政府权力清单制度实证研究

冯春萍

(海南师范大学 政法学院，海南 海口571158)

一 政府权力清单制度的缘起

政府权力清单制度的缘起，是近年来我国各地方政府尝试对行政权力滥用、职权分割不清和随意设置权力等现象，进行规范和约束的一些尝试经验总结的成果。权力清单制度是我国权力公开运行改革的起点，这是我国加强依法行政，推动强化社会监督，从源头根除腐败的重要举措，对于加深我国民主与法律制度建设进程和社会主义市场经济改革具有重要的意义。［1］十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出要“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”。通过对政府行政权力的公开，揭下权力运行的神秘面纱，打破其封闭性，确保政府行政的高效和廉洁。

(一)在推行该制度前政府权力的乱象

1．权力滥用

权力的滥用具有高速的扩散性和传染性，就像是癌细胞一样，一旦缺乏有效的监管和制约，必然会长成一颗毒瘤。人人皆有私心，拥有权力者往往会扩张自己的权力直到触及边界为止，我国现阶段处于社会转型期，新旧制度之间摩擦碰撞剧烈，常会出现政府部门在行使职权时，超出其权力本身的正当界限，损害社会公共利益。［2］近年来发生了多起政府公权力滥用事件如“公车拍卖”、“株连式拆迁”和“摊派指标”等行为，体现了典型的权力放纵。它反映出我国一些地区，权力滥用的积习顽固深厚，官员甚至对此视若理所应当，毫无约束。这一现象需要引起足够重视，加大对权力滥用的规范整顿已经是迫在眉睫。那些敢于顶风作案的行为既是目无法纪，同时触及了社会道德和伦理价值的底线，已成触发众怒的恶权毒瘤。

2．职权分割不清

行政职权是依法定位到具体行政主体身上的国家行政权，是各行政主体实施国家行政管理活动的资格及其权能。但行政实践表明行政机关普遍存在着对本部门拥有和行使的行政职权认识不清的问题。拥有权力者不知道自己部门的权力边界，部门之间权限交叉，权能设置模糊，权责脱节。在具体行使职能时滥用权力，只在乎结果和政绩，不重视程序的合法性，看到有利可图时一拥而上，出现了问题需要解决又推诿扯皮，互相推卸责任，重视权力得失而忽视权力运行等诸多问题。由此成为一些政府部门不作为、乱作为的借口，造成了我国行政部门内耗严重，工作低质、低效等问题。

3．随意设置权力

行政审批是传统体制下政府部门权力的直接体现，而我国政府部门的公权力一直处于一种抽象状态。这是由于我国的公权力运行一直处于“暗箱操作”状态，相关的信息没有向社会公开，公众不清楚政府各部门究竟有哪些权力，行政审批事项的下放和取消一直鲜为人知。在这种缺乏社会有效监督的情形下，有的地方就钻了空子，随意新设自己部门的审批事项，边增边减，使简政放权沦为数字游戏。这严重阻碍了市场经济的发展，使得办事者需要在不同的地点上交多份材料，加盖不同部门的公章，手续繁复，浪费了大量的时间和精力。

(二)政府行政权力无序的危害

1．滋生腐败的温床

在中国社会融入市场经济的大环境下，政府的行政权力边界不清晰必然会带来严重的腐败。权力是公共部门及其领导者最核心的资源，在现阶段权力运行缺乏规范和监管的情况下，领导者行使权力的自由空间十分巨大，很容易运用手中的权力为自己谋取私利，只需要其一个批条或者一句话就可以得到大把的好处，获得的利益与承担的风险不成正比，必然导致腐败和混乱的产生。腐败不是一个国家或者地区所独有的现象，其存在会对政府行政工作的正常运转和社会道德产生很大的不良影响。没有监管的权力是腐败天然的温床，而权力的划分混乱和黑箱操作又为其添上了极好的养料。在我国施行权力清单制度前，行政权力具有封闭性和神秘化的特点，各部门之间权责不清，公众不了解政府部门究竟有哪些权力，甚至部门领导都分不清楚自己部门的职权，这就使得行政权力处于一种无监管状态。政府部门可以根据自己的利益需要通过部门立法随意增设权力，设立各种收费项目甚至收受贿赂。

