普遍管辖权在欧洲(西欧)：各国实践与新发展

宋 杰

(浙江工商大学 法学院 ， 浙江 杭州 310018)

普遍管辖权在欧洲(西欧)：各国实践与新发展

宋 杰

(浙江工商大学 法学院 ， 浙江 杭州 310018)

在普遍管辖权的实践方面，西欧各国一直扮演着重要角色，相关案例绝大部分均来源于西欧。无论是在普遍管辖权的启动机制方面，还是在普遍管辖权的行使条件方面，西欧各国实践也存在着相当大的差异。而从西班牙和比利时相关实践“先扬后抑”的发展过程来看，普遍管辖权的行使有一定的自我限制是必要的。这也构成普遍管辖权实践今后发展的重要方向。

西欧；普遍管辖权；启动机制；国家实践；新发展

在普遍管辖权的理论与实践方面，欧洲一直担当着“冲锋者”的角色。不仅行使普遍管辖权的经典案件几乎都发生在欧洲，而且，更重要的是，即使是在比利时不得不修改《万国管辖权法》之后，在有学者感叹普遍管辖权“仅剩余最后一条腿了”的情势下[1]，自2000年以来，西欧行使普遍管辖权的案件数量依然稳步上升。[2]

尽管如此，从比利时2003年先后两次对自身《万国管辖权法》的修改，到2009年西班牙议会对法官行使普遍管辖权的权力进行实质性限制这一事实同时启示我们：对欧洲各国普遍管辖权实践的研究，一方面要看到其实践性结果，另一方面也必须对其未来发展态势进行准确把握与预测。不了解欧洲各国行使普遍管辖权的实践及其特点，就无法准确地理解和把握普遍管辖权，也无法准确地预见普遍管辖权今后的发展趋势。

本文对欧洲普遍管辖权的研究，将主要以英国、法国、西班牙、比利时、德国、丹麦、荷兰、挪威为分析对象。我将首先对各国普遍管辖权的启动机制、所管辖的犯罪类型、行使普遍管辖权的实质性要件、赦免与豁免等方面进行集中描述，然后以比利时和西班牙为个案进行分析，讨论欧洲各国在普遍管辖权行使过程中将不可避免地涉及到的一些共性挑战。最后对欧洲各国普遍管辖权的发展趋势进行简单讨论。

一、普遍管辖权的启动机制

普遍管辖权的启动是行使普遍管辖权的第一步。在启动机制方面，不同国家的实践有比较大的差异。具体而言，启动机制可分为如下几种。

1.通过移民管理部门的信息来启动的机制。目前，荷兰、丹麦和英国、挪威均已经建立了此种启动机制，比利时、法国、西班牙和德国则没有建立此种机制。

早在2003年5月，欧盟理事会(EU Council)就注意到，越来越多的犯罪者试图进入欧盟成员国并试图以难民等身份获得在某一成员国居住的资格。[3]6为了有效地防止犯有特定罪行的犯罪嫌疑人进入本国并通过寻求庇护的方式获得在本国的合法居留资格，而这一方面有可能造成“有罪不罚”现象的发生，另一方面也给其他犯罪嫌疑人以示范和诱惑，故而比利时、荷兰、英国、挪威等均通过移民管理机关建立了相应的信息收集和甄别机制，以及与检察机关之间的信息沟通与合作机制。特别是当庇护寻求者来自于那些发生内战的国家，或那些被控犯有某一国际罪行的国家时，针对他们的信息收集及甄别就更为谨慎。此时，收集他们在来源国所曾经从事的职业、身份等信息显得尤为重要。

荷兰移民和归化服务部对庇护寻求者进行“过滤”，并设立了一个专门搜寻涉嫌“1F”犯罪*“1F犯罪”来源于《难民地位公约》的有关规定。《难民地位公约》第1F条规定，如果某人犯有破坏和平罪、战争罪或危害人类罪，或严重的非政治性犯罪，则无权寻求庇护。的犯罪嫌疑人部门。当某一寻求庇护者因为涉嫌某一国际犯罪而被拒绝给予庇护时，相应的档案记录会被转发给检察部门。2005年，两名曾经在阿富汗军队中担任高级指挥官的阿富汗人被指控犯有战争罪行，即源于移民部门在信息过滤过程中的发现与记录。[2]4

丹麦移民部门与丹麦红十字组织合作颁发用六种语言编写的小册子给庇护寻求者，小册子告诉那些可能是某一国际犯罪受害者的庇护寻求者们，可以向哪些部门、在哪里就针对他们的罪行提出指控。

