2013年以来船员管理法规修改情况回顾及立法建议

饶滚金

(辽宁海事局 船员处，辽宁 大连 116001)

一、2013年以来船员管理法规修改的背景

2013年3月17日，十二届全国人大一次会议胜利闭幕。国务院总理李克强在人民大会堂与中外记者见面并回答记者提问。其中，李克强在回答新加坡《联合早报》记者有关国家机构改革和职能转变方案的问题时表示，现在国务院各部门行政审批事项还有1700多项，本届政府下决心要再削减1/3以上。［1］在国务院率先取消和下放审批事项的带动下，各部门、各地区也纷纷行动起来，可以说，2013年成为中国各级政府的简政放权年。2013年国务院部门共取消334项行政审批等事项，［2］简政放权力度之大前所未有。在此大背景下，2013年交通运输部共制定、修改部门规章(部令)22份，其中新制定6份，修订16份，力度之大也前所未有。交通运输部依据国务院取消和下放行政审批项目的相关决定以及废止和修改部分行政法规的决定，对相关部令进行了修改，其中涉及船员管理的有4份，占修改数量的1/4。就专业领域而言，船员管理的简政放权力度之大为其他专业领域无法比拟。部令的修改体现的是政策的变化，为了便于相关方面对船员管理政策变化情况及相关法规、部令的修改情况有比较清晰的认识，本文对此进行系统的梳理，阐述了相关法规之间的法律关系，并提出了完善立法的建议。

二、相关法规、部令及其他规范性文件的修改情况

1.取消内河船舶船员服务业务审批

2013年5月15日，国务院下发了《国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》(国发〔2013〕19号)，取消和下放共计117项行政审批项目等事项。涉及船员管理的是取消了从事内河船舶船员服务业务审批。而此前内河船舶船员服务业务审批的设定依据是《中华人民共和国船员条例》(国务院令第494号)。根据《中华人民共和国行政许可法》第十四条“必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可”的规定，国务院采取发布决定的方式取消行政许可也是符合法律规定的。但取消从事内河船舶船员服务业务审批并不是一件临时性的事情，因此，根据该条“实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规”，国务院以决定的形式取消从事内河船舶船员服务业务审批只是权宜之计，要从源头上彻底取消该项行政许可项目，须对《中华人民共和国船员条例》进行修改。鉴于此，2013年5月31日，国务院第10次常务会议通过《国务院关于废止和修改部分行政法规的决定》(中华人民共和国国务院令第638号)，废止和修改了相关的行政法规，采取的方式是用新的行政法规修改原有的行政法规。其中，修改了《中华人民共和国船员条例》第三十九条、第四十条、第四十一条、第四十七条、第六十三条、第六十七条。修改的主要内容是将条文中的“船员服务机构”修改为“海洋船舶船员服务机构”，修改的主要精神是将船员服务机构限定为海洋船舶船员服务机构，从而达到取消内河船舶船员服务业务审批及仍然保留海洋船舶船员服务行政审批的目的。

为了贯彻实施《船员条例》，规范船员服务行为，2008年交通运输部颁布了《中华人民共和国船员服务管理规定》(交通运输部令2008年第6号)。鉴于国务院对《船员条例》进行了修改，《船员服务管理规定》制定的依据都发生了变化，也须进行相应的修改。2013年8月22日，交通运输部第10次部务会议通过《关于修改〈中华人民共和国船员服务管理规定〉的决定》(交通运输部令2013年第10号)，对《船员服务管理规定》相关条款进行了相应的修改，主要的调整是将“船员服务”修改为“海船船员服务”，修改的主要内容要服从于取消内河船舶船员服务业务审批及保留海洋船舶船员服务行政审批的精神。同时，在第六条中增加一款“从事内河船舶船员服务业务的服务机构，应当自开业之日起15日内，持企业法人营业执照复印件、场地证明、人员资质证明和相应的管理制度向该机构工商注册地的交通运输部直属海事管理机构或者地方海事管理机构备案”作为第二款，将内河船舶船员服务业务由行政审批转变为备案。

