检察机关审查起诉阶段直接起诉权研究——对《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第392条的考察

李洪杰，赵红霞

（1.黑龙江省政法管理干部学院，哈尔滨150080；2.哈尔滨市中级人民法院，哈尔滨150001）

检察机关审查起诉阶段直接起诉权研究
——对《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第392条的考察

李洪杰1，赵红霞2

（1.黑龙江省政法管理干部学院，哈尔滨150080；2.哈尔滨市中级人民法院，哈尔滨150001）

人民检察院立案侦查时认为属于直接立案侦查的案件，在审查起诉阶段发现不属于人民检察院管辖，案件事实清楚、证据确实充分，符合起诉条件的，是否可以直接起诉？虽然最高人民检察院通过司法解释对此有了明确的规定，但是，在法理基础上对此问题缺乏足够的研究。尽管，理论研究不意味着直接影响到司法实践，但是，有价值的研究必然会影响到今后刑事诉讼法的发展。

审查起诉；变更权；人民检察院

最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》（以下简称《规则》）第392条规定，人民检察院立案侦查时认为属于直接立案侦查的案件，在审查起诉阶段发现不属于人民检察院管辖，案件事实清楚、证据确实充分，符合起诉条件的，可以直接起诉；事实不清、证据不足的，应当及时移送有管辖权的机关办理。对于这一规定的质疑在于“事实清楚，证据确实充分的，可以直接起诉”，一是这一规定是否违反法定程序，即人民检察院没有立案管辖权而进行的侦查行为是否违法？所获得的证据是否能够作为定案的根据；二是这一规定是否有法理基础，即检察机关的处理是否符合程序正义；三是为什么《规则》没有规定公安机关立案侦查时认为属于自己立案侦查的案件，在审查起诉阶段，人民检察院发现不属于公安机关立案管辖的案件的处理。

一、关于是否违反法定程序问题

当人民检察院立案侦查时认为属于直接立案侦查的案件，在审查起诉阶段发现不属于人民检察院管辖；或者，公安机关立案侦查时认为属于自己立案侦查的案件，在审查起诉阶段，人民检察院发现不属于公安机关立案管辖的案件，事实清楚，证据确实充分的案件，人民检察院直接提起公诉是否违反了法定程序，违背了程序公正呢？即检察机关在审查起诉阶段能否变更移送案件的侦查机关或者人民检察院侦查部门认定的罪名。问题的复杂性在于，我国侦查主体不是唯一的，根据刑事诉讼法第3条、第4条，以及附则的规定，在我国有权进行立案侦查的机关有五个：公安机关、人民检察院、国家安全机关、监狱机关和军队内部保卫部门，后三个机关一般被认为是授权机关。

认为《规则》第392条违背程序公正的理由是，依据刑事诉讼法第18条规定，刑事案件的侦查由公安机关进行，法律另有规定的除外。贪污贿赂犯罪，国家工作人员的渎职犯罪，国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪，由人民检察院立案侦查。对于国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。自诉案件，由人民法院直接受理。如果负责侦查的机关没有侦查权而进行侦查活动，就不仅仅是违反法定程序问题了，而且在实体上侵犯了公民的基本权利，这甚至是一种违宪行为。对此，作为司法机关，无论是检察院的审查起诉活动，还是人民法院的审判活动，都应当毫不犹豫地宣布其为无效行为。诚如刑事诉讼法第3条、第4条和第225条的规定，五个机关都有侦查权，但是，这里有一点需要先弄清楚：侦查权和管辖权的区别。是否有侦查权是由法律明确规定或者明确授权的，而是否有管辖权，则往往具有一定的不确定性，案件没有进入审判阶段，依据无罪推定原则（在我国是指刑事诉讼法第12条规定的统一定罪原则），未经审判机关依据法定程序审理并作出裁判，任何人不能被确定为有罪。在刑事诉讼中，从立案侦查时起，案件经过法定侦查程序终结后，侦查机关向检察机关移送审查起诉，需要有一个初步适用实体法的判定过程，即便侦查机关不直接使用具体罪名，也必然会使用“刑法分则第×条”的表述，而这样显然有些麻烦，所以，我们给各种犯罪起了名字——罪名。在这个意义上，罪就分为形式和实质两个层面了，实质上是刑法分则中具体条款所描述的犯罪，而形式上就是罪名。实质意义上的犯罪是法律规定的，而形式上的罪名是人民检察院和人民法院确定的。

