我国土地资源生态补偿法律制度研究

吴露薇

（安徽财经大学法学院，安徽蚌埠233030）

我国土地资源生态补偿法律制度研究

吴露薇

（安徽财经大学法学院，安徽蚌埠233030）

建立土地资源生态补偿制度是贯彻落实生态文明的重要措施，是实现不同区域环境公平的内在要求。随着我国经济的快速发展，人民对土地资源的需求日益增大，构建社会主义和谐社会必须实现生态效益、经济效益和社会效益的协调发展。因此，需要完善土地资源生态补偿法律制度，以实现土地资源的生态治理和可持续利用。

土地资源；生态补偿；法律制度

党的十八大将“生态文明”纳入到社会主义法治建设的构架中，并明确提出要树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，大力推进生态文明建设。土地作为人们赖以生存的基本资料，是一切自然资源可持续发展的基础，也是社会经济可持续发展的关键。然而，我国现行的土地资源生态补偿机制还存在不少缺陷，致使土地资源在社会生活实践中未能充分发挥出优化资源配置、保持和实现可持续利用的功效。因此，我国迫切需要构建完善的土地资源生态补偿制度，促进土地资源的保护与合理利用，尽快实现对土地资源生态环境的治理与恢复。

一、土地资源生态补偿的法律内涵

生态补偿原本是一个自然科学的概念。《环境科学大词典》最先将“自然生态补偿”（naturalecologicalcompensation）定义为“生物有机体、种群、群落或生态系统受到干扰时，所表现出来的缓和干扰、调节自身状态使生存得以维持的能力，或者可以看作生态负荷的还原能力。”[1]这一概念主要是指自然生态系统的自我恢复能力和自身补偿能力。随着人们环保意识的提高，该定义也逐渐被引入法学领域。作为国内外学界的研究热点，关于生态补偿的实践探索及学术研究有很多，但至今为止尚未形成统一的定义。

目前学界的观点可以概括为以下几种：（1）生态补偿是“通过对损害（或保护）资源环境的行为进行收费（或补偿），提高该行为的成本（或收益），从而激励损害（或保护）行为的主体减少（或增加）因其行为带来的外部不经济性（或外部经济性），达到保护资源的目的。”[2]这一观点立足于生态补偿对行为的调控，认为生态补偿是保护资源的一种经济手段，即通过减少或增加行为成本的方式以鼓励或抑制“外部经济”行为，但它对于生态补偿制度的内涵及外延并未进行较全面的阐述。（2）生态补偿是“为改善、维护和恢复生态系统功能，调整相关利益者因保护或破坏生态环境活动产生的环境利益以及经济利益分配关系，以内化相关活动产生的外部成本为原则的一种具有经济激励特征的制度。”[3]这种观点强调从经济制度层面构建生态补偿机制，但它却忽视了最为有效的法律制度。此外，对于如何确立补偿法律关系中的主客体，以及当事人的权利义务等，也都没有进行相应的阐释。（3）生态补偿可以分为广义和狭义两种。从狭义的角度理解就是指：对由人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称。广义的生态补偿则还应包括对环境保护丧失发展机会的区域内居民进行的资金、技术、实物上的补偿，政策上的优惠，以及为增进环境保护意识，提高环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出。”[4]

笔者比较赞同第三种观点，它兼顾了生态补偿制度的设立目的和种类，也将其进行了广义与狭义的区分，且供不同地区根据实际生态情况进行选择。在这一观点的基础上，笔者总结出土地资源生态补偿的内涵：从狭义上看，土地资源生态补偿指国家通过征收费用、设立基金等一系列经济、法律手段将生态保护的外部性进行内部化，对由人类活动给土地资源造成的破坏进行补偿、恢复、综合治理；对毁坏土地资源的行为进行收费；对因保护土地资源的利益受损者进行资金、技术等补偿，从而达到保护土地资源、实现土地资源可持续利用的目的。在水土流失严重的生态脆弱地区，应对其作广义上的理解，即在狭义的基础上还包括政策优惠，提高土地资源保护水平而进行的科研、教育费用的支出等。

