主任检察官制度的去行政化研究

张龙

（北京市朝阳区人民检察院，北京100026）

主任检察官制度的去行政化研究

张龙

（北京市朝阳区人民检察院，北京100026）

我国现行检察官录用、晋升、奖惩均纳入政府对公务员管理体系，在办案过程中，始终沿用“承办人——科（处）长——（副）检察长”层层审批的模式，具有明显的行政化色彩，违背司法活动所要求的亲历性、中立性和独立性的原则。主任检察官制度的内涵与鲜明特征，决定着其去行政化的必要性，应从多方面、多维度对主任检察官的去行政化体制进行构建，进而凸显检察机关的司法属性。

主任检察官制度；检察权；去行政化；司法属性

最高人民检察院《“十二五”时期检察工作发展规划纲要》中指出，要建立起权责明确、协作紧密、制约有力、运行高效的组织模式。《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》提出深化司法体制改革，突出法官、检察官的办案主体地位，确保检察机关依法独立行使检察权。检察机关在实践中积极推行主任检察官制度，积极推进检察办案过程中去行政化进程，着力打造一支高素质、专业化、职业化的检察队伍。

一、我国主任检察官制度概述

我国主任检察官制度是积极探索适应检察权司法属性的组织架构，逐步淡化检察机关的行政色彩而推行的，力在打造职业化、专业化的国家公诉人队伍。根据最高人民检察院的部署，北京市市检一分院、上海浦东区检察院和闵行区检察院进行了主任检察官制度的实践，在该制度的选任方式、职责定位等方面取得了一定的经验，值得推广和借鉴。

（一）我国主任检察官制度的概念

主任检察官制度是指主任检察官在检察长及检察委员会的领导下，对授权范围内的案件独立行使决定权，并承担相应办案责任的制度［1］。

施行主任检察官制度，有利于优化审批程序，提高办案效率。如江苏宜兴人民检察院2013年7月1日出台《主任检察官办案制度实施方案》并率先在公诉部门试行，据统计，该院实行主任检察官制度半年多来，办理各类公诉案件800余件，主任检察官自行决定案件的比率达到了88%，公诉案件审结时间平均下降2～3天［2］。北京市检察院第一分院从2007年试行“主任检察官制度”，该院公诉二处2008年案件办结率为77.6%，到2012年在案件受理数量大幅上升的情况下，结案率达97.9%［3］。

施行主任检察官制度，有利于推进检察官队伍的职业化、专业化建设，提高办案质量。主任检察官的选任及考核要求其政治素质过硬、专业知识夯实、办案经验丰富等，间接促进检察队伍的素质提升，推进检察事业的发展。

施行主任检察官制度有利于增强检察官的主体意识与责任意识，确保依法、公正办案。“谁办案，谁决定，谁负责”的案件质量终身责任制，使检察官在办案中形成风险意识，树立唯法律至上的司法信念，所办案件经得起历史的考验。

（二）我国主任检察官制度的特征

1.管理去行政化，直接接受检察长的领导，并对其负责。主任检察官对办案组内案件享有审核权，案件办理过程中不再提交部门负责人审批。部门负责人转变自身角色，主要负责本部门诸如分发案件等执法办案管理工作、召开主任检察官联席会议、通过绩效考核等监督主任检察官行使职权情况等工作，除重大、疑难、复杂案件外不再对具体案件负责。

2.权责统一，凸出检察官独立主体地位，司法属性明显。主任检察官制度，赋予检察官部分案件的审核权，成为独立性检察权的行使主体。但这并不是简单的放权，有权力就有责任，主任检察官对授权范围内的案件独立行使审核权的同时，也对自己审核案件质量把关且终身负责。对于办案组内无法达成一致处理意见的案件，需由检察长或者检委会决定的，主任检察官应对事实和证据负责［4］。

3.主任检察官的精英化。主任检察官需带领检察官独立办理各种案件，应当从检察队伍中择优选择产生，在选任的过程中应当坚持“突出专业、兼顾资历”的标准，综合政治素质、团队协作、学历水平、履历背景等综合考核。以浦东新区人民检察院为例，其通过考核选任和竞岗选任两种程序进行遴选产生，其中15名主任检察官是省级以上的“三优一能”［1］。