英国同样在移民和归化部设立了特定机构以对申请英国签证和避难者进行信息收集与甄别，以便于查获那些被控犯有国际罪行者。截止2006年，上述部门已发现线索并移交到警方的案件共有12起之多。[2]7

2.通过受害者指控等私人方式启动。通过受害者等私人指控的形式启动普遍管辖权，这是西班牙、法国、比利时等国很重要的一种启动形式。有关普遍管辖权的几起经典案件，如皮诺切特案、哈布雷案等，均是通过此种形式启动的。此种启动机制的优点在于：受害者对于施害者的信息是始终关注的。一旦施害者出现在受害者所在国或即将出现在所在国，受害者往往都会在第一时间获得相关信息，从而能有效地根据所在国的法律来启动追诉机制。同时，在证据的收集方面，由于受害者更熟悉相关案情，获得证据与资料也较为容易。而代表官方的检察机关则往往受制于国家关系等因素，因而在启动追诉机制方面多有犹豫或忌惮。

西班牙在对普遍管辖权进行限制之前，受害者或人权团体有权以集体诉讼直接要求负责调查的法官介入案情，特别是在检察官不愿意主动介入的情形下。法官一旦决定介入，就能够独立而不受干涉地做出决定，根据证据决定是否进一步展开诉讼程序。

而在法国，几乎所有的行使普遍管辖权的案件均是由私人或私人团体发起的。私人或私人团体有权不顾及检察官的反对而以原告(parties civiles)的形式要求法官启动罪行调查。比利时在2003年对《万国管辖权法》进行修改之前的情形亦与法国类似。

而在英国，一旦碰到警察当局不启动针对某一犯罪指控的调查程序，私人或私人团体则有权直接向地方法官申请签发逮捕令。例如，2005年9月10日，根据一代表巴勒斯坦非政府人权组织的律师事务所的申请，高等地方法官沃克曼(Timothy Workman)根据英国1957年制定的《执行日内瓦公约法》*英国在批准了1949年《日内瓦公约》之后，为履行公约义务，制定了此法。，认为以色列已经退休的前高级军官多伦·阿莫哥(Doron Almog)涉嫌在加沙实行了严重违反1949年《日内瓦公约》的犯罪行为，因而签发了针对他的逮捕令。阿莫哥在到达希思罗机场后获悉了有逮捕的危险，于是，为了避免被逮捕，他并未进入英国，而是马上乘机飞回了以色列。[2]9针对此“意外”，以色列向英国提出了强烈抗议。英国首相和外长为此被迫向以色列道歉，并表示要考虑对1985年《罪行检察法》(Prosecution of Offences Act 1985)进行修改，取消有关私人针对严重国际犯罪申请逮捕令的规定。*See Vikram Dodd, UK Considers Curbing Citizens’ Right to Arrest Alleged War Criminals, The Guardian, February 3, 2006, available at: http://www.guardian.co.uk/uk/2006/feb/03/humanrights.foreignpolicy last visited on 30August 2014但是，2009年12月12日针对以色列前外长莉芙妮(Tzipi Livni)的国际逮捕令事件似乎表明，以色列此前的抗议并没有取得任何效果。*2009年12月12日，在获悉莉芙妮即将前来英国后，伦敦一法院法官签发了针对她的国际逮捕令，罪名是其涉嫌在任期间在加沙地带犯有战争罪。莉芙妮在得知这一事实后，为避免被逮捕的风险，取消了英国之行。在此背景下，12月14日，法院宣布撤销该逮捕令。莉芙妮逮捕令事件同样激起了以色列的愤怒。有关此次事件的报道，参见：http://cn.last.fm/forum/23/_/588185 http://www.guardian.co.uk/world/2009/dec/16/tzipi-livni-israel-arrest-warrant 2014年8月28日最后访问

3.检察机关启动机制。实际上，即使是在私人启动机制占主导的国家，如西班牙和法国，检察机关启动机制依然与之并存。由于私人或私人团体在调查的资源方面、技能方面，以及与他国有关机关合作方面存在着固有的缺陷，故检察机关启动机制具有自身的优势。但很多时候，由于检察机关缺乏适当或足够的政治意愿而不愿启动，此时，私人的启动就具有补充的性质。

除西班牙与法国外，其他西欧各国如荷兰、挪威、丹麦、德国等，均由检察机关主导普遍管辖权的启动。由于在启动机制上检察机关享有相当大的自由裁量权，因此，在普遍管辖权的利用事项上检察机关实际上扮演着“守门者”的角色，从而能够有效地防止普遍管辖权被“不当”利用并因此破坏国家间的友好外交关系。