只有人民法院才能做出是否有罪，以及犯什么罪的判决，而刑事诉讼相较于民事诉讼、行政诉讼的特殊性就在于管辖发生于立案阶段，此时犯罪事实一般还不是很清楚，要求负责侦查的机关在管辖上都能做到准确是不现实的。虽然绝大多数案件还是好判断的，如杀人案件、盗窃案件等，有的案件即使一时不好判断，也不影响管辖问题，如最初认定为杀人，但是随着对案情的深入，我们又认为是伤害致死，这种转变不涉及管辖的改变。而有的案件认识的转变，就必然涉及管辖问题，如最初认为是职务侵占罪，后来又认为是贪污罪，两个罪名管辖的机关不同，前者为公安机关，后者为人民检察院，还有可能最后被法院判决无罪。而这种转变有的时候是在审查起诉阶段、审判阶段才发生。检察机关在审查起诉阶段变更罪名，由于案件没有进入审判阶段，因而不能认定侦查行为是违反法定程序的，进而我们要判断，变更罪名行为是否有法理基础。

二、检察机关直接起诉权的法理基础

刑事诉讼法的基本理念涵盖三个方面的内容：一是尊重和保障人权，即在通过刑事诉讼惩罚犯罪的过程中，保证公民合法权益不受侵犯，包括：无辜的人不受刑事追究；有罪的人受到公正处罚；诉讼权利得到充分保障和行使。二是诉讼公正，包括实体正义与程序正义。实体正义体现在法院的裁判结果上，程序正义体现在案件的裁判过程之中［1］。三是诉讼效率。追求诉讼效率，意味着应当降低诉讼成本，加速诉讼运作，减少案件拖延和积压。公正与效率的关系是：公正第一，效率第二。公正优先，兼顾效率。

回到我们的问题，如果人民检察院立案侦查时认为属于直接立案侦查的案件，在审查起诉阶段发现不属于人民检察院管辖；或者，公安机关立案侦查时认为属于自己立案侦查的案件，在审查起诉阶段，人民检察院发现不属于公安机关立案管辖的案件，检察机关如何处理？如果事实不清，证据不足；或者侦查活动违反法定程序的，侵犯当事人权利，影响公正审判的，应当移送有管辖权的机关立案侦查。如果经过审查，事实清楚，证据确实充分，程序合法，符合起诉条件，人民检察院是否能够直接提起公诉？人民检察院如果不提起公诉，案件则要移送有管辖权的机关重新立案侦查，如此虽然符合程序的要求，但是，案件本来已经侦察清楚，如果重新立案侦查，首先，对犯罪嫌疑人来讲，被重复进行了追诉；对被害人来讲，以及证人等增加了诉累；对国家来讲，浪费了司法资源。换句话说，不符合诉讼效率，而公正和效率往往是一个问题的两个方面，迟来的正义非正义，及时查明犯罪，减少诉累，也是保障公正的要求。而如果赋予检察机关变更权，新的问题是检察机关可以直接提起公诉，这样符合了诉讼效率原则，但是，当检察机关已经认为案件原侦查机关没有管辖权，而直接使用其收集到的证据提起公诉，是不是一种放任侦查机关违反法定程序的表现呢？显然，检察机关审查起诉部门不应当将自己也一并陷入侦查机关或者侦查部门曾经面对的危机之中。因此，如果赋权给检察机关，就要对侦查机关的侦查行为及其所取得的成果做出符合法理的说明。刑事诉讼法第3条的规定严格控制没有侦查权的机关、团体和个人行使侦查权，而无论人民检察院还是公安机关都有侦查权，只是由于管辖的规定，使二者在一般情况下，只能在自己的范围内立案侦查，那么管辖这种规定程序价值指向什么呢？管辖制度的价值在于防止司法机关之间互相推诿或者互相争讼，使得案件久拖不决，或者受害者状告无门。而这在我们前面探讨的问题中是不存在的，案件已经侦查完毕，并且经过人民检察院审查起诉，并不违背管辖制度的价值诉求，所以，赋予检察机关直接提起公诉权是有法理基础的。另外，如果检察机关要求重新立案侦查，案件最终移送法院审判时，在案卷材料中也会有所反映，使得审判法院有可能先入为主。

