论行政强制执行的裁执分离模式

刘 美，李晓亮

（1.黑龙江省政法管理干部学院，哈尔滨150080；2.黑龙江省林口县人民法院，黑龙江林口157600）

一、行政强制执行的模式

受历史、政治及国情等因素的影响，在行政强制执行的制度构建上各国存在较大差异，大致有三种模式：行政执行模式，司法执行模式和行政、司法混合执行模式。

（一）以德国、日本为代表的行政执行模式

“所谓行政执行模式，是对行政主导的强制执行制度的简称，指当私人拒绝履行公法上的义务时，原则上由行政机关自行运用强制执行力迫使义务人履行义务或者达到与履行义务相同的状态的制度模式。”[1]行政执行模式强调行政主体的优越性和公共利益优先，为了保证行政权的高效运行，主要由行政机关实施行政强制执行，而行政机关不需要借助于法院的执行名义。这种执行模式的主要代表国家有德国、日本等大陆法系国家。日本学者盐野宏将这种执行模式称为“行政性的执行”，“在司法性执行之外设置行政上的强制执行，承认行政主体的自力救济，是为了尽快实现符合行政目的的状况”[2]。该模式保证了行政与司法各司其职，有利于行政目的的实现和行政效率的提高。但是，该模式容易导致行政专断，需要设置完备的程序机制与权利救济途径，以防止和控制在执行过程中行政权力被滥用。例如德国在行政案件的执行中原则上需要由行政法院审查后方可执行之。

（二）以英国、美国为代表的司法执行模式

“所谓司法执行模式，是对司法主导的强制执行制度的简称，是指当私人不履行行政义务时，除了法律特别授权行政机关实施有限的强制执行权的情形外，行政机关不得强制义务人履行该义务，只能通过法院以颁布执行令等方式促使义务人履行义务的制度模式。”[1]司法执行模式是由行政机关申请法院作出执行令，再由行政机关具体执行，限制了行政机关直接强制执行。这种执行模式强调司法权优位和个人利益优先。为了保障私人利益不受非法限制，需要法院审查方可采取行政强制执行。主要的代表国家有美国、英国等普通法系国家。以英国为例，基于对行政权滥用的顾忌，当公民拒不履行行政决定或法律规定时，行政机关需要向法院申请，由法院颁布禁止令或执行令以达到行政义务的履行，而行政机关通常无权直接实施强制执行。但是，这并未完全排除行政机关自行强制执行的可能，在法律明确规定或者情况紧急时，行政机关有权自行强制执行，但这仅是一种补充性的执行手段。司法执行模式有利于监督行政机关严格依法行为，同时，在强制执行前对行政行为进行司法审查也赋予了行政相对人被动救济的机会。但是，这种执行程序烦琐，周期较长，消耗的司法资源也较多，对法官的要求也较高，影响行政效能的实现。

（三）对我国强制执行模式的认知：行政、司法混合执行模式

混合执行模式没有将行政强制执行权完全赋予行政机关或者司法机关，而是根据具体情况对执行权进行配置。这种执行模式主要以我国为代表。

对于行政强制执行的模式，我国理论界也存在分歧，比较一致的观点是，我国的行政强制执行“以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关自行强制执行为例外”。这种执行模式的设置是出于制约行政权的需要，而主张将行政执行权全面赋予法院。其法律依据是我国《行政诉讼法》第66条的规定，即对具体行政行为，行政相对人在法定期限内既不提起诉讼又不履行法定义务的，行政机关可以向人民法院申请强制执行，也可以依法自行强制执行。对这一混合执行模式的观点有的学者持反对意见，其认为“从法律解释学的角度看，仅从《行政诉讼法》第66条并不能得出‘以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关自行强制执行为例外’的结论，并明确主张应当将行政强制执行权归还行政机关”。笔者赞同此种观点。该观点立足于我国相关立法的现实状况和我国行政强制执行权的配置图式。具体分析如下：首先，从相关立法的现实状况看，以申请法院强制执行为原则，以行政机关自行强制执行为例外的模式，是基于早期我国行政机构设置不健全，行政执法人员素质不高，以及普遍的行政权力滥用现象等现实因素的考量，立法者希望通过司法介入行政执行的方式给予行政相对人更多权利保护。然而，随着我国法治的发展，这种行政强制执行模式的弊端日益突显，表现为：一方面，从行政机关角度看，部分行政机关不具有行政强制执行权，只能申请法院执行，不仅降低了行政效率，也挫伤了行政机关行政管理的积极性。另一方面，从司法机关角度看，法院角色错位，司法权威受到质疑。与此同时，行政执行案件消费了大量司法资源，法院不堪重负。其次，从我国行政强制执行权的设定上看：（1）法律、法规设定并给予行政机关强制执行权的，行政机关自行强制执行。（2）法律、法规未给予行政机关强制执行权的，行政机关只能向法院申请强制执行。（3）当法律、法规同时给予行政机关和法院强制执行权时，行政机关可以选择自行强制执行或者申请法院强制执行。因此，在强制执行过程中行政机关和法院谁居主导地位则取决于法律、法规的授权。