2．造成不良的社会风气

公权力不受制约，就可能会损害到社会公共利益和公众的个人权力，从而影响到普通人的权力滥用。在社会公众与政府被滥用的公权力对抗中，行政权力处于绝对强势地位，导致私权力不断被侵犯，多次失败之后会导致人们对这种现象的麻木，也会扭曲社会公众的价值观，形成一种报复社会的心理，最终酿成一种不良的社会风气。“有点儿权力就想把它用到极致”，①普通人滥用权力现象普遍存在——中国共产党新闻－人民网http://cpc．people．com．cn/GB/64093/64099/12954635．这是在现在很多领域都出现的问题。就如想要顺利通过驾驶执照考试，就必须先和考官打好招呼，送礼、吃饭成了惯例。行政权力的肆意妄为，破坏规则，就会导致潜规则的横行，因为如果要付出更大的代价才能维护受损害的权益，这实际上就造成了维权无门。行政权力本身只是为服务社会大众和维护社会的公平正义而产生的社会契约，其本质属性是服务，而不是压迫。但是现实社会中行政权力监管的不规范，却使其成为破坏社会公平正义的凶器，致使社会生态不断恶化。

为了结束这种行政管理混乱的局面，扭转社会的不良风气，中央决定大力推行政府行政权力清单制度，该制度将为行政权力的公开、规范运行开路，用以帮助我国发展健康的市场经济秩序和深化民主制度改革。

本文是基于以上行政权力运行过程中出现的乱象，对于中央推行的权力清单制度的意义和在此方面的适用进行实证研究。

二 政府权力清单制度

(一)权力清单制度的含义

权力清单制度，就是规定政府的每个部门该干什么，以及其所包含的每个岗位的职责与应该怎样行使职权的制度规范。权力存在的基础是政府与公民所签订的社会契约，政府的权力是人民赋予的，它诞生的目的是为了更好地服务社会和公民，人民公仆的说法不只是一个口号，更是现实的要求。权力清单制度可以让每个公民都清楚地知道政府部门应该给社会公众提供什么样的服务，以什么样的方式提供服务。把权力的运行放在一个明确的边界之内，这样某个部门或者岗位能做什么，不能做什么，就有了清晰的界限。这不仅有利于提高政府的行政效率，方便了办事的人民群众，也有利于消除暗箱操作，从空间上压制了腐败的产生和传播。同时，在市场经济高速发展的今天，社会更需要的是一个服务型的政府，而不是一个全能保姆。正确厘清市场和政府的边界，把市场的归市场，政府的归政府，使市场成为社会经济发展的主要推手，才能充分发挥市场优化资源配置的作用，为建设依法治国、依法行政、服务人民的法制中国铺平道路。

(二)部分省市政府权力清单的变化

从2005年河北省邯郸市公布首份市长权力清单以来，权力清单一词就成为了社会关注的焦点，全国各地方政府在建设依法行政制度的进程中不甘落后，也纷纷推出了自己的权力清单。浙江、湖南、四川、江苏、贵州等地纷纷响应，十八届三中全会以后，广州率先公布政府权力清单。2013年12月22日，中共中央政治局委员、上海市委书记韩正在上海市十一届五次全委会上表示，上海要逐步建立权力清单制度，规范和明确权力运行的程序、环节、过程、责任，做到可执行、可考核、可问责。［3］直到浙江省三门县政府公布了自己的权力清单，权力清单制度可以说已经在我国取得了很大的成功。

2013年1月9日，北京市西城区人民政府通过开设《西城区行政权力透明公开运行网》曝光其权力清单。在网上公布了时任区长王少峰的19 项职权、区政府及68 个职能部门直到办事处的9 大类6，636 项行政权力，2，128 张行政权力运行流程图也在网上公布。［4］

广州公布的行政权力清单，包括了广州的48个行政单位，到今年4月，广州已公开了4，972 个行政职权事项，其中行政审批387 项、行政处罚3，138项、行政强制权123 项、行政征收权76 项、行政裁决权9 项、行政给付权49 项、行政检查310 项、其他行政事项881 项。［5］

浙江省三门县，在全国率先成为构建县域公共权力监管体系的起点。三门县依法厘清了县政府及部门、乡镇政府权力事项共7，818 项，绘制了1，300项常用权力的运行流程图，细化量化行政处罚等自由裁量近三千二百多项;①浙江三门县探索构建县域公共权力监管体系 权力 村级_凤凰资讯，http://news．ifeng．com/gundong/detail_2014_01/11/32．厘清县委权力92项、乡镇党委权力80 项，编制了县委重大事项决策公开等流程，制定出了自己权力清单。

2014年1月，浙江省富阳县作为浙江省权力清单制度试点，以清权、减权、制权为核心内容，开展行政权力规范运行改革，富阳政府部门成功将其行政权力从七千八百多项削减到五千八百余项，常用行政权力从二千五百多项削减到一千四百多项。