二、主任检察官制度去行政化必要性

现行《人民检察院组织法》仅明确规定了检察委员会讨论决定的案件类型，但其他案件的办案组织形式及流程，并未作出规定。对此，最高检在1980年的《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》中，采用司法解释的方式，确立了“三层审批”的检察办案方式，行政化特点明显。所谓检察职权行政化，是指违背检察机关和检察权的性质和特征，按照行政体制的结构和运作模式构建和运行检察活动。主任检察官制度是司法体制改革中的创新实践，与之相适应的管理模式、办案机制等去行政化尤为重要。

1.深化司法体制改革，确保依法独立行使检察权的必然要求。人民检察院依法独立公正行使检察权，是宪法明确赋予的权力，是保障国家法律统一正确实施的关键所在。人民检察院独立行使检察权不仅包括不受任何行政机关、社会团体和个人干涉外部独立，也应该包含检察官在办案过程中的独立地位。

近年来，冤假错案、司法腐败等现象被频频曝光，在对当事人及其家庭造成伤害的同时，也严重损害了司法权威和司法公信力，对社会公平正义造成了极大的伤害。究其原因，在一定程度上是由于现行办案模式的缺陷，在现行办案制度中承办人负责审阅案卷并出具处理意见，后经过层层审批，检察长、部门负责人承担案件的决定权，造成承办人审阅案卷但无决定权的现象发生，呈现明显行政化色彩。主任检察官制度中去行政化，赋予检察官对案件的决定权，突出检察官的诉讼主体地位，为我国司法体制改革，保障检察权的独立行使，提升司法公信力提供必要保障。

2.深入实施人才强检战略，积极推进检察队伍专业化、职业化的应有之义。人才工作关系到检察事业发展的关键问题，检察机关能否充分、有效发挥法律监督职能，保障人权，打击犯罪，与检察人才队伍建设有密切的关系。检察机关为贯彻落实《国家中长期人才发展规划纲要（2010～2020）》，加强检察队伍建设，秉持“聚才、引才、育才、用才”的基本理念，施行主任检察官制度，主任检察官依据自己学识、经验对案件进行办理，淡化行政色彩。

笔者上文提到，主任检察官是一支精英化的队伍，其选任条件严格，主任检察官均是业务行家、办案能手，在权限范围内对案件享有审核权。主任检察官去行政化给予其更大的自主决定权，最大限度地免受部门领导的干涉，能充分调动其办案积极性，激发其强烈的荣誉感，不断提升其业务技能。同时，主任检察官去行政化能充分发挥检察官的专业知识，培养和造就一支业务精湛、经验丰富的职业检察队伍。

3.推行办案质量终身责任制，提高办案效率的必然前提。现行检察机关层层审批制的办案体制中，承办人负责审阅案卷，形成案件审查报告提交审批，由于案件数量繁多、办案期限限制，检察长、部门负责人往往无法全部审阅案件，多数情况下依赖承办人的报告书及汇报，存在办案责任分散，出现问题无人明确负责的问题。施行主任检察官制度是推行办案质量终身责任制，提高办案效率的必然要求，而主任检察官去行政化则是办案质量终身责任制，提高办案效率的必然前提。主任检察官在权限范围内享有案件的审核权，根据“谁办案，谁决定，谁负责”的原则，建立健全检察官权责统一的办案责任制，检察官在职权范围内对办案质量终身负责。主任检察官去行政化，才能增强检察官的办案主体意识、责任意识，实现案件责任到人，对检察官违法办案的，依照有关法律的规定追究责任。

三、主任检察官去行政化的基本思路

主任检察官去行政化应当引导主任检察官转变执法办案理念，严格遵循法律的规定，避免案件承办人无决定权，不承办案件的行政领导享有案件审批权，承办人“唯领导是从”的现象出现。检察机关应在全面深化司法体制改革，促进依法独立公正行使检察权的基础上，逐步淡化检察机关办案过程中的行政化色彩，凸显检察机关的司法属性。