综上，笔者认为应当对我国现行行政强制执行制度进行结构性调整，在行政强制执行中实行裁执分离的模式，将行政强制执行权回归行政机关。

二、从我国相关立法看行政强制执行的模式选择

在此笔者按照相关立法的时间顺序，先后分别对《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《行政强制法》和《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》中有关行政强制执行的规定进行了分析。

（一）《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定

在2011年我国《行政强制法》通过之前，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）确立了一种司法强制执行体制。该条例第28条第一款规定，被征收人在法定期限内既不申请复议又不向法院提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内也不搬迁的，将由作出房屋征收决定的市县级政府依法申请法院强制执行。这一规定对既有的行政强制执行方式作出了重大修正，即国有土地房屋征收与补偿案件的强制执行一律应当申请人民法院执行，行政机关不享有强制执行权，其不得自行强制执行。然而，理论上，法院是中立的司法裁决者，由其具体实施行政性质的国有土地上房屋征收强制执行，将矛盾和利益冲突转移至法院，会使法院的中立地位和权利救济的作用受到质疑，司法权威亦将受到威胁。此外，从实践层面上看，若人民法院作出准予强制执行的裁定，那么将由法院具体负责实施该行政强制执行，这在一定程度上会增加法院的业务量，极大地增加法院的压力。

（二）《行政强制法》的规定

《行政强制法》颁布后，其作出了不同于《条例》的规定。在制度安排中预设了裁执分离的执行模式，体现了行政强制执行实施权向行政机关的回归。该法在第2条第三款将行政强制执行的概念界定为“行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为”。从形式上可以看出，该法条明确了行政强制执行的两种类型：行政机关自行强制和申请人民法院强制，并将行政机关自行强制执行放置在申请法院强制执行的前面。该法第53条同时规定，当行政机关没有行政强制执行权时，为了保证行政决定的履行，行政机关依法申请人民法院强制执行。此条规定将申请法院强制执行的主体限定为没有行政强制执行权的行政机关，这就意味着，国有土地房屋征收与补偿案件的强制执行主体不一定是法院。《行政强制法》虽然没有明确规定裁执分离模式，但是这些规定都在一定程度上反映了扩大行政机关的行政强制执行权的立法价值取向，肯定了行政主体在行政强制执行中的主导性作用，同时对《条例》所确立的司法强制执行进行了间接否定。

（三）《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》的规定

在我国《行政强制法》实施之后，最高人民法院制定了《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》（以下简称《规定》），该规定为行政机关申请法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件的解决提供了法律依据。在立法价值取向上，《规定》与《行政强制法》保持一致，尤其是其对裁执分离的执行模式进行了立法尝试。该规定第9条阐明，行政机关申请法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定后，如果法院裁定准予执行的，在具体执行方面，一般由作出征收补偿决定的市县级人民政府组织实施，也可由法院执行。由此可见，申请法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定的，由法院裁决是否准予执行，法院裁决准予执行的，一般由行政机关执行，也可由法院执行。该《规定》尽管保留了法院一定的执行权力，而没有将裁决和执行完全分离，但是这种尝试对裁执分离模式的最终建立而言具有重要意义。