(三)权力清单变化的效果

1．法律效果性工程

行政职权的来源和范围是法定的，权力的行使必须做到有法可依。法无授权即禁止是政府行使行政职权所应遵循的基本原则。改革开放三十年来我国陆续公布了多项法律法规对行政权力的范围和使用进行规范，有力地推动了中国民主法制的建设进程。与此同时，行政职权的行使和设立还有很大的随意性，职权确定模糊、权责不清的现象依然存在。造成这种局面的关键在于，行政权力的不透明，权力一直在暗箱下运行。不透明就意味着缺乏监管，拥有权力的利益集团可以为自己的利益随意增设权力，社会公众很难知道政府这么多部门，那个部门究竟有什么权力，它的来源是否合法，行使的程序是怎样的等等问题。甚至就连权力拥有者自己都不清楚自己的权力边界在哪里。行政权力清单制度旨在为权力的公开运行铺路，首先把权力放在阳光下晒一晒，对行政权力进行归类整理，消减掉多余的没有法律授权的行政权力。行政权力清单的公开，意味着对政府行政权力种类的确定，凡不在清单上的权力不能行使。同时，法律将成为行政权力的边界划分的标尺，行政部门不能再推诿扯皮、不作为或者乱作为，有助于提高行政效率，推动依法行政原则的有效实施。

2．产生的社会效果

我国《宪法》规定:“一切权力属于人民。”这表明政府的权力是人民赋予的，政府机关在享受权力带来的福利时，也应该履行自己服务大众的义务。现代政府的角色，应该是公共服务和管理的提供者，行政权力的实质属性是服务。通过对行政权力规范的订立和行使，为社会大众提供更好的生活环境。且当前我国正处于转型期，社会阶层结构会呈现多元化发展趋势，而“新社会阶层有强烈的政治参与愿望”、“具有直接的社会政策意义”，［6］这使得现代政府须进一步加快角色转换的进程。

在我国，行政权力不公开不透明，致使社会大众对政府公权力知之甚少，只能被动地接受行政机关的规定。行政机关也因为这层黑暗的保护色，怠于履行义务。由于计划经济时代留下的后遗症，我国行政审批事项繁多，各部们权力交叉运行，有利可图时抢着上，要担责任时互相推诿，形成懒政、恶政的不良风气，对社会公众造成了很大伤害。在推行权力清单制度前，居民办一件事需要跑不同的部门，还要经过层层审批，缴纳各种名目的费用，其中有些价格高得很不合理。企业也被这些过多的行政障碍闹得苦不堪言，耽误了商机，有时还不得不对官员进行贿赂。通过公布政府权力清单，政府就会受到社会公众的监督，公众清楚了权力的具体情况，就可以对权力清单上没有完成的进行问责。这样相关部门在滥用权力时首先就要考虑被追责的情况，权力对应着相应的责任，谁做出决定谁就要承担该决定导致的后果。行政权力清单的公布，可以营造更好的商业环境，为企业和公民提供更充足便利的公共服务。

三 建立政府权力清单制度的方法

权力清单制度规范了政府行政权力边界，是行政权力公开运行的有力保障，加强了社会公众对政府行政的监督，对权力腐败、不作为、乱作为等现象予以猛烈打击。在建立权力清单制度的过程中，应该围绕三个核心点着重加强工作，这将是权力清单制度能否成功的关键。

(一)清理

政府不是全能的，不能再像计划经济时代一样包办一切事物。地方政府的权力过大、过于集中也容易导致腐败问题的产生。常言道，绝对的权力滋生绝对的腐败。我国经过数年的行政审批制度改革，各级政府都砍掉了半数以上的自己出台的审批项目，被清理的审批项目高达数千项。①权力清单－MBA 智库百科，http://wiki．mbalib．com/wiki．这就从侧面反映出各级政府所掌握的权力种类之繁多，审批事项之复杂。要制作一份权力清单需要对各级政府各个部门的权力进行分类和整合，扫荡监督的暗区和盲区，将政府手中过多的不必要的权力消减掉。只有进行深层次的清理，横向到边，纵向到底，才能确保权力清单的质量。

(二)透明

对权力运行的监督首要保障就是透明度，如果缺少透明度，权力就还在暗箱之中，也就无从谈起监督与规范，那样权力清单也不过是一个摆设，成了一个没用的政绩工程。权力的公开当为普遍原则，不公开应是例外。不只是要公开权力清单，还要公开权力运行的过程和结果，将权力行使的过程公之于众，凡是不涉及国家机密的公共权力，理应都在强制公开之列，接受公众的监督。