（一）检察委员会的去行政化

主任检察官制度中，主任检察官直接受检察长的领导，严格执行检察长及检察委员会的决定。各级人民检察院的检察长、副检察长和各个主要部门的负责人是检察委员会的委员，非领导职务的专职委员非常少，致使检察委员会具有明显的行政化特点。“术业有专攻”，检察委员会委员在面对具体刑事案件时，不可能全部做到精通熟练，多数委员可能都是外行，这样的人员构成无法为案件质量提供必要的保障。

检察委员会应当引入检察业务专家制度，选拔检察院内部专业造诣精深、实践经验丰富、重大疑难复杂案件突破能力强、工作业绩一流的检察工作人员，担任检察委员会专职委员，由主任检察官提供案件事实和证据材料，在此基础上对重大、疑难、复杂、新型案件的法律适用问题及争议进行讨论研究，最终形成处理意见。

检察委员会职能应专业化。按照法律的规定，检察委员会讨论与决定事项除了重大、疑难案件以外，还包含了执行法律、政策方面的重大问题，各项检察工作条例、规定，向同级人民代表大会及其常务委员会作的工作报告和汇报，其他重大事项等［5］。检察委员会承担了一定比例的行政事务，忽视了其法律专业组织的特点，严重影响了办案效率。检察委员会职能应专业化，仅对重大、疑难、复杂、新型案件的法律适用及争议问题进行讨论决策，其他行政性事务交由检察机关党组决策。此外，检察委员会应当承担法律政策研究工作，对司法改革、法律实施、业务办理等提供指导性的研究。

检察委员会可以引入人民监督员制度。2003年正式启动人民监督员制度试点，目前已经在全国检察机关全面推行。人民监督员制度是伴随着我国司法体制改革和民主法治建设的推进而诞生的，检察机关根据宪法和法律规定，必须接受人民群众的监督，检察委员会去行政化可以引入人民监督员制度，推行检务公开、阳光检察。

（二）办案制度的去行政化

现行案件的审批程序具有浓重的层层审批的行政色彩，严重影响案件办理效率，与我国日益增加的案件数量和检察机关承担的繁重任务不相适应。主任检察官制度，是实现我国检察机关“扁平化”办案机制的探索与实践，减少了中间审批层级，对于重大、疑难、复杂案件之外的案件，主任检察官可以在检察长的授权范围内决定和处理，大大简化了办案流程，提高了办案效率。

厘清主任检察官与检察长、检察委员会的关系。主任检察官在行使职权、办理案件的过程中必然涉及与检察长和检察委员会的关系，主任检察官办案上必须接受检察长的领导，对检察长、检察委员会的决定必须服从。

厘清主任检察官与检察官之间的关系。管理学上认为“一个最佳管理范围是5～6人”［6］，主任检察官制度设计中，一个主任检察官办案组内设置3～5名检察官和1～2名书记员，这样在办案中必然涉及主任检察官与承办人之间的关系。主任检察官负责指导、审核本办案组内案件办理，并对其审核案件承担责任，主任检察官对办案组内一般刑事案件享有决定权，当主任检察官与办案组内案件承办检察官意见不一致时，应当对证据、法律适用等问题充分进行沟通，如果仍不能达成一致意见，应当将案件提交检察长或检察委员会讨论决定。

厘清主任检察官与部门处（科）长的关系。部门处（科）长是行政领导的同时，也是部门首席主任检察官，其办案经验、业务技能最为娴熟，在办案过程中应不断强化业务部门处（科）长的办案职能，尽可能使其在繁重的行政事务中脱离出来，承担重大疑难、复杂、新型犯罪、社会高度关注案件的办理工作。部门处（科）长虽淡化了案件的审批权，但在以下方面承担一定职能：第一，部门处（科）长享有分案权，即可以自主决定案件由哪个办案组负责。部门负责人对于主任检察官办案权限内的案件无权干涉，部门负责人提出的办案建议，是否采纳由主任检察官决定，对于主任检察官权限内案件的决定，部门负责人无权直接否定或更改。第二，部门负责人负责召集部门内部及跨部门之间的主任检察官联席会议，对一些疑难案件及热点问题进行研究和讨论。