由于检察机关在普遍管辖权的启动机制上享有裁量权，而行使此种裁量权却没有公开和统一的标准，因而不免给人以普遍管辖权的启动具有随意性的印象。为防止此现象和问题的出现，英国允许受害者或控告者针对检察机关拒绝启动的决定申请司法审查。[4]444比利时上诉法院在2005年确认了控告者在一定条件下针对检察官不启动决定申请司法审查的权利。[5]而根据荷兰《刑事诉讼法典》第12条及第13条的规定，控告者同样有权针对检察官(不启动)决定申请司法审查。

二、普遍管辖权所涉犯罪种类及启动条件和要求

西欧各国行使普遍管辖权所针对的共同罪行主要包括灭种罪、战争罪、反人道罪和酷刑罪。*根据法国1994年《刑法典》第222-1条的规定，法国仅能针对酷刑犯罪行使普遍管辖权。但为了执行安理会与前南刑庭及卢旺达刑庭合作的相关决议，法国可以针对战争罪、灭种罪和反人道罪行使临时性的普遍管辖权。部分国家，如西班牙，还将普遍管辖权所针对的罪行延伸及于海盗罪、恐怖主义犯罪、非法劫持航空器罪等。

而在普遍管辖权的启动条件方面，从各国已有实践来看，大体上有如下几个条件。

1.不能或不愿(unable or unwilling)。不能或不愿有时也被称作“补充性原则”(subsidiarity)。由于普遍管辖权是一种补充性的管辖权，就意味着：(1)国际法庭的管辖优先。一旦国际法庭决定介入某一案件的审理，国家就应该将该案件移交该法庭；(2)犯罪地所在国或犯罪者所属国管辖优先。因此，各国在启动普遍管辖的时候，也是以犯罪行为发生地国或犯罪国籍国甚至是受害者国籍国不能够或不愿意行使“主要”管辖权的前提下才予以介入。一旦相关国家已经介入，或准备介入行使管辖，普遍管辖即不得启动。例如，西班牙国家高等刑事法院2000年在一份裁定中认定，自己不应该介入危地马拉事件之中来行使普遍管辖权，因为有迹象表明，危地马拉即将展开对相关犯罪的调查程序。西班牙宪法法院在2005年的危地马拉案中更是明确裁定，国际法庭和犯罪所在地法庭的管辖权优先于西班牙的普遍管辖。但是，如果当事人能够提交证据表明，犯罪所在地不能或不愿行使管辖，则西班牙法院即可行使管辖。[2]88而在针对美国国防部长拉姆斯菲尔德作为指挥官应对下属所实施的酷刑承担指挥官责任的指控案中，德国联邦检察官认为，由于美国正在对下级军官的酷刑犯罪行为进行调查，根据“补充性”原则，德国此时不应该行使普遍管辖权。

2.在场(be presence)。只有在犯罪嫌疑人出现在本国或有可能出现在本国的时候，本国才可以行使普遍管辖权。很少国家行使缺席普遍管辖权。*刚果诉比利时“逮捕令案”是一个例外。

“在场”要求可以扩大适用于犯罪嫌疑人“有可能”(likely presence)或“有合理根据”(anticipated presence)将出现在本国的情形。之所以有这一扩大适用，是因为在很多情形下，从指控程序的正式启动到针对犯罪嫌疑人逮捕令的签发，往往需要一段时间。如果该犯罪嫌疑人在本国仅仅是过境或短期停留性质的话，等到其进入本国才开始启动刑事程序，往往很难在特定时间段内完成有效的程序运作；逮捕令还没签发的时候，该犯罪嫌疑人可能已经获致相关信息并逃离本国，这样就使得整个前期启动的程序归于无效。正是为了防止此点，才可以在犯罪嫌疑人还没有进入，但根据其行程或预先获得的信息确定其即将进入的行踪并因此而预先启动相关程序，一旦正式进入，即可根据签发的逮捕令将其逮捕并进入正式的刑事指控程序。例如，丹麦《刑法典》第8(5)条规定，“在场”是启动刑事调查的前提条件。一旦犯罪嫌疑人在调查过程中离开了丹麦，相应调查程序即应终止。荷兰2003年6月19日制定通过的《国际犯罪法》(International Crimes Act)同样设有“在场”的要求。根据法国《刑事程序法》(the Criminal Procedure Code)第289条的规定，针对发生在前南斯拉夫和卢旺达的犯罪行使普遍管辖权并启动刑事调查的时候，“在场”是必要条件。一旦调查启动，犯罪嫌疑人即使离开法国，相关程序依然可以继续进行，而不会因此终止/中止。

