事业单位及学校自身等投入全民健身基础设施建设的经费大幅上升，尤其是各级各类学校。学校体育不仅能为社区体育提供人力资源，而且能提供大量的体育场（馆）设施，可有效解决社区体育活动开展场馆设施不足的困境[4]。中央7号文件明确指出，要尽快对公共体育场馆设施和学校体育场馆设施开放的有关问题进行研究，提出具体解决办法，努力使更多的体育场馆设施暑假期间向学生开放，让广大青少年度过一个健康、快乐的假期。而学生作为城市社区公众的重要群体，如能尽量利用学校现有的体育场（馆）设施等资源进行健身运动，相对就会减轻社区内公共体育场（馆）设施的利用压力，甚至在学校体育场（馆）设施对社会开放的法律、法规健全之后，运用学生带动社区公众走进学校运动场地的模式，落实社区体育公共服务，进而最终实现包括学校在内的单位体育场（馆）设施建设经费投入有效转移至城市社区体育公共服务事业，并收获良好社会效益，企事业单位亦如此。此举可视为间接、合理地利用学校等企事业单位体育场（馆）设施建设经费来发展社区体育公共服务事业的重要途径。

然而，城市社区体育场（馆）设施建设与管理资金筹措在走政府主导和市场化运作相结合的道路时，应特别注意避免完全市场化经营建设与管理的局限，更要防止政府体育行政部门直接介入市场化经营过程的现象出现。有研究针对当前我国城市社区体育场（馆）建设与管理的模式及其弊端，提出了建立以市场为基础的城市社区体育可持续发展模式和原则，并充分发挥政府在城市社区体育场（馆）建设与管理中的主导作用[5]。有鉴于此，我们认为，在正视我国城市社区体育公共服务建设与发展现况及借鉴西方发达国家体育公共服务发展经验的基础上，应选择政府积极主导和科学引导下的市场化运作相结的发展模式，明晰城市社区体育场（馆）设施建设与管理实践中政府和市场各自的责、权、利，明确政府对体育场（馆）设施建设与管理应该承担的责任，并突出其重要的主体地位，顾及市场化运作主体的合法权益，以市场为基石，遵循市场化运作规律，借以政府引导、推进和监督，从而充分发挥市场机制在社区体育场（馆）设施建设资金筹措的动力作用。同时，包括体育行政部门在内的国家及各级地方政府应正视政府职能转型，准确定位各自的身份和责任，并将自身主要精力集中于城市社区体育场（馆）设施建设与管理市场化运作的政策法规、制度章程、规范措施、监督机制和指导策略等的研究制定和顺利执行上，通过服务型政府的力量，大力筹措社区体育场（馆）设施建设和管理的资金；通过政府的科学决策，研究并制定各类体育场（馆）使用的合理政策及制度。以上举措是当前或将来完善我国城市社区体育公共服务体系的必经之路，同样更是我国城市社区体育公共服务质量全面提升的核心所在。

1.2 科学规划城市社区体育场（馆）设施的结构布局

公共体育设施科学规划布局是整合与优化我国城市相对有限体育设施资源的必然选择[6]。长期以来，由于受居住群体经济实力、文化价值、社会地位等方面的影响，不同居住类型社区的体育场（馆）设施规划布局差异明显，并趋向于一种失衡的布局状态[7]。全国体育场地普查相关数据显示，我国城市社区体育公共服务体育场（馆）设施总量大大增加，社区内及其周边学校和社区内市场化运作的体育场（馆）设施建设规模也呈现逐年增加之势。尤其是从第一套全民健身路径工程（以下简称“健身路径”）落户社区以来，广大城市、城乡结合部和农村社区已基本实现健身路径建设全覆盖的局面。有研究指出，北京市所有街道、全部乡镇和有条件的社区居委会均配建了全民健身工程，黄白相间的社区健身设施已经成为这一国际大都市的一道风景线；北京市城区范围内500m2以上的文化广场有近千个，如东城区全力以赴推进“北京奥林匹克精品走廊”建设，海淀区清河街道燕清体育文化公园目前已投入使用，天桥街道健身中心、青少年户外活动营地和木樨园光彩体育馆篮球广场、奥林匹克示范社区和龙潭湖体育主题公园、中关村体育大厦、北清体育健身园和北安河体育公园等已建成使用或将陆续建成投入使用[8]。时至今日，北京市上述社区体育公共服务设施已全部投入使用，且部分设施已几经更新和完善，如国家体育总局及北京市体育局关于健身路径的更新工程已于2011—2012年间陆续启动。但无论是城市社区体育公共服务中可直接利用的体育场（馆）设施，还是借以学校和社区市场化辅助或补充的体育场（馆）设施，其种类仍较为单一，人均占有数量也非常有限，尤其是室内体育场（馆）设施仍极为缺乏，加之结构布局不尽合理，较为稀缺的社区室内体育活动场所部分修建在社区内较为偏僻的角落或生活垃圾处理站点旁，造成人均有效占有包括健身路径在内的城市社区体育场（馆）设施的数量更是偏低，甚至一些社区中的房地产开发商为了实现利益最大化，刻意回避社区体育场（馆）设施建设问题，面对硬性标准和要求，对体育场（馆）设施建设的选址论证敷衍了事，规划布局草草行事，占地面积和设施数量肆意缩减，结果导致大部分公众只能被迫依赖于社区中的空地、广场、草坪、人行道、街道、公园和马路等公共场所进行最为简单的健身活动。因此，合理规划社区体育场地的布局和体育设施的安放，避免场地分布不均、短缺、重复建设和场地的闲置，保证体育硬件设施空间规划能够满足城市总体发展的需要，做到长远的与当前的、整体的与局部的协调发展，从而保证社区体育事业的可持续发展[5]。

