集体建设用地使用权流转增值收益分配制度研究——基于安徽省相关制度考察

郑和园

（安徽大学 农村改革与经济社会发展研究院，安徽 合肥 230601）

十八届三中全会报告指出，“建立城乡统一的建设用地市场”，“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”。这是我国为不断深化农村集体建设用地使用权流转做出的又一次重要的政策指引。农村集体建设用地使用权流转在我国不同地区实践和探索已经有相当长一段时间，实践中硕果累累，各地区因地制宜，实现了农村社会经济的不断发展。与此同时，实践中呈现出的纠纷和矛盾也是复杂多样，增值收益分配问题作为利益问题，更是矛盾冲突的焦点，急需对流转增值收益分配制度进行全面而深化的改革。中国特色社会主义市场经济的发展现状表明，土地增值收益分配应当以市场化为发展方向，兼具公平和效率，合理协调各利益主体之间的利益矛盾，最终实现法律规制下的利益平衡。

一、安徽省集体建设用地使用权流转增值收益分配的制度现状

为了适应国有土地使用权制度改革的发展步伐，同时规范农村集体建设用地使用权流转，国土资源部于1999年批准芜湖市为农村集体建设用地使用权流转试点，2000年试点工作正式启动，形成了著名的芜湖模式。此后，安徽省其他地区也陆续开始集体建设用地使用权流转试点，从而推动了安徽省集体建设用地使用权流转工作的大范围展开，各地区人民政府及下属土地管理部门因地制宜，基本上都制定了与本地区相适应的关于农村集体建设用地使用权流转的规章制度，如芜湖市、池州市、铜陵市、宁国市等。①芜湖市在2000年2月颁布实施了《芜湖市农民集体所有建设用地使用权流转管理办法（试行）》（下文简称《芜湖市管理办法》）；池州市在2001年10月颁布实施了《池州市农民集体所有建设用地使用权流转管理办法（试行）》（下文简称《池州市管理办法》）；铜陵市在2012年8月14日颁布实施了《铜陵市集体建设用地有偿使用和使用权流转管理试行办法》（下文简称《铜陵市试行办法》）；宁国市在2011年8月颁布实施了《宁国市农村集体经营性建设用地使用管理办法》（下文简称《宁国市管理办法》）。安徽省也于2002年10月颁布实施了《安徽省集体建设用地有偿使用和使用权流转试行办法》（下文简称《安徽省试行办法》），以规范本省范围内的集体建设用地使用权流转。可以看出，安徽省集体建设用地使用权正在以不断规范化的地方法律制度为依托进行流转，并且范围逐渐扩大，制度化程度不断提高。安徽省及各市规范性文件也针对流转增值收益分配问题进行了较为详细的规定，如安徽省规定各市、县参与制度并公布试点乡（镇）基准地价和标定地价；芜湖市将土地增值收益分配计算方式确定为四级超率累进收益率；池州市明确政府流转增值收益的利益取向及集体内部收益分配使用方式；宁国市标新立异，区分工业、商业、旅游等用途收取不同比例的土地增值收益分配。因此，安徽省地方实践既为我国其他地区规范集体建设用地使用权流转收益分配提供众多的理论参考，更为进一步完善流转收益分配制度提供了实践支撑。

然而，逐渐系统化的集体建设用地使用权流转法律制度尚未很好地解决土地增值收益分配这个核心问题，利益主体的多样性及法律规制的不明确性决定了流转利益分配的复杂性。分配理念上，芜湖市、宁国市等实践表明，当前集体建设用地使用权流转基本都是在地方政府主导之下完成，从招商引资到土地流转市场建设，市场的支配效力并不发挥主要作用，土地所有者和使用者几乎不会直接进行利益协商；分配方式上，地方各级政府在规范性文件所规定的收益分配方案中存在重复攫取土地增值收益的嫌疑，如再次流转中，除收取“参照国有土地增值税征收标准缴纳的土地增值收益”，池州市还收取了有关土地管理业务费，宁国市收取了10%的耕地保护资金；而具体的增值收益如何计算也是由地方政府所主导。总结安徽省地方实践可以看出，政策的先见性与法律的滞后性是对安徽省当前集体建设用地使用权流转增值收益分配不均衡的真实写照。加上我国农村土地制度的产权缺陷，农民及集体对政府主导下的流转缺乏积极性，集体建设用地使用权私下流转普遍存在。对有关城市的城郊地区调研显示，私下交易已经达到房屋面积的10%—15%，个别村甚至达到40%以上。因此，急需在集体建设用地使用权流转增值收益分配理论研究基础之上，结合安徽省地方土地增值收益的实践探索，对其进行问题分析，并提出相应的规范措施，从而为我国集体建设用地使用权流转提供有效的实践和理论指导。