也有一些国家存在例外。在英国，启动调查并不要求犯罪嫌疑人“出现”在本国。但是，签发逮捕令和启动指控的时候，却有此要求。一旦逮捕令签发之后，相应犯罪嫌疑人不来英国，则该逮捕令应因此而撤销。如在2009年12月14日的莉芙妮案中即存在此情形。*本案后文会介绍。西班牙1985年的《司法组织法》第23.4条在修改之前，在启动调查或指控的时候，同样不需要犯罪嫌疑人“出现”在本国。*此规则是西班牙法院在2005年9月26日针对危地马拉灭种案所确立的。See S.T.C. No. 237(Spain).尽管如此，“缺席审判”却是严格禁止的。德国在2002年前后的实践则似乎正好相反。*在2002年之前，德国如果要针对发生在前南斯拉夫的犯罪行使普遍管辖权，则要求犯罪嫌疑人“出现”在本国或德国与相应犯罪之间存在着“法律联系”(legitimizing link)。2002年6月30日制定并通过《违反国际法的罪行法典》(下文有相应描述)之后，“在场”条件没有提及。但根据与此法相关联的德国《刑事诉讼法典》第153f条的规定，如果不能预见到犯罪嫌疑人将出现在本国，联邦检察官不应启动调查程序。

3.最低联系。在比利时和西班牙先后对本国普遍管辖权的启动机制和行使条件作出限制之后，多数西欧国家已不再行使“纯粹”意义上的普遍管辖权；相反，多数情形下，都要求在与相关案件具有一定联系因素或直接联系(direct link)的情形下才启动本国普遍管辖机制。例如，比利时在2003年对本国《刑事诉讼法》进行修改之后，就只针对战争罪、反人道罪和灭种罪行使主动或被动的属人管辖。在此背景下，只有当犯罪嫌疑人为比利时人或受害者中有比利时国民时，比利时才会行使普遍管辖权。而西班牙在2009年对本国《司法组织法》第23.4条进行修改之后，只有在满足如下三个条件之一的情形下才会启动普遍管辖权机制：(1)犯罪嫌疑人在西班牙境内；(2)受害者中有西班牙国民；(3)相关案件没有其他外国法院审理。

三、有关普遍管辖权与豁免的实践

普遍管辖权的行使与豁免规则之间的冲突问题一直是普遍管辖权制度在国际法中进一步发展的关键。在这方面，考察欧洲各国对此问题的相应实践可能会有所裨益。

在刚果诉比利时“逮捕令案”之前，受皮诺切特案中有关“官方行为”与“私人行为”论点的影响，*See Christine M. Chinkin, United House of Lords: Regina v. Bow Street Stipendiary Magistrate, ex parte Pinochet Ugarte (No. 3), 93 Am. J. Int’l L.1999, p.708.各国在行使普遍管辖权的过程中倾向于认为享有豁免*此处的豁免包括国家豁免与外交豁免。者在犯有严重的国际罪行的时候，不应该将其行为认定为“官方行为”，而应该是“私人行为”，因此，就不得享有相应的豁免。这在上述“逮捕令案”中表现异常明显，因为在该案中，比利时正是援引了这一理论来为自身行使普遍管辖权的正当性与合法性进行辩护。*See ICJ Reports 2002, para.49, p.20. 在比利时的辩诉状中，比利时花了相当大的篇幅讨论此问题。See Counter-Memorial of the Kingdom of Belgium, available at: http://www.icj-cij.org/docket/files/121/8304.pdf last visited on January 15, 2010

但在“逮捕令案”之后，由于国际法院明确认定比利时针对刚果在任外交部长所签发的缺席国际逮捕令侵犯了在任外交部长的特权与豁免，并拒绝了比利时上述将外交部长行为分为“官方行为”和“私人行为”的论点，在一定条件下认定外交豁免具有绝对性，因此，这一案件对西欧各国行使普遍管辖权的实践产生了重要影响。例如，在沙龙案中，通过援引国际法院在“逮捕令案”中的论点，比利时法院基于同样理由认定相关指控“不可接受。”[6]

