民事公益诉讼主体范围的界定

作者简介：吴松，单位：华东政法大学研究生教育学院法律硕士。

摘要：通常意义上，我国《消费者权益保护法》作为我国《民事诉讼法》在消费领域中具体实施的法律法规，新《消费者保护法》同时引入消费公益诉讼制度，从立法上赋予消费者一项补充性的救济方式。该制度的引进，大部分学者都没有太大争议，但对于本法明确规定的原告资格即只限定省级以上消费者协会有权提出公益诉讼这一条款，存在诸多争议，未能达成一致观点。因此，本文将对限定原告资格范围的界定合理与否进行理性浅析，以探求对主体范围限定的合法性和合理性。

关键词：新消法；公益诉讼；主体范围；限定原告资格

1993年《消费者权益保护法》（以下简称旧《消法》）颁布实施，自实施近二十年以来，在切实保护消费者的权益，促进社会主义市场经济的健康发展，推动法治建设的进程中发挥了重大的作用。随着市场经济的迅猛发展，在消费领域中，出现许多新情况、新问题，随着大规模的消费侵权案件的增加，旧《消法》立法明显滞后，不利于众多消费者依法维权，造成消费者集体组织维权的成本高昂，因此亟待修改旧《消法》。经过充分审议，民主立法，2013年10月25日通过了关于修改消费者权益保护法的决定，新修订的《消费者权益保护法》（以下简称新《消法》）将于2014年3月15日起施行。新《消法》在多方面进一步保障了消费者权益，而消费者协会更被赋予了提起公益诉讼，替代消费者维权的职能。本文将对新《消法》亮点之一——消费公益诉讼制度进行分析，探究该制度对其诉讼主体即原告资格进行限定的合法性与合理性。

一、新《消法》有关规定的立法背景

新修订的《民事诉讼法》增加了公益诉讼的内容，而旧《消法》没有配套的条款能够具体实施，存在法规不统一的现象。同时在现实生活中，对于消费侵权行为，绝大多数消费者选择保持沉默，这无疑进一步助长了商家的违法行为的气焰，所以有必要将公益诉讼制度引入消费者权益保护领域，即增加相应条款进入我国消费者保护法中。公益诉讼制度有助于贯彻“双升双降”原则，大幅度提升消费者维权收益和提升商家违法成本，大幅度降低消费者维权成本和降低商家违法收益，进而提高全社会的诚信度。

现行《民事诉讼法》第五十五条规定，对污染环境、侵害眾多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。但公益诉讼的原告——“法律规定的机关和有关组织”未予以明确，这成为司法实践中立案的障碍。为了充实相关组织的维权职能、降低消费者的维权成本、全面完善消费者维权法律利器，新《消法》应当明确有权提起公益诉讼的机构或组织。如前所述，新《消法》第四十七条明确规定，对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，可以向人民法院提起诉讼。这一规定明确赋予了省级以上消费者组织公益诉讼主体的法律地位，这意味着在未来出现大规模消费者侵权案件时，消费者组织就可以原告身份直接向法院提起诉讼。受害消费者则无需出资聘用律师，也无需亲自出庭，只需把身份证号码、银行卡信息与受损证据提交给消费者组织，就可正常工作与生活，享受胜诉收益，进而实现低成本维权。①

二、消费公益诉讼主体范围的界定

在修正草案未通过之前，理论界和实务界对消费公益诉讼的主体范围产生争议，但普遍都认为消费公益诉讼的主体不会放宽。如上海律协民委会主任谭芳认为，由于提起消费公益诉讼过程中往往涉及赔偿问题，很容易造成利益冲突，故主要由各地消费者保护委员会履行公益诉讼的职能。②通过的修正草案确实未扩大消费公益诉讼的主体范围，第四十七条明确规定消费公益诉讼的主体被限定为省级以上消费者组织，这表明不允许其他消费者组织提起公益诉讼。针对在审议修正草案过程中多位委员提出消费公益诉讼的渠道太窄的意见，全国人大法工委民法室在《消费者的研究意见》（简称《意见》）中指出，将公益诉讼的主体限于一定范围是基于以下四点理由：有利于确保公益诉讼的可行性、防止滥诉、符合我国当前公益诉讼组织的实际情况和与我国现行的司法和行政救济制度相协调。③

三、笔者的观点

目前对侵害众多消费者利益的行为，主要采取行政救济手段，即行政机关对侵权人处以罚款、吊销营业执照等行政处罚，此手段具有高效、便捷等优势。但在现实生活中，存在消费者采取司法救济手段与行政救济手段都不足以获得权益救济的现象，此时，公益诉讼是赋予消费者维权的一种补充途径。新《消法》赋予消费者组织公益诉讼原告的法律地位，但只规定省级以上的消费者组织有权提起公益诉讼。笔者同意《意见》中关于限定公益诉讼主体范围的理由，且认为严格限定消费者组织的原告资格有其实施的必要性：

在现实生活中，遭受损害的消费者主要通过调解和私人诉讼两种方式来维护自己的合法权益，但这些救济方式远远不足以解决公共利益受损的问题。因此新《消法》将消费者协会纳入消费公益诉讼中原告的范围，且对消费者协议进行重新定性为“社会组织”。然而，消费者协会与企业同为社会组织，性质相同，民事法律地位相同，消费者协会是否能抗衡企业，为广大消费者维护并主张合法的消费利益。笔者认为，消费者协会虽与企业同为社会组织，但其有着先天性的优势：首先，它是由政府主导设立，没有会员；其次，其履行职责具有公益性，人民政府对消协履职要给予必要经费等支持；再次，其运行机制较完善。上述优势足以使其在消费公益诉讼中作为原告代表不特定多数消费者与企业之间进行抗衡，切实维护广大消费者的合法权益。

其次，在公益诉讼中，由于消费者维权存在举证难（鉴定难、鉴定费用高）、原告不明确等现实问题，与此同时，我国当前基层消费者组织能力参差不齐的实际情况，导致消费者的合法权益得不到充分救济，这表明有必要对公益诉讼的原告范围进行明确规定并且适度的限定。同时，消费公益诉讼的原告代表消费者人数越多，诉讼的规模经济效益越明显，法院与当事人的诉讼效率越高。大大地减少诉讼成本，大规模地提高消费者诉讼收益，有利于“双升双降”原则的实现。

再次，有助于统一法院的司法裁判尺度，规范法官的自由裁量权，避免同案不同判的问题，真正地实现司法公正。

最后，消费公益诉讼引入《消费者权益保护法》，促使消费者协会真正成为消费者的有力靠山，这在一定程度上排除地方保护主义对公益诉讼的不当干涉，对全面协调好公权力和私权利的关系，妥善处理好司法制度和行政制度之间的关系起到关键性作用。

四、总结

如前所述，通过理性分析我国新《消法》关于公益诉讼制度中对主体范围界定的条款，笔者认为，对消费公益诉讼原告资格的适度限定，不仅符合大多数消费者对规范维权救济渠道的迫切需要，而且符合我国目前消费者权益保护组织的实际情况，具有其通过并实行地合理性和合法性。（作者单位：华东政法大学）

注解：

① 参见刘俊海：《公益诉讼制度破解大规模侵权难题》，载于《法制日报》，2013年10月31日第7版。

② 参见田享华：《<消费者权益保护法>20年首修公益诉讼或入修正案》，载于《第一财经报》2013年4月17日。

③ 参见姜红：《四大亮点完善消费维权法律利器》，载于《检察日报》2013年10月23日第5版。