二、安徽省集体建设用地使用权流转增值收益分配问题分析

罗斯科·庞德说过：“人本性中的欲望和扩张性与社会本性具有矛盾，正是这一矛盾产生了利益冲突的根源。”①[美]罗斯科·庞德：《通过法律的社会控制——法律的任务》，沈宗灵，董世宗译，北京：商务印书馆，1984年，第89页。集体建设用地使用权流转将会引进大量社会资金的参与，存在着巨大的潜在利益，土地增值收益分配的矛盾，是各利益主体为了寻求自身利益最大化的结果，是造成利益博弈的根本原因，而利益博弈的平衡往往是一个制度能否合理运行的关键。集体建设用地使用权流转一般包括初次流转和再流转，初次流转是指集体土地所有权人将集体建设用地使用权有偿让与土地使用者的行为；再流转是指已经从土地所有权人手中取得集体建设用地使用权的土地使用权人，将使用权再次让与第三方主体的行为。根据集体建设用地使用权流转所处的不同阶段所产生的增值收益，增值收益分配又可以分为初次分配和再分配。就安徽省各地区实践总结而言，集体建设用地使用权流转收益分配存在的主要问题表现在以下几个方面：

（一）各地区土地增值收益分配方案不统一

首先，比较安徽省和省内各市颁布实施的规范性文件可知，其规定的分配方案各不相同，主要表现在收益分配比例和分配主体上，如《安徽省试行办法》规定的是“10%向市、县人民政府缴纳土地”，而《芜湖市管理办法》规定“按土地所有者、试点镇、县 （区）、市以2:5:5:1进行分配”，《宁国市管理办法》规定“5-20%（其中：工业用地5%，旅游、娱乐及其他经营性用地10%，商业用地20%）向市人民政府缴纳土地增值收益”。其次，在土地增值收益的计算方式上，除芜湖市较为明确的规定了土地增值收益计算方式，其他各市均没有详细的列出土地增值收益的计算方式，较为普遍的规定只是确定了征收部门，如“由财政部门征收管理”。收益分配方案不统一既不利于交易信息的公开透明，也不利于对地方政府违规占取土地增值收益的行为进行实质监督，而政府作为组织者和管理者，是否可以直接参与收益分配，也是一个关键问题。

（二）地方实践缺少法律监督

就实践而言，目前集体建设用地使用权流转还局限于各市、县范围内，有关流转的审批、登记、监督检查也一般由市、县有关部门行使，从而导致集体建设用地使用权流转缺乏有效监督，地方政府对有关文件的规定执行度不高。如《安徽省试行办法》规定土地所有者应当在办理建设用地审批手续时，按照“土地出让金或者标定地价的10%向市、县人民政府缴纳土地增值收益”。而一些地方政府超标准收取，个别地方政府收取标准超过了50%；此外，一些地方政府为招商引资，要求村集体及下属部门违反《安徽省试行办法》中关于集体建设用地使用权出让、租赁最低保护价的规定，进行低价流转。更严重的是部门地方政府仅仅依照土地征收补偿标准，以土地补偿费、安置补助费来支付农民及集体的土地增值收益，严重侵犯了集体及农民的土地利益。