法国在此方面的实践比较有特色。当负责启动某一罪行调查的法官认为该案可能会涉及到豁免问题的时候，通常会将该案件递交外交部，由外交部一个专门负责此类案件的部门对此问题作出回应。在收到外交部的相关意见之后，该调查法官会根据案情及外交部意见决定是否让调查继续进行。在实践中，调查法官均会对豁免予以尊重。例如，2003年，津巴布韦总统穆加贝前往法国参加在巴黎举行的法国-非洲高峰论坛。有团体据此以酷刑为由对穆加贝提出指控。根据这一指控，巴黎一地方法官于2003年2月17日签发了对其的逮捕令。上诉法院随后裁定撤销并拒绝这一逮捕令，理由即是作为在任国家元首，穆加贝享有豁免。[7]在针对刚果在任警察局长恩登盖(Ndengue)的酷刑、强迫失踪及反人道罪指控案中，上诉法院同样确认了该局长的豁免。*恩登盖2004年以私人身份到访法国。因受到一人权非政府组织对他涉嫌酷刑等罪行的指控而被地方法院裁定予以临时逮捕。检察官认为法院启动调查的决定导致对恩登盖的任意逮捕并针对此提起上诉。法国外交部认为，由于恩登盖持有有效外交护照，应认为其到访是官方性质。上诉法院据此认定恩登盖享有豁免权，裁定将其释放。释放之后，恩登盖立即离开了法国。

德国尽管于2002年6月30日制定通过了《违反国际法的罪行法典》(Code of Crimes against International Law)，规定德国有权对灭种罪、战争罪和反人道罪行使普遍管辖权，但其中并没有涉及豁免问题。与此有关的是《司法法》(Judiciary Act)。《司法法》第20(1)条规定，他国派驻德国的代表、代表团以及受邀请前来德国的他国代表将享有豁免。第20(2)条则进一步承认国际法有关主权豁免的规则。在实践中，德国法院根据国际法院在“逮捕令案”中的相关论点进一步裁定，前任国家元首、前任政府首脑以及前任外交部长和在任元首、在任政府首脑、在任外交部长一样享有豁免。[2]64此点与荷兰相关实践正好相反：荷兰只承认在任元首、在任政府首脑和在任外交部长的豁免。*《国际犯罪法》(International Crimes Act)法由荷兰于2003年6月19日制定通过。该法第16节规定如下：Criminal prosecution for one of the crimes referred to in this Act is excluded with respect to:(a) foreign heads of state, heads of government and ministers of foreign affairs, as long as they are in office, and other persons in so far as their immunity is recognised under customary international law; (b) persons who have immunity under any Convention applicable within the Kingdom of the Netherlands.

根据英国1978年《国家豁免法》第14(1)节的规定，在任的国家元首享有豁免。因此，针对美国在任总统布什和津巴布韦在任总统穆加贝的指控均被驳回。*See Application for Arrest Warrant Against Robert Mugabe (Bow St. Mag. Ct. Jan 14, 2004)(per Workman, Sr. Dist. J).豁免同样被扩展适用于在任外交部长。基于此，2004年2月伦敦地方法院法官拒绝签发针对时任以色列外交部长默法兹(Shaul Mofaz)的逮捕令。但与德国不同的是，豁免不能及于离任的外交部长。也正因如此，2009年12月12日，伦敦地方法院一法官在获悉以色列前外交部长莉芙妮(Tzipi Livni)即将来访英国后，根据巴勒斯坦一非政府人权组织的指控与请求，签发了针对她的国际逮捕令，理由是她涉嫌在任期间下令进攻加沙地带时犯有战争罪。莉芙妮在得知这一消息后，为避免被逮捕，马上决定取消此次访英计划。2009年12月14日，法官在确定其取消访问计划之后，也宣布撤销此前签发的逮捕令。尽管此逮捕令给英国与以色列的外交关系带来了紧张气氛。*关于此事的详细报道，参见英国《卫报》等媒体：http://cn.last.fm/forum/23/_/588185 http://www.guardian.co.uk/world/2009/dec/16/tzipi-livni-israel-arrest-warrant 2014年8月26日最后访问

通过上述实践可以看出，在普遍管辖权的行使与豁免问题上，西欧各国均承认和尊重现任国家元首、政府首脑及外交部长的豁免。这与国际法院在逮捕令案中的相关立场不无关系。而在离任国家元首、政府首脑、外交部长的豁免问题上，各国实践则存在相当大的差异。无论是英国针对以色列前外交部长莉芙妮的逮捕令也好，还是比利时针对前乍得总统哈布雷的引渡请求也好，还是西班牙的相关实践，都倾向于否定他们所享有的豁免。

四、个案考察：西班牙与比利时的相关立法与实践

由于西班牙和比利时在普遍管辖权的实践上曾经引领了“世界潮流”，有关普遍管辖权行使的经典的案例差不多均与这两个国家相关，因此，详细地考察这两个国家的相关立法与实践，对于研究普遍管辖权的相关发展趋势有着重要意义。