2.取消船员资格临时特免证明签发及引航员注册审批

2013年11月8日，国务院下发了《国务院关于取消和下放一批行政审批项目的决定》(国发〔2013〕44号)，再取消和下放68项行政审批项目。涉及船员管理的是取消了船员资格临时特免证明签发及引航员注册审批两项。此前这两项审批的设定依据均是《中华人民共和国船员条例》。正如上文分析的那样，为了理顺设立、取消行政许可的关系，2013年12月4日，国务院第32次常务会议通过《国务院关于修改部分行政法规的决定》(国务院令第645号)，修改了相关的行政法规。一是将《中华人民共和国船员条例》第十三条中的“中国籍船舶在境外遇有不可抗力或者其他特殊情况，无法满足船舶最低安全配员要求，需要由本船下一级船员临时担任上一级职务时，应当向海事管理机构提出申请。海事管理机构根据拟担任上一级船员职务船员的任职资历、任职表现和安全记录，签发相应的批准文书”中的“签发相应的批准文书”修改为“出具相应的证明文件”。这样，将船员资格临时特免证明签发的行政许可项目取消了，取而代之的是出具一份证明文件。其次是将第七十条“引航员的注册、培训和任职资格依照本条例有关船员注册、培训和任职资格的规定执行。具体办法由国务院交通主管部门制订”修改为“引航员的培训和任职资格依照本条例有关船员培训和任职资格的规定执行。具体办法由国务院交通主管部门制订”，也即修改后取消了引航员“注册”许可项目，保留了培训和任职资格的许可要求。

船员资格临时特免证明签发及引航员注册审批不仅由《船员条例》做出原则规定，而且交通运输部相关的部令对此还做出了详细的专门规定。因此，上位法《船员条例》的修改，必然影响到下位法的相应修改。《中华人民共和国海船船员适任考试和发证规则》(交通运输部令2011年第10号)对船员资格临时特免证明签发做出了规定。该规则“第四章特免证明”共6条专门对特免证明(船员资格临时特免证明)的签发时机、签发条件、申办材料及程序、数量限制、失效等内容作了详细的规定。针对修改后的《船员条例》取消了船员资格临时特免证明签发的现状及从便民高效角度的考虑，2013年12月16日，交通运输部第13次部务会议通过了《关于修改〈中华人民共和国海船船员适任考试和发证规则〉的决定》(交通运输部令2013年第18号)，自2013年12月24日起施行。修改的主要内容有:一是将第三十条中的“应当向海事管理机构申请签发特免证明”修改为“应当向签发该船员适任证书的海事管理机构申请出具特免证明”。该修改有两层含义。首先是进一步明确了向“谁”申请的问题，即特免证明应向签发该船员适任证书的海事管理机构申请，而不是向部海事局申请;其次，特免证明不再是行政许可项目，只需由相应的海事管理机构出具证明。二是将第三十三条“受理申请的海事管理机构应当在受理之日起3日内核实有关情况并报国家海事管理机构批准，对符合第三十一条规定条件的，国家海事管理机构应当签发有效期不超过6个月的特免证明，但船长或者轮机长特免证明的有效期不超过3个月。不符合条件的，应当在受理申请之日起3日内告知申请人不予签发的决定及理由”修改为“收到申请的海事管理机构应当核实有关情况，对符合第三十一条规定条件的，应当在3日内出具有效期不超过6个月的特免证明，但船长或者轮机长特免证明的有效期不超过3个月。不符合条件的，应当在3日内告知申请人不予出具特免证明的理由”。该修改主要将出具特免证明的机关由国家海事管理机构(部海事局)调整为相应的海事管理机构，有利于提高工作效率。其他条款的修改主要是针对特免证明的“签发”改为“出具”后的文字调整。《中华人民共和国海事行政许可条件规定》(交通部令2006年第1号)第二十三条对船员特免证明签发的条件作了详细的规定，但交通运输部暂时还没有对此进行修改。