（三）税费种类混杂，再分配中收益分配有失公平

土地增值收益与地方政府对相关配套设施的完善及土地流转市场的健康运行息息相关，地方政府的协调、引导及监督管理至关重要，土地增值收益的产生并不能否认地方政府的积极干预作用，然而，此种行为并不能成为地方政府直接参与土地增值收益分配的正当理由，而是法治意义上政府作为监督者、管理者及服务者的职责所在。但是，实践中各试点政府在直接参与流转收益分配之外，还在各自制定的规范性文件中设置了不同名目的税费，来弥补其对农村集体建设用地使用权流转的“投入”。如《池州市管理办法》规定：“市县人民政府土地行政主管部门按照国家和省与关规定收取有关土地管理业务费。”《铜陵市试行办法》规定：“转让集体建设用地使用权的，应当向市、县国土资源行政部门如实申报价格，并依法缴纳有关税费。”加上我国法律对集体建设用地使用权流转有关税费的规定并不明确，导致各地政府以税费的形式肆意攫取农民及集体利益，土地利益分配失衡愈加严重。此外，关于再流转所产生的土地增值收益，《安徽省试行办法》规定：“集体建设用地使用权转让发生增值的，应当参照国有土地增值税征收标准，向市、县人民政府缴纳土地增值收益。”但在没有做到同国有土地“同等入市、同权同价”的前提下，直接参照国有土地增值税征收标准进行纳税，有待商榷。

（四）集体经济组织内部收益分配混乱

集体经济组织内部分配是指在农村集体及其成员之间就集体建设用地使用权流转之后所得收益进行分配。内部收益分配至关重要，它是农民充分参与集体土地财产权分配的重要契机，也是法律规定的民主管理、民主决策和民主监督在农村土地制度改革中的体现。从安徽省实践可知，农民利益受损，一方面和政府、集体、第三方的利益分配不明确有关；另一方面和本集体内部分配方案不健全、基层干部以权谋私、缺乏监督管理有关。关于集体经济组织内部收益分配，有些地区没有予以规定，如《芜湖市管理办法》；有些地区的规范性文件只是明确了收益分配方向，而没有详细规范分配比例、监督机制、登记管理等，如《池州市管理办法》、《铜陵市试行办法》。此外，一些基层干部利用集体建设用地使用权流转收益支配权来谋取私利，致使土地增值收益的保值增值、长期管理成为分配难题。

三、集体建设用地使用权流转增值收益分配制度的完善建议

（一）实现由政府主导理念向市场主导理念的转变

构建合理的土地增值收益分配制度，首先应当实现利益分配理念的转变，这是从制度根本上遏制强势群体利益需求不合理扩张的手段。市场主导即收益分配应当按照市场机制的资源配置方式来发挥作用，使参与主体在自由公平竞争的基础之上依照市场需求以及参与主体的资源投入状况来获得相应的流转利益。市场主导理念就要求政府在制订增值收益分配方案时，使土地所有者、使用者等主体能够真正参与公平竞争，能够在一个合法的平台上自由谈判，最终确定增值收益分配方案。实现由政府主导理念向市场主导理念的转变需要解决的首要问题是明确农村土地所有权主体。只有主体明确，才能代表农民集体参与同土地使用者的利益谈判，才能以集体所有者的角色参与利益竞争。为改变当前法律规定中集体经济组织主体不一致的现状，笔者认为，基于乡（镇）集体易于同乡（镇）人民政府混淆，而村民小组在部分地区已经因拆迁并居、整村推进而往往不具备组织上的统一形式，短期内在《安徽省试行办法》中确定村集体为所有权主体较为适宜，并且地方政府加快确权登记，在确权登记的基础之上，向集体经济组织颁发集体土地所有权证，明确土地权属；就长期而言，国家适宜通过法律的形式构建新型农村土地所有权行使主体。