1. 西班牙。*本部分的相关内容曾以“西班牙普遍管辖权‘急刹车’的警示意义”为题刊载于本人博客中。博文内容链接参见http://blog.sina.com.cn/s/blog_49226e700100h1iu.html根据1985年西班牙《司法组织法》第23.4条和西班牙刑法的规定，西班牙高等刑事法院有权针对西班牙公民或外国人在西班牙境外所犯的灭种罪等罪行行使普遍管辖权。*根据西班牙刑法典第607(2)条的规定，西班牙有权对反人道罪行使普遍管辖权。此外，由于西班牙于1987年10月21日批准了《禁止酷刑公约》，于1977年6月8日批准了1949年《日内瓦公约》，因此，根据这些已经对西班牙生效的国际条约，西班牙拥有对酷刑和严重违反《日内瓦公约》的犯罪的普遍管辖权。但对于此款该如何解释，尤其是行使普遍管辖权时，是否要求相关犯罪与西班牙具有一定的“直接联系”，西班牙法院在实践中曾经有过很大争议。此种争议直到2005年才由其宪法法院“一锤定音”。

1999年12月2日，针对危地马拉统治者在1962-1996年间所犯下的灭种等罪行，曾获诺贝尔和平奖的曼楚(Rigoberta menchú)在西班牙针对该国提出了指控。尽管“直接联系”因素在此案中并不存在，西班牙初审法院依然宣称自己有权受理。检察官就初审法院的决定提起上诉并得到了高等刑事法院的支持。高等刑事法院指出，相对于属地管辖而言，普遍管辖权应具有补充的性质。只有在犯罪地当局不启动司法程序和受害者中有西班牙国民的情形下，西班牙才可以行使自身的普遍管辖权。高等刑事法院的上述决定随后被上诉至西班牙宪法法院。2005年9月26日，宪法法院作出了具有历史意义的裁决。其在解释第23.4条时首次强调，西班牙法院在基于该条行使普遍管辖权时不需要“直接联系”。即使相关犯罪没有发生在西班牙境内，犯罪者不具有西班牙国籍，受害人也非西班牙国民，西班牙仍然有权行使普遍管辖权，犯罪的本质要求西班牙行使普遍管辖权。*See Angel Sánchez Legido, Spanish Practice in the Area of Universal Jurisdiction, Spanish Yearbook of International Law, vol.8, 2001-2002, pp.21-22; also see Naomi Roht-Arriaza, Guatemala Genocide Case, Judgment No. STC 237/2005, 100 Am. J. Int’l L., 2006, p.207.

在宪法法院作出上述解释后，西班牙在行使普遍管辖权的问题上开始进入了“狂飙突进”阶段。西班牙法院陆续启动了针对发生在危地马拉、美国、以色列等国犯罪的普遍管辖权。正如有学者所指出的，当前在欧洲有关行使普遍管辖权的案件中，很多都与西班牙有关。[8]954但是，几乎与此同时，西班牙普遍管辖权的行使自始至终“毁誉参半”。甚至自皮诺切特案起，此特征就已鲜明地表露了出来。

1998年，英国应西班牙请求而临时拘留了前来伦敦治疗眼疾的智利前总统、终身参议员皮诺切特。由于英国是应西班牙引渡请求而为上述行为，逮捕令甫一发出，即令全球哗然。而西班牙国家高等刑事法院一下子就从此前的“籍籍无名”变为世界瞩目的焦点与核心。与此同时，西班牙法院将“政治团体”解释为灭种所针对的团体的做法，[9]156由于严重违背了《灭种罪公约》所涵盖范围，因而同样备受争议。

在此背景下，与西班牙国家高等刑事法院一路“狂飙突进”的激进相比，一方面，西班牙在政治和外交层面遭受到了来自于美国、以色列等的强大外交和政治压力，遭受了相关国家的抵制，要求西班牙修改自身的普遍管辖权规定，对普遍管辖权的行使进行自我克制。例如，危地马拉宪法法院即干脆利落地拒绝了西班牙的引渡请求。*See Documento-Guatemala: Fallo Inconsistente de la Corte de Constitucionalidad Rechaza Extradiciones Solicitadas port Espaňa, Amnesty International, December 21, 2007, available at: http://www.amnesty.org/es/library/asset/AMR34/026/2007/es/0800e0d0-afec-11dc-b001-5f9481a8353e/amr340262007spa.html last visited on January 16, 2010另一方面，来自于西班牙民众自身的不满也开始积累并日渐“发酵”。针对日益“堆积”在西班牙国家高等刑事法院前正等待法院调查、受理和审议的案件，在经济增长日益缓慢、失业率日益上升的境况下，很多西班牙国民抗议国家将很多纳税人的钱浪费在与西班牙没有任何实质关系的案件上，这等于“白白”耗费了国家“资源”。