诚然，在一些一线城市，由于社区中可供利用的公共土地资源极为有限，健身路径的合理坐落在“寸土寸金”的大都市社区难觅栖身之处，且日常生活中常有“健身路径”扰民纠纷事件发生，而室内体育场（馆）设施修建与安放更是街道和社区的一道现实难题。有研究指出，小区开发的时期、居住小区的规模和小区开发的模式等与城市社区体育设施现状均存在一定的关系，具体表现为：小区建设时期越早，体育设施配置种类则越少，规模同样越小，早期建设的小区，其室外体育设施建设基本上未被纳入小区整体规划与建设当中；规模较小的居住小区，开发商在进行开发时极少考虑体育设施的规划与建设，而规模较大的一些居住小区，开发商则相对重视体育设施的配置，其体育设施相对较为完备和齐全；房地产开发商主导模式下所开发的小区，因受市场杠杆调节作用的制约和购房者对小区环境的高要求，小区相关体育设施的建设与配置正在逐步从无到有和从少到多[9]。以上原因进而直接造成城市社区体育场（馆）设施的数量和结构布局长期处于不合理状态，公众在享有城市社区体育场（馆）设施时难以实现就近就便。鉴于此，我们认为，针对城市老旧社区，应依靠政府行政力量，通过多方支持和协调配合的途径，积极搬迁和改造现有的体育场（馆）设施，兴建小型或微型体育场（馆），不断修善利用频率较高的健身广场和健身站点，定期更新健身场所中的体育器材。而对于新型商品房社区和老旧社区中将要新建的体育场（馆）设施，须长远规划、科学设计和合理布局，一定时期内，在建设并满足城市公众体育场（馆）设施需求时，竭力做到“不过时”、“不推倒重来”和“不陷入新的困境”。因此，科学规划城市社区体育场（馆）设施的结构布局，努力推广5min、10min和15 min健身圈的体育场（馆）设施建设与发展模式，不断提升城市社区体育公共服务质量和社区公众满意度。

1.3 建设城市社区体育场（馆）设施质量维护与安全管理的常效化机制

21世纪以来，我国大量兴建全民健身活动场馆、场所和场地，不断添置体育健身器材、设施和体质测试设备等。尤其是2008 年北京奥运会完美落幕以后，我国全民健身事业正以全新姿态华丽登场，国家及地方各级政府和体育行政部门利用体育彩票公益金，在社区、公园、绿地、休闲广场和村落等地域空间，建设由一定数量的室外健身器材组成、相对占地较少、经济实用和安全耐用且可供广大公众免费使用的体育健身设施工程；利用国家财政税收、体育产业营利和其他体育活动市场运营资本等添置、更换和维护体育场（馆）设施。在努力向体育强国迈进的目标被提出以后，2008年北京奥运动会至2012年伦敦奥运会期间，我国全民健身设施总量和人均拥有量在强大的资金支持下更是实现了历史性的飞跃。2012年2月14日，全国群众体育工作会议在福建福州召开，国家体育总局局长刘鹏同志在介绍和部署新的一年群众体育工作重点时指出[10]，国家将进一步加大全民健身场地设施建设力度，其中国家体育总局用于群众体育场地设施建设的彩票公益金比例将继续上升。2011年国家体育总局用于群众体育事业的彩票公益金占本级彩票公益金的78.17﹪，这其中有88.2﹪用于场地设施建设。2012年国家体育总局将把用于发展群众体育事业的彩票公益金增加到80.19﹪，其中用于场地设施建设的比例提高到92.2﹪。刘鹏同志还要求，各级体育部门要参照学习国家体育总局的做法，在争取社会资金的同时，不断加大本级彩票公益金建设健身场地设施的投入力度，努力为广大群众参与全民健身活动提供经济、实用、优质、安全的场地条件。

纵观我国一系列有关全民健身设施建设的政策法规、制度条列、发展战略和会议精神等，其中关注和论及体育场地设施质量维护和安全管理等问题的则不多见。然而，作为我国全民健身事业的重要组成部分，城市社区体育场（馆）设施的建设及其日常质量维护和安全管理应摆在同等重要的位置。笔者通过实地考查和调研发现，近年来，公众普遍反映社区体育场（馆）设施建设已大为改观，但体育场（馆）设施日常养护、常规维修、质量检查和安全隐患解除等工作严重滞后。引用公众接受访谈时谈及最多的话题来描述这种现状最为形象和直观，即“只要有了这些体育设施和器材，老百姓肯定会用，而且经常会用，只要用了，肯定就会磨损和损坏，平时不及时保养、维修或更换，就会影响正常使用，就会导致人体受伤，甚至危及人的生命，就会产生社会纠纷，增加社区不和谐因素”。从公众言简意赅的回答中不难看出，城市社区体育场（馆）设施的质量维护与安全管理，既关系到城市社区公众体育需求是否能得以正常满足和身心健康是否能得到积极促进等民生问题，又牵涉到公众人生权益和生命安全等人权问题，同时还关涉到社区和谐与社会稳定等政治问题。