三、依据《规则》审查起诉中检察机关对自侦案件是否有直接起诉权

通过以上讨论，我们知道最高人民检察院《规则》赋权检察机关直接起诉不能说违反了法定程序，也有一定的法理基础，但是，我们进一步的迷惑是为什么《规则》没有规定“公安机关立案侦查时认为属于自己立案侦查的案件，在审查起诉阶段，人民检察院发现不属于公安机关立案管辖的案件，案件事实清楚，证据确实充分，符合起诉条件的，人民检察院可以直接起诉”。

从《规则》的结构和文字表述习惯分析，第392条的规定是第十一章第二节的内容，本节中第391条规定，人民检察院在办理公安机关移送起诉的案件中，发现遗漏罪行或者依法应当移送审查起诉同案犯罪嫌疑人的，应当要求公安机关补充移送审查起诉；对于犯罪事实清楚，证据确实、充分的，人民检察院也可以直接提起公诉。此条内容也没有提到检察机关自侦案件的处理，也没有在《规则》的其他条文中予以规定，也就是说这两条赋权检察机关在审查起诉中可以直接对公安机关侦查的案件作出处理。换句话说，检察机关在审查起诉中有权对公安机关移送的案件进行变更。至于为什么没规定检察院自侦案件的处理，我们认为主要考虑的是检察一体化原则，检察机关内部检察长负责制，检察长有最终决定权。

从一般意义上看，检察一体化指的是检察机关在体制安排上必须保持整体性从而保证检察机关统一行使检察权的一种准则。检察一体化作为一种体制安排，主要是为了适应检察工作的需要。按照龙宗智教授的观点，“检察一体化”主要包括三项内容：一是上命下从的领导关系；二是检察官执行跨区域的职务活动不受其管辖范围限制；三是检察官的职务行为可以依上级的决定继承和转移，更换检察官不影响诉讼进程。从上述内容看，检察一体化除了维护法律的统一外，还可以保证诉讼的效率。在我国的司法实践中，“检察人员承办，办案部门负责人审核，检察长或者检察委员会决定”的办案体制被认为是“检察一体化”的一个重要体现。因此《规则》的规定可以理解为是明示对公安机关侦查案件赋予检察机关审查起诉中的变更权，即通过司法解释赋权检察院以解决我国检警关系不明确而导致实践中存在的矛盾。当然，这种由司法解释赋权的做法有待商榷。

四、结语

当然，我们更愿意有一个一点质疑都没有的程序。也就是一定要给上面的问题提出一个解决办法。

（一）远景思路——确立检察机关的侦查主导地位

大陆法系国家实行检警一体化，检察指挥侦查。在法国法官和检察官除了职能不同外，差别不大，法官被称为“坐着的法官”，检察官被称为“站着的法官”，检察机关有权指挥警察［2］。远景思路就是借鉴大陆法系国家，确立检察机关的侦查主导地位，即确立侦检一体化原则，由检察机关启动侦查，并对侦查活动进行指导，无论具体的证据收集工作由谁完成的，在名义上都要归因于检察机关。德国的侦查程序被称为“公诉之准备”。意大利检察官与警察在侦查活动中是领导与被领导关系。法国刑事诉讼法典第41条规定，共和国检察官自己或使他人采取一切追查违法犯罪的行动。为此，他有权指挥所在法院辖区范围内的司法警官或司法警察的一切活动。共和国检察官有权决定采取拘留的措施。共和国检察官享有法律授予司法警官的一切权力和特权［3］。