正是在上述两重压力之下——国际的和国内的——西班牙议院决定对国家高等刑事法院行使普遍管辖权的条件进行限制。限制的目的，一方面是为了回应他国所施加的压力，以改善与重要国家间的政治和外交关系；另一方面，也是为了安抚国内民众的不满。

2009年6月25日，西班牙下议院议员以投票表决的方式决定缩小西班牙国家高等刑事法院审理他国案件的权限，要求国家高等刑事法院在行使普遍管辖权以对发生在他国的严重犯罪进行管辖的时候，相关案件应与西班牙具有一定的直接联系：犯罪嫌疑人在西班牙境内；受害者中有西班牙国民；相关案件没有其他外国法院审理。2009年10月15日，西班牙上议院表决通过了该法案。11月4日，该法案最后经西班牙政府签署，法案正式生效。该议案的生效标志着，一路“狂飙突进”的西班牙在普遍管辖权的行使问题上开始了“急刹车”，退回到了2005年前的“原点”上。

2.比利时。1993年6月，为了履行《日内瓦公约》第一附加议定书和第二附加议定书所规定的义务，比利时议会颁布《关于惩治严重践踏国际人道法行为的法律》。*此法案在国内一般都被称作《万国管辖权法》。根据该法，比利时法院对战争罪拥有管辖权。*1999年对该法案进行了一次修改，将灭种罪与反人道罪也纳入该法案管辖之下。而根据比利时《刑事程序法典》第7条的规定，罪行受害者有权启动刑事调查程序。比利时并据此设立了专门的负责调查国际犯罪特别是发生在卢旺达的相关国际犯罪的机构。[8]932基于比利时普遍管辖机制的这一特点，有学者认为，相比较于其他国家，比利时的普遍管辖权是最广泛的。[10]247第一起案件是2001年审理的布特尔案。*该案针对的是四个在比利时申请难民的卢旺达人。这四人被指控在1994年卢旺达大屠杀期间犯有谋杀及暗杀罪行。在对这四人提出指控和审理的过程中，他们均没有对比利时行使管辖权表示质疑；卢旺达国际刑事法庭和卢旺达也没有要求比利时移交或释放。此起案件指控、审理的顺利进行对比利时此后的普遍管辖实践产生了很重要的影响。有关这一案件的背景，参见：Luc Reydams, Belgium’s First Application of Universal Jurisdiction: The Butare Four Case, 1 Journal of International Criminal Justice, 2003, p.433.此案的成功及西班牙对皮诺切特案的进行极大地激励了各国人权组织和各种罪行的受害者。

在比利时行使普遍管辖权的过程中，如下几起案件对普遍管辖权制度的发展产生了重要影响：沙龙案、布什等美国政府官员案和逮捕令案。

2001年6月18日，来自于巴勒斯坦的受害者在比利时启动了针对以色列总理沙龙等的指控，指控其应对以色列1982年入侵黎巴嫩过程中对发生在Sabra和Shatila两地难民营的难民屠杀的罪行负责。在收到这一指控后，负责调查的法官尽管意识到对他国在任政府首脑进行调查的政治后果，但囿于本国《刑事程序法》的要求，在取得检察官的同意之后不得不启动调查程序。[11]385法官的这一决定很快遭受到以色列的强力抨击。沙龙更宣称，他将再也不去比利时。在此窘境之下，比利时总检察长裁决法院程序继续。

2002年6月26日，比利时上诉法院做出裁决。裁决首先确认了1993/1999年法案的有效性。但是，接下来，通过对1878年《刑事程序法典》第12条的解释，上诉法院指出，只有在被告人“出现”在比利时时，比利时才能基于1993/1999年法案行使管辖权。由于沙龙在调查程序启动的时候并不在比利时境内，因此，案件应予撤销。此案进一步被上诉到最高法院。2003年2月12日，比利时最高法院裁决以“豁免”为由将指控沙龙的案件撤销。但与此同时，最高法院却允许针对该案其他被告如亚隆(Amos Yaron)的程序继续，却没有提及被告是否应“在场”这一条件。[11]386

几乎与沙龙案同时被提出指控的，还包括针对美国在任总统布什，国防部长切尼、鲍威尔等的指控。而这最终招致美国的强力施压。

实际上，早在沙龙案中，美国就持续地对比利时施压，认为比利时1993/1999年法案的实施无益于中东和平进程，要求比利时对本国法律进行修改。而在针对本国高官的指控接二连三地发生之后，美国更是威胁比利时，如果不修改法律，对普遍管辖权的行使进行自我限制，美国将不得不把北约总部撤出布鲁塞尔。*关于针对美国官员指控的相关描述及美国的反应，参见：Maivina Halberstam, Belgium’s Universal Jurisdiction Law: Vindication of International Justice or Pursuit of Politics, 25 Cardozo L. Rev., 2003-2004, pp.250-252.