涉及引航员注册审批的部令是《中华人民共和国引航员注册与任职资格管理规定》(交通运输部令2008年第2号)。有关引航员的行政许可项目共有两项，一项是引航员注册，另一项是引航员任职资格。此次因简政放权而取消的是引航员注册的审批。2013年12月16日，交通运输部第13次部务会议通过了《关于修改〈中华人民共和国引航员注册与任职资格管理规定〉的决定》(中华人民共和国交通运输部令2013年第20号)，自2013年12月24日起施行。修改的主要精神是取消引航员注册的审批以及由此而产生的其他条款的相应修改。主要修改内容有:一是将规章名称《引航员注册和任职资格管理规定》修改为《引航员管理办法》。二是将第四条“本办法所称引航员，是指受聘于引航机构，依照本办法的规定经引航员注册取得引航员服务簿的人员，包括一级引航员、二级引航员、三级引航员和助理引航员”改为“本办法所称引航员，是指取得引航员任职资格并受聘于引航机构的人员，包括一级引航员、二级引航员、三级引航员”。这一条是此次修改的核心，该调整有两层含义。首先是引航员无须经过注册，不需要取得引航员服务簿;其次是因为取消了引航员注册，也因此取消了助理引航员(取得引航员服务簿而未取得引航员适任证书的人员)资格，故而导致引航员资格序列范围的缩小，不再包括助理引航员;三是删除了第二章“引航员注册”的全部内容;四是涉及注册及服务簿相关条款作了相应的修改。

3.取消雇用外国籍船员在中国籍船舶上任职的审批

2014年1月28日，国务院下发了《国务院关于取消和下放一批行政审批项目的决定》(国发〔2014〕5号)，再取消和下放64项行政审批项目和18个子项。涉及船员管理的是取消了雇用外国籍船员在中国籍船舶上任职的审批。根据该“决定”，此前雇用外国籍船员在中国籍船舶上任职审批的设立依据是《中华人民共和国船舶登记条例》(国务院令第155号)，具体为第七条“中国籍船舶上的船员应当由中国公民担任;确需雇用外国籍船员的，应当报国务院交通主管部门批准”。《中华人民共和国海事行政许可条件规定》第二十四条对外国籍船员在中国籍船舶上任职审批的条件作了详细的规定，但交通运输部暂时还没有对此进行修改。

在此，有必要特别澄清两个概念。雇用外国籍船员在中国籍船舶上任职的审批是同意或者不同意雇用外国籍船员在中国籍船舶上任职这个结果，强调的是可否任职的结果;而签发《中国政府承认另一缔约国签发的适任证书的签证》(即通常称的“承认签证”)则是一种适任资格的确认，强调的是资格的确认。两者不能画等号。“承认签证”是雇用外国籍船员在中国籍船舶上任职的审批的前提和基础条件之一(必要而非充分条件)，但即便有了“承认签证”还不一定能审批通过，而有人错误地认为雇用外国籍船员在中国籍船舶上任职的审批等同于签发“承认签证”。签发“承认签证”与雇用外国籍船员在中国籍船舶上任职的审批的关系有点类似于大学教师评聘分开的关系，将签发“承认签证”比作某大学教师通过评审取得教授资格，而将雇用外国籍船员在中国籍船舶上任职的审批比作大学聘任该教师为教授的结果，则可以清楚地理解两者之间的关系。笔者在部分海事机构门户网站的办事指南或政务公开指南中发现，将外国籍船员在中国籍船舶上任职审批的办理结果表述为符合条件的，签发《中国政府承认另一缔约国签发的适任证书的签证》，将两者混为一谈，需要特别指出，并提请更正。

4.取消海员出境证明

“海员出境证明”是中国海员前往免办入境签证、在境外办签证和只办理过境签证国家(地区)以及前往或经由香港、澳门登船时，向中国边防检查机关申请验放的必备证明文书。海员出境证明与海员证同时使用。为了便利海员出境，2013年12月19日，交通运输部海事局经商公安部出入境管理局同意，发布了《交通运输部海事局关于取消〈海员出境证明〉的通知》(海船员〔2013〕827号)文件。根据该文件，自2014年1月1日起，取消海员出境证明，各海事管理机构和有权签发海员出境证明的单位不再向海员签发海员出境证明;海员出境时，边防检查站除查验海员的海员证外，不再查验海员出境证明。同时，废止《关于颁发海员出境证明管理办法的通知》(海船员字〔1999〕594号)，取消其他文件中有关海员出境证明的管理要求。这样，实施24年之久的海员出境证明正式退出了历史舞台。《中华人民共和国海事行政许可条件规定》第二十五条对海员出境证明签发的条件进行了详细的规定，但交通运输部暂时还没有对此进行修改。