综上，从我国相关立法对行政强制执行的规定可以看出，以行政强制法为分界点，在行政强制执行模式上有一个较大的变化，呈现出由司法执行发展到司法裁决、行政执行的趋势。

三、构建行政强制执行的裁执分离模式

“裁执分离，是指作出裁决的机关（机构）与执行裁决的机关（机构）应当分离，即不能由同一机关（机构）既行使裁决权又行使执行权，从而体现权力的监督与制约，防止权力的滥用侵害相对人合法权益。”体现在行政强制执行方面，裁执分离主要表现为：行政机关在实施强制执行之前，依法向人民法院提出申请，由法院对行政强制执行决定进行审查，进而裁定是否执行。法院裁定予以执行的，由行政机关具体实施强制执行。

（一）裁执分离模式的法律意义

1.裁执分离模式有助于巩固法院的中立地位，树立司法权威。法院运用强制力量直接执行行政决定与其司法中立的角色定位不符，容易使人产生法院是行政机关执行工具的印象。裁执分离的执行模式表现为：对于非诉行政强制执行案件，人民法院主要负责司法审查行政决定的合法性，以形成是否准予执行的裁定，而不是实际动用强制力量具体执行。这符合法院中立的裁决者的角色定位。通过“法院审查，政府实施”的行政强制执行模式，既实现了对行政权的监督和对相对人的权利保障，也维护了法院的权威。

2.裁执分离模式有助于合理配置行政强制执行权，还权于行政机关。行政强制执行是对行政机关行政行为效力的保证，本身具有行政行为的性质，由行政机关具体实施具有合理性。特别是行政机关作为强制执行的执行申请人，其拥有巨大的可支配行政资源，由行政机关负责执行更有助于执行效果的实现和执行效率的提高。此外，在行政机关执行之前，由人民法院通过裁定对行政案件进行事前监督，既强化了司法权对行政权的监督和制约，又能够改变行政机关既当运动员又当裁判员的尴尬局面。

（二）裁执分离模式的制度安排

1.区分案件性质适用裁执分离模式。《行政强制法（草案）》三次审议稿将非诉行政强制执行案件基本划分为两类：一类是金钱给付义务案件；另一类是排除妨碍、恢复原状等义务案件。（1）对于金钱给付义务案件采取谁裁决谁执行的模式。人民法院裁定执行的，由人民法院予以执行。（2）对于排除妨碍、恢复原状等义务案件，采取人民法院裁定、行政机关委托执行的模式。人民法院裁定执行的，由行政机关委托没有利害关系的其他组织代履行；必要时，人民法院可以派员到场监督。综上，对于申请法院强制执行的非诉案件，无论性质如何一律由法院裁决。而在执行上，除了金钱给付义务案件由法院执行外，其他案件均由行政机关委托其他组织予以执行。该规定的意义在于：使法院基本退出了非诉行政案件的执行，突破了法院既裁决又执行的裁执合一模式，将实际执行权归还行政机关，确立了司法裁判、行政执行的裁执分离模式。

此外，实定法对裁执分离的执行模式也给予了肯定。前述最高人民法院的《规定》第9条阐明，对于国有土地上房屋征收补偿决定的案件，行政机关申请法院强制执行，法院进行审查后裁定准予执行的，由作出征收补偿决定行政机关组织实施，也可由法院具体执行。

2.个别案件的执行还权于行政机关。我国《行政强制法》第50条和第52条对行政强制执行中行政机关代履行方式作出了规定。该法第50条规定，对于排除妨碍、恢复原状等义务，行政机关要求行政相对人履行，相对人超过法定期限不履行，经行政机关催告仍不履行，后果较重的，行政机关可以采取代履行的行政强制执行方式。第52条规定，行政机关要求立即清除道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物的案件，行政相对人不能清除的，行政机关可以决定立即实施代履行。以上两个法条规定了对于个别案件行政机关可以自行采取行政强制执行，这是对行政机关强制执行权回归的法律规定。

[1]杨建顺.司法裁判、裁执分离与征收补偿——《国有土地上房屋征收与补偿条例》的权力博弈论[J].法律适用，2011，（6）.

[2][日]盐野宏.行政法总论[M].杨建顺，译.北京：北京大学出版社，2008：150.

[3]应松年.论行政强制执行[J].中国法学，1998，（3）.

[5]杨建顺.关于行政执行权力配置的思考[N].人民法院报，2002-08-12.

[6]赵大光，马永欣，王晓滨.关于《办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》的理解与适用[J].人民司法，2012，（11）.