“逮捕令案”则成为了迫使比利时不得不修改1993/1999年法案的“最后一根稻草”。

早在1998年11月，就有居住在比利时的刚果受害者在比利时指控耶罗迪亚(Abdulaye Yerodia Ndombasi)涉嫌严重违反《日内瓦公约》及反人道罪。*耶罗迪亚被指控的犯罪事实是：在卢旺达大屠杀期间，图西部分反抗武装力量进入了刚果东部。耶罗迪亚公开呼吁对这些“侵入者”采取暴力行动。经过一年的调查并在获得检察官的同意之后，负责调查的法官Vandermeersch以涉嫌战争罪和反人道罪的名义对耶罗迪亚签发了逮捕令。但在签发逮捕令的时候，耶罗迪亚正任刚果外交部长。Vandermeersch意识到了此问题，并因此强调，在耶罗迪亚作为外交部长对比利时进行官方访问的过程中，逮捕令将不得执行。[11]384尽管如此，刚果认为，签发逮捕令这一行为侵犯了刚果在任外交部长的外交豁免，因此，决定将此案提交到国际法院进行裁决。国际法院于2002年2月14日做出判决，认定比利时签发逮捕令的行为侵犯了刚果在任外交部长的豁免。*有关本案的详细进展及国际法院判决等，请参见国际法院网站相关内容：http://www.icj-cij.org/docket/index.php?p1=3&p2=3&code=cobe&case=121&k=36&p3=0 2014年8月31日最后访问

2003年4月，比利时议会通过对“万国管辖权法”的第一次修正。修正案规定，如果犯罪行为没有发生在比利时境内，或者被指控的犯罪者不是比利时公民或不在比利时领土上，或者受害人不是比利时公民或没有在比利时居住至少3年，则须由比利时的联邦检察官加以“筛选”决定是否起诉。对于那些根据司法程序的需要和比利时的有关国际义务应提交国际法庭、或犯罪地国、或罪犯国籍国法庭、或罪犯所在国法庭管辖的事项，比利时法院也不应行使管辖权。据此，2003年5月，比利时决定把起诉指挥伊拉克战争的美军司令弗兰克斯犯有“战争罪”的案件移交给美国司法部门。

上述修正案虽然可以避免美国官员在比利时受审，但不能避免他们被起诉。在美国的压力下，2003年8月，比利时议会再次通过对该法案的修正案，将其法院管辖范围限制在与比利时的公民或定居在比利时的外国人有关的案件上，且调查和追诉只能根据总检察官的请求进行。修正案还规定不得对在任的国家元首、政府首脑和外交部长以及根据国际法或基于与比利时有关的条约享有豁免权的个人进行追诉；对于受比利时当局或总部设在比利时的国际组织正式邀请来访的个人，在其停留期间也不得采取任何刑事措施。

通过上述两次修正案的内容可以明显看出，美国所施加的外部压力、国际法院2002年的判决均对比利时修正案的实质内容产生了重要影响。

五、简要总结

总的看来，西欧各国在普遍管辖权方面的实践有明显特色，是当前主导普遍管辖权发展的主要国家群体。目前国际社会有关普遍管辖权的实践，相当部分都源自于西欧这些国家。但即使如此，这些国家的实践也有各自特色。无论是在普遍管辖权的启动方面还是行使条件方面，西欧各国均有自己的独特要求。很少有国家行使纯粹意义上的普遍管辖权。而从西班牙和比利时“先扬后抑”的实践来看，情形更是如此。

西班牙和比利时的相关实践实质上启示我们，普遍管辖权在实际行使过程中应进行一定的自我限制。这种自我限制的过程既来源于国际社会的压力，也来源于普遍管辖权行使的内在逻辑与限制。从国际社会的压力这个视角来看，表明在一个平行结构的国际社会之中，其他国家不太可能轻易接受另外一个国家将本来平行的管辖权延伸并及于自身之上，国际社会的实践在此领域还没有形成足够的共识，在此领域的习惯国际法规则也还远远没有形成。如果不按照普遍管辖权行使的条件与要求来行使的话，普遍管辖权就会轻易地沦为政治驱动的工具，并演化为一种“创造”国家冲突的工具。因此，各国在今后有关普遍管辖权的实践方面，就有必要注意到此点，以一种适当克制的方式来行使之。

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(责任编辑：胡先砚)

2014-09-01

国家社科基金项目(13BFX145)

宋 杰(1973- )，男，湖北大悟人，浙江工商大学法学院教授，法学博士。

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