鉴于此，我们认为，城市社区体育公共服务供给中的体育场（馆）设施质量维护与安全管理的常态化机制建设已迫在眉睫，刻不容缓。具体工作方法与措施可从以下几个方面着手：（1）要确立城市社区体育场（馆）设施常态化质量维护与安全管理的重要指导思想，制定常态化工作方案和管理办法，即“解决为何要这么做的问题”。（2）要明确城市社区体育场（馆）设施常态化质量维护与安全管理的主体，体育场（馆）设施的修建者、体育场（馆）设施的材料或设备的生产厂家、体育场（馆）设施的材料或设备的供应商、体育行政部门或其他政府部门、街道办事处、社区居委会以及市场组织或机构等责任主体，需各自明确各自在体育场（馆）设施常态化质量维护与安全管理的主体地位和主要责任，即“解决谁来做的问题”。（3）要明确城市社区体育场（馆）设施常态化质量维护与安全管理的出资渠道，通过体育行政部门或其他政府部门直接划拨经费，或通过市场化作用筹措资金，又或通过社会慈善捐赠，还是通过国家及各级地方政府的优惠政策吸引民间资本解决经费问题，即“解决要做谁来出钱的问题”。（4）要建立城市社区体育场（馆）设施常态化质量维护与安全管理的信息平台，通过电话通讯手段直接申报，或通过网站申报，还是通过现场填报来搜集并掌握社区体育场（馆）设施的质量安全状况，保证相关工作流程简便，确保相关信息传递畅通，注重工作响应速度和效率，即“解决用什么方式来反映需要做什么的问题”。（5）建立健全城市社区体育场（馆）设施常态化质量维护与安全管理的监督机制，允许并鼓励社区公众、社区体育指导员、社会体育组织和市场组织等直接参与体育场（馆）设施日常质量维护与安全管理工作，并建造合理的反馈渠道和形成规范的反馈制度，即“解决如何有效监督和反馈做的好不好等问题”。

2 结 语

社区体育场（馆）设施是我国城市社区体育公共服务供给的重要物质基础，具有典型的公益性，是以政府部门为主的多元化建设主体投资兴建，用以满足城市发展和公众运动健身现实诉求的公共基础设施。面对广大城市公众日益增长的体育需求和社区体育场（馆）设施相对不足之间的突出矛盾问题，从城市社区体育场（馆）设施的建设与管理资金投入模式创新、结构布局科学规划、质量维护及安全管理的长效化机制建设等角度出发，能有效提升我国城市社区体育公共服务的质量和水平，提高城市社区体育场（馆）设施建设、供给及利用的科学性、合理性、便捷性、高效性和公平性，最终实现城市社区体育公共服务质量及公众满意度的普遍提升。

[1]陈元欣，王 健，刘 聪.新中国成立以来我国体育场馆供给的历史回顾[J].西安体育学院学报，2013，30（4）：411～418.

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[10]2012年进一步加大全民健身场地设施建设力度[EB/OL].http：//www.xtrb.cn/epaper/xtrb/html/2012-02/15/content-305216.htm.

The Research on Approaches to Improve our National Urban Community Sports’ Public Service Quality——Based on the Perspective of Construction And Management of Community Stadiums and Gymnasiums

DING Xiu-shi1,YAO Ji-wei1, LIU Bin-hua2, et al

As the core element of urban community sports’ public service supply, the construction and management level of community stadium and gymnasium facilities has direct impacts on our national urban community sports’ public service quality. By employing methods, literature study, the research analyzes the approaches to improve our national urban community sports’ service quality from following perspectives: the 3d integration mode innovation of stadium and gymnasium facilities’ construction and management investment of community; the scientific plan of the spatial structure of stadium and gymnasium facilities and the mechanism construction of the stadium and gymnasium facilities’ quality maintenance and security management. It aims at providing the improvement of urban community sports public service system and community public satisfaction degree with beneficial reference.

Urban; Community sports’ public service; Stadium and gymnasium facilities; Service quality; Approach

1007―6891（2014）06―0001―04

G80-051

A

2014-08-20

国家社会科学基金项目（13CTY009）；湖南省教育厅项目（12C0134）；湖南科技大学博士启动基金项目（E51330）。

1. 湖南科技大学体育学院，湖南 湘潭，411201；2. 湖南科技大学外国语学院，湖南 湘潭，411201。

1. P.E., Hunan University of Science and Technology, Hunan Xiangtan, 411201, China; 2. School of Foreign Studies, Hunan University of Science and Technology, Hunan Xiangtan, 411201, China.