（三）厘清检察工作与行政工作的关系

主任检察官制度的设立即为突出检察官的主体地位，检察官依靠个人的学识、经验等，以事实为依据，以法律为准绳，独立行使审查逮捕、立案监督、审查起诉等权力。行政机关实行的是首长负责制，其公务人员向行政首长负责，本身没有独立性，这是司法与行政的重要区别［7］。检察机关是在党的领导下的法律监督机关，明确划分检察人员的职责、权力范围，有利于合理开发和利用人力资源，提高检察队伍的整体素质，进一步保障案件质量和社会效果。

根据2013年3月1日，中共中央组织部、最高人民检察院联合下发的《关于印发〈人民检察院工作人员分类管理制度改革意见〉的通知》，把检察系统内部人员分为检察官、行政人员、辅助人员三大类，实行分类管理［8］。对从事不同工作的人员实行分类管理，分别使用不同的管理办法，是国家政治体制改革的要求和提高管理效率的客观需要［9］。检察官包括检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员和助理检察员，检察辅助人员包括书记员、司法警察、检察技术人员，行政管理人员包括管理人员、政工人员及工勤人员。在主任检察官制度中，检察官及检察辅助人员中书记员根据一定比例组成办案组，独立承担办案工作，在权限范围内，主任检察官享有决定权，不受行政管理者的干涉。行政管理人员、政工人员负责检察机关内部的行政工作，包括检察机关的政工党务、人员调动、财务管理、装备管理、生活管理等，对于该类人员应当参照国家公务员的管理办法进行管理，为检察机关更好地行使法律监督权的司法职能提供必要的保障。

我国《检察官法》规定“检察官是依法行使国家检察权的检察人员”，明确了检察官的主体地位，主任检察官制度的施行体现了对检察官主体地位的尊重。主任检察官制度去行政化，能够进一步提高检察官的责任意识，提高办案效率和办案质量，有利于充分发挥检察机关的法律监督职责，为打造一支高素质、职业化、专业化的检察队伍提供必要的保障。

［1］陈宝富.论主任检察官制度的创新实践［J］.检察风云，2013，（10）.

［2］卢志坚，金晶，王学涛.减少中间层级增强办案责任［N］.检察日报，2014－01－19（1）.

［3］林中明.为主任检察官“把脉”［N］.检察日报，2013－11－02（1）.

［4］郑青.关于检察官办案责任制改革的几点思考［N］.检察日报，2014－01－08（11）.

［5］张毅，王中开.论检察委员会的去行政化［J］.法学杂志，2008，（4）.

［6］于啸波.对审查逮捕工作若干问题的思考［J］.上海市政法管理干部学院学报，2001，（3）.

［7］王竹青.司法改革的整体设计行为方向——司法体制的去行政化［J］.河北师范大学学报，2003，（4）.

［8］赵景慧.检察人员分类管理制度浅析［J］.法制与社会，2013，（6）.

［9］于萍.对检察辅助人员应分类管理［J］.人民检察，1999，（9）.

［责任编辑：王泽宇］

The Study on De-administration of Chief Prosecutor System

ZHANG Long

The current hiring, promotion, rewards and punishments of prosecutors in our country are included in the government civil service management system, and the process of handling cases always follows the pattern layers of approval that "undertaker---section chief---(deputy) procurator---general", which has obvious features of administration and goes against the requirements of judicial activity witnessed, neutrality and independence principles. The connotation and distinctive characteristics of chief prosecutor system determine its necessity to de-administration. we should build chief prosecutor system in multidimensional aspects ,and then high lighting the attributes of judicial.

The chief prosecutor system;Procuratorialauthority;De-administration;the Judicialattribution

DF7

：A

：1008-7966（2014）04-0112-03

2014-04-06

张龙（1988-），男，河北保定人，侦查监督一处书记员。