5.修改《船员培训管理规则》

为满足STCW公约马尼拉修正案的新要求以及与《中华人民共和国海船船员适任考试和发证规则》(交通运输部令2011年第12号)相适应并保持协调一致，2013年12月16日，交通运输部第13次部务会议审议通过了《关于修改〈中华人民共和国船员培训管理规则〉的决定》，该“决定”自2014年4月1日起施行。修改的内容主要体现在:对船员培训项目及船员培训的课程设置及确认进行调整;增加船上培训和知识更新培训的原则规定以及使用模拟器培训的规定;取消培训机构对其师资的管理要求;调整从事船员培训机构许可条件内容和结构，调整规则附件体例和结构，将四个附件改由交通运输部部文的形式确认。［3］修改后的《船员培训管理规则》，将有利于加强船员培训管理，保证船员培训质量，切实提高船员岗位能力。

三、相关立法建议

从上文可以看出，这一轮的船员管理事项简政放权、取消行政审批，交通运输部下了很大决心，取得了显著效果。但笔者认为，就法规修改情况而言，还存在援引法规不准确，修改不及时、不彻底的情况，需要进一步完善。

1.设定依据援引的法规文件不准确及个别行政法规修改不及时、不彻底

关于雇用外国籍船员在中国籍船舶上任职的审批，《国务院关于取消和下放一批行政审批项目的决定》(国发〔2014〕5号)明确该审批的设立依据是《船舶登记条例》(国务院令第155号)。而《船员条例》第十二条“中国籍船舶的船长和高级船员应当由中国籍船员担任;确需外国籍船员担任高级船员的，应当报国家海事管理机构批准”及第十九条“在中国籍船舶上工作的外国籍船员，应当依照法律、行政法规和国家其他有关规定取得就业许可，并持有国务院交通主管部门规定的相应证书和其所属国政府签发的相关身份证件”这两条均对雇用外国籍船员在中国籍船舶上任职的审批做出了规定。因此，设定依据有两份文件，在法律效率上，《船舶登记条例》和《船员条例》同属于国务院的行政法规;在生效时间上，《船舶登记条例》(自1995年1月1日起施行)早于《船员条例》(自2007年9月1日起施行)。究竟以哪一份文件为准呢?根据《立法法》第八十三条“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定;新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定”，也即对新旧规定不一致的，应采取“新法优先旧法”的原则。但是就设定依据而言，这两个法规文件的规定原则上是一致的，并不存在冲突，也不存在新旧规定不一致的问题。因此，《船舶登记条例》和《船员条例》都是雇用外国籍船员在中国籍船舶上任职的审批的设定依据，而不应该仅仅是《船舶登记条例》。

另外，还存在个别行政法规修改不及时、不彻底的情况。国务院以下发《国务院关于取消和下放一批行政审批项目的决定》的形式取消雇用外国籍船员在中国籍船舶上任职的审批只是权宜之计。因雇用外国籍船员在中国籍船舶上任职的审批的设定依据是《船员条例》和《船舶登记条例》，而这两个“条例”还没有进行相应的修改，要从源头上彻底取消该项行政许可项目，国务院需采取修改现行行政法规的方式，即采取新的行政法规修改原有的行政法规。

2.个别部令修改不及时、不彻底

前文已经提及;《中华人民共和国海事行政许可条件规定》第二十三条对船员特免证明签发的条件作了详细的规定，第二十四条对外国籍船员在中国籍船舶上任职审批的条件作了详细的规定，第二十五条对海员出境证明签发的条件作了详细的规定。但交通运输部暂时还没有对此文件进行修改。这样就形成了新的规定和原有的规定不一致的问题，建议及时启动对《中华人民共和国海事行政许可条件规定》的修改，以保持政策前后一致。

［1］李克强:把错装在政府身上的手换成市场的手［EB/OL］.(2013-03-17).http://www.legaldaily.com.cn/direct_seeding/content/2013 - 03/17/content_4280823.htm?node=42221.

［2］李克强.在国务院第二次廉政工作会议上的讲话［EB/OL］.2014-02-11).http://finance.people.com.cn/n/2014/0224/c1004-24441002.html.

［3］饶滚金，邢永恒.《船员培训管理规则》主要修改内容解析［J］.航海教育研究，2014(1):1-4.