（二）中景思路——通过立法确定检察机关在审查起诉中的自由裁量权

通过立法确定检察机关在审查起诉中的自由裁量权，实际上就是赋予检察机关起诉变更权。起诉变更权是检察机关公诉裁量权的内容，公诉裁量即公诉案件的起诉裁量，是指检察官根据法律授权，就是否实施以及如何实施刑事追诉所行使的酌定处置权都可以称之为检察官的自由裁量权［4］。日本刑事诉讼中，检察官在不损害公诉事实同一性的情况下对起诉有变更权，但是否保持公诉事实同一性，应接受法院审查。另一方面，法院也可以命令对诉讼原因或处罚条文进行追加或变更，但是，最高法院认为，法院认为有必要追加或变更诉因时，原则上不能自行促使检察官变更诉因，也无此种义务。只是当起诉书记载的诉因为无罪，而法院则有明显的证据认定有罪，并且罪行重大时，作为例外，法院有义务促使和命令检察官变更诉因。否则将被认为是审理不尽职的违法行为［5］。公诉变更制度的设置，影响审判的公正、效率以及被告人合法权益的实现，但目前的刑事诉讼对此只有司法解释而无诉讼法规范。

（三）近景思路——通过司法解释授权检察机关自由裁量权

通过司法解释授权检察机关自由裁量权是我们目前的做法，即通过最高人民检察院《规则》赋予检察机关在审查起诉中，有权变更侦查机关或侦查部门移送案件的罪名等。全国人大常委会1981年6月10日通过了关于加强法律解释工作的决议，赋予最高人民检察院对属于检察院检察工作中具体应用法律问题的解释权，确立了符合中国实际的司法解释体制，即对全国人大及其常务委员会制定的法律及国务院制定的行政法规的具体实施作出司法解释，而没有立法权。但是，现实中，最高人民检察院的许多“司法解释”已超出了“解释”的范围。对法律、法规没有规定的，为了审判实践的需要，最高人民检察院也以“司法解释”的形式作出规定。实际中，这种“司法解释”代替了全国人大的立法解释。这种越权行为破坏了我国的立法体制，并使人大的立法权受到影响。但是，这种“立法”式“司法解释”在司法解释中占有很大的比重。

远景思路不仅要修改刑事诉讼法而且还要修改人民检察院组织法，以刑事诉讼法的修改的经验，绝不是几年可以做到的。而近景思路中由最高检察院通过司法解释赋权给检察机关，鉴于近年来法学界对司法解释效力的争论，自己赋权总是容易被人诟病。因此，三个思路中，应当是由立法赋权更为妥当，基于此，中景思路应当是我们在未来一段时间内的选择。但是它的障碍是刑事诉讼法刚刚修改过，进一步的修改恐怕还需要假以时日。

［1］陈瑞华.程序正义理论［M］.北京：中国法制出版社，2010：97.

［2］种松志.检警关系论［M］.北京：中国人民公安大学出版社，2007：79.

［3］法国刑事诉讼法典［S］.余叔通，谢朝华，译.北京：中国政法大学出版社，1997：22.

［4］龙宗智.检察官自由裁量权论纲［J］.人民检察，2005，（8上）.

［5］［日］法务省刑事局.日本检察讲义［M］.杨磊，等，译.北京：中国检察出版社，1990：156－157.

［责任编辑：曲占峰］

Research on the Right of Procuratorial Organ to Correct the Competence in Investigation and Prosecution Stage——Expedition to the Article No.392 of Rules of criminal procedure of the people's procurator ates（provisional）

LIHong-jie1，ZHAO Hong-xia2

The people's procuratorate considers being a direct investigation case at the register stage, which wasfound outside the jurisdiction in investigation and prosecution stage, but the facts are clear, the evidences are full, and meet the requirements for acceptance, can be sued directly? Through judicial interpretation of the Supreme People'sProcuratorate has been clearly defined for this, but the jurisprudence lacks of adequate research on this issue on the basis.Despite academic studies does not mean that the direct impact on judicial practice,however, valuable research willdefinitely affect the future development of the criminal law.

investigation and prosecution;right to change;the people's procuratorates

DF718.1

A

1008-7966（2014）02-0098-03

2014-01-12

李洪杰（1973-），男，河南新蔡人，教授；赵红霞（1973-），女，辽宁锦西人，代理审判员。