（二）明确政府角色，分阶段确定增值收益分配方案

明确政府角色是建立增值收益分配制度的核心问题，也是完善收益分配法律关系的前提和基础。笔者认为，应当改变安徽省当前混淆政治权力与资本权利的利益格局，分阶段确定增值收益分配方案。对于初次流转，政府在集体建设用地使用权流转中具有多重身份，往往既是监督管理者，同时又是投资者，从而应当根据其在初次流转中不同阶段的身份来予以确定。首先，当政府没有直接参与集体建设用地投资建设时，政府此时并不具有投资者行为，也就不享有法律上的资本权利，而政府基于法律上的公共管理者身份，不能参与集体建设用地使用权流转收益分配；其次，当政府投入资金改善农村公共基础设施从而使土地流转利益增加的，由于受益对象的不确定性以及与后期投入的不可分性，依据税法中税收法定及依法纳税对政府及纳税人的角色定位，政府只能以税收的方式来参与土地利益分配，而不是直接参与流转收益分配；再次，当政府对集体建设用地使用权流转有直接投资的，政府可以直接参与收益分配，但政府只能行使其对应份额内的权利，而不能运用政治权力干涉其他利益主体的权利行使。对于再次流转发生增值的，可以依照《安徽省试行办法》的规定缴纳税款的形式进行，而不是直接参与土地增值收益分配。

（三）规范政府行为，以税收方式进行收益调节

第一，加强监督管理，实现信息公开。目前集体建设用地使用权流转还局限于各市范围内，有关流转的审批、登记、监督检查也一般由市、县有关部门行使，地方政府滥用职权现象大量存在，市、县土地增值收益使用、管理由市、县人民政府财政、土地、审计部门实行监督检查权，该种规定不符合法律上的公平原则，也不利于市场对效率的追求。建议由上级部门行使监督检查权，严格规范下级政府参与土地增值收益分配的行为，将《安徽省试行办法》第三十七条改为：“上级人民政府财政、土地、审计等部门，应当加强对下级政府土地增值收益的监督检查”。鉴于各级政府制订流转收益分配方案时并没有说明理由及依据，建议在安徽省及各市规范性文件中规定政府部门应当采取听证制度，向社会展示收益分配方案制订的理由及依据。第二，以税收方式进行收益调节。相对于地方政府收取的各种“费”，以税收的方式进行收益调节更具正当性，并且税收具有更强的调节功能。因此，有学者认为，政府在初次分配中不宜参与初次收益分配并不否认政府可以通过土地交易税、土地使用税、契税等税种参与再次分配，发挥在其中的税收调控职能。①岳晓武，雷爱先：《农民集体所有建设用地使用权流转若干问题》，《中国土地》2005年第12期，第9-11页。例如可以扩大土地增值税征收范围，严格控制减免范围和对象。②邓宏乾：《土地增值收益分配制度：创新与改革》，《华中师范大学学报》2008年第5期，第42-50页。建议对当前税收制度进行改革同时，设立国家统一的集体建设用地有偿使用税，在地方规范性文件中确定征税对象，如《安徽省试行办法》及各市规范性文件中可以规定征税对象为公共设施、公益事业用地和乡（镇）村企业建设用地，计税标准可以综合参照国有土地税收标准以及地方政府收取的集体土地使用权使用费标准来加以确定。

（四）完善集体经济组织内部收益分配机制

保障农民充分及时分享流转利益，有利于农民集体内部团结和减少利益纠纷。第一，建议在行政法规、部门规章或者省级政府出台的规范性文件中，指明集体所得流转利益的使用方向，此种规定是避免集体及农民只顾及短期利益、基层干部随意支配流转利益的重要举措。如在安徽省及各市颁布的规范性文件中规定：“土地所有者取得的土地利益，专项用于本集体经济组织发展生产和解决不能就业人员的生活补助。有条件的地方，可以建立被占地农民养老医疗保险。”同时规定集体建设用地使用权流转的集体经济组织必须定期公布资金收支情况，接受群众监督。第二，为杜绝集体内部分配方案不健全，基层干部以权谋私的现象，建议在《安徽省试行办法》及各级政府规定的集体建设用地使用权流转管理办法中，在不违反收益分配基本使用方向的情况下赋予集体制度收益分配方案的权利，并在乡（镇）或者县有关部门登记。这也符合新修订的《村民委员会组织法》第24条的规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议谈论决定方可办理：·……（二）本村集体经济所得收益的使用……”具体规定可以参照《土地管理法》第十四、十五条的规定，即“农村集体建设用地使用权流转收益方案，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上的村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门登记。”