(三)执行

权力清单制度的成功建立，最后一步是执行，权力行使产生的种种问题，往往集中于权力行使的过程中，体现在权力行使的结果上。以国家在土地产权上的政策为例，“政策指向更多地指向了农民，呈现出不断强化农民土地产权之态势。现阶段我国农地产权制度突出问题在于农地所有权主体的‘虚置’，导致农村集体土地所有权权能的残缺，在现实中表现为农村集体土地各级产权‘主体’对农民土地产权的侵害。因此，农民对稳定土地产权关系和强化自身土地产权的愿望非常强烈”［7］。所以，建立权力清单的同时，也要建立好配套的执行和监督措施，要与实务结合，程序明确，权责统一。不管哪个环节出了问题，都能够追责到底。成为一个可考核可问责的关于权力运行的规则。执行到位与否，关乎权力清单制度最终的成效。

四 政府权力清单制度的执行

近三十年来，我国为了规范行政机关的权力界限和范围，陆续公布了《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》等法律法规，了解了行政权力混乱的基本轮廓，梳理了行政权力的种类，厘清了行政权力的划分边界。自2000年开始，我国开始着手对政府行政行为展开全面规范行动，到2008年政府信息公开制度的推行，获得了可喜的成效，为现今推行政府权力清单制度打下了坚实的基础。政府权力清单制度要落到实处，还需要科学有效的执行方法。在制定权力清单时应确保清单里的每项权力都有法可依，其名称、内容、主体都应有明确的说明，在执行时具体要注意以下三个方面。

(一)清理时要有法可依

权力的运行长期在暗箱之中，已经培养起了一大批既得利益群体。在清理政府机关权力时，必然会与既得利益者进行长期、剧烈的博弈。在清理的开始，可以在一些法制建设比较完善的领域进行，如行政处罚、行政许可、行政强制等，这些领域已经有了比较详尽的法律规定，可以依据现行法律步步推进，降低清理难度。

(二)公开方法

权力清单是一个系统性的工程，从地方到中央每一个层级和部门都要制定和公布自己的权力清单。这就产生了如何公布的问题，如果各自为政，到时五花八门的公布方式，会导致权力清单制度运行的混乱。这就需要制定一个统一的公布规范，保障公布权力清单达到预期的效果，为公众所熟知。

(三)建立配套的支持和监督措施

为避免权力清单制度流于形式，应该建立有效的支持和监督措施。对权力清单的内容进行审查，看是否在清简行政权力时存在规避情形。同时，要保证权力清单制度的推进，各层级部门之间应保持联系畅通，协作完成权力清单的制定，并建立责任追究制度。

五 结语

随着社会经济的发展，政府的角色正在从管理型政府往服务型政府的方向转变。建立政府权力清单制度，实质上是建立一个职责明确的限权政府，保证政府行政权力的公开和透明，接受社会公众的监督，使每一个公民都能参与管理社会公共事务。这是人类社会发展的现实要求，也是推进和完善依法治国的关键举措。要完成建设法制中国的目标，必须先要确保依法行政，只有国家公权力的制定和运行受到法律的制约，能够让权力在阳光下运行，才能从源头上根除腐败，消灭破坏社会秩序的潜规则，确保社会生态的良性发展。［8］

［1］杨伟东．行政权力清单制度的意义和落实［J］．中国焦点，2014(1):20－23．

［2］胡锦光，等．论我国宪法中“公共利益”的界定［J］．中国法学，2005(1):18－27．

［3］孙宝席．上海大事记(2011年7、8月)［J］．上海党史与党建，2011(10):61－62．

［4］金国坤．权力透明运行的北京试验［J］．西部大开发，2013(3):48－49．

［5］王晓玲．广州完成市本级行政权力清单4972 项群众路线［EB/OL］．凤凰资讯．(2014－06－26)［2014－08－12］http://news．ifeng．com/a/20140626/40902278_0．shtm．

［6］张祖群．试论当前新社会阶层的兴起与统战工作［J］．海南师范大学学报(社会科学版)，2013(1):52－60．

［7］窦祥铭．产权视角下中国农村土地制度的变迁考察与实态分析［J］．海南师范大学学报(社会科学版)，2012(3):35－40．

［8］牛小敬．试论校务公开与预防高校腐败［J］．河南教育(高校版)，2009(8):32－33．