二、我国土地资源生态补偿法律制度的现状及问题

（一）补偿形式单一，资金利用率低

我国目前的生态补偿主要有三种方式：一是资金补偿，这是最主要、最常见的补偿方式。通常采取减免税收、补偿金、补贴，财政转移支付、信用担保贷款等形式予以补偿；二是实物补偿，即运用劳力、土地等提高受补偿者的经济能力或改善生活状况；三是政策补偿，即中央对地方政府进行的权力和机会补偿，制订出一系列政策来促进发展，在授权的权限内，受补偿者可以利用优先权或享受优惠待遇。

我国现行的土地资源生态补偿方式主要通过中央财政转移支付和专项资金两种形式，以资金、实物进行直接补偿。单一的资金来源方式往往难以满足生态补偿的资金积累，加上在资金管理中存在的监督不完善、不够公开透明等弊端，造成了多数款项无法到达受偿者手中。受偿者往往是以种植业为主要收入来源的农民，失去了赖以生存的土地使他们没有了生活的来源，因此资金发放的及时到位显得尤为重要。此外，在补助资金发放后的一段时间，他们还需要一些更好的补偿方式以获得相应救济。

（二）补偿标准过低，补偿标准难确定

由于生态效应具有非显性的特点，因而我国目前尚处于探索阶段。当前，对于土地资源的生态补偿存在着立法不足的问题，至今尚未形成一部统一的法律对此加以规定。关于生态补偿的规定多散见于有关环境保护的法律、规章和规范性文件，且并没有对补偿标准作出相应界定。补偿标准难以界定有几方面的原因。首先，受偿主体遭受的经济损失和丧失依赖土地进行发展的机会成本难以计算；其次，补偿标准的确立缺乏科学合理的可供参考的量；最后，补偿标准还需综合考虑地区的经济、资源环境等差异，不能一概而论。

补偿标准界定的困难直接导致了现行生态补偿的标准过低，尽管《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》明确规定了国家无偿向退耕户提供粮食、现金补助，但是补助还是过低。①粮食和现金补助标准为：长江流域及南方地区，每亩退耕地每年补助粮食（原粮）150公斤；黄河流域及北方地区，每亩退耕地每年补助粮食（原粮）100公斤。每亩退耕地每年补助现金20元。粮食和现金补助年限，还草补助按2年计算；还经济林补助按5年计算；还生态林补助暂按8年计算。参见曹明德.生态法新探[M].北京:人民出版社,2007:308.这不仅使生态补偿难以发挥其真正效益，有悖于社会公平正义，还容易使得人们丧失保护环境的积极性，而选择追求经济效益、忽视生态保护。因此，确立合理的生态补偿标准对土地资源的保护具有重要意义。

（三）部门管理分散，监管机制不完善

科学合理的监管机制不仅是实施生态补偿的有力后盾，更是生态环境资源赖以保护发展的基础。我国现存的关于环境保护的管理机制还存在着诸多问题，无论是分部门、分级别的管理方式，还是各司其职、各自为政的管理观念，都使得环境生态监管部门缺乏统一性和协调性。生态补偿的管理略显散乱，例如在税费的征收方面：排污收费、排污权交易等由环保部门进行管理；而土地损失补偿费、矿产资源补偿费的收取则由相关产业部门予以执行；有关城镇土地使用税、耕地占用税、资源税等环境财政税收则由综合管理部门收取、管理。[5]这种模式在一定程度上不利于资金的集中管理，使得土地资源生态补偿的资金较为分散，进而引发利用率不高，工作效率低下等一系列弊端。

三、我国土地资源生态补偿法律制度的完善

（一）补偿资金来源多样化

我国是以政府为主导的土地资源生态补偿机制。中央政府财政资金有限，而地方政府和其他方面的资金来源少，使得生态补偿对资金需求难以保障。市场作为资源配置的主体，应当充分发挥其积极性，对此，应构建政府主导、市场推动、社会广泛参与的生态补偿运行机制，实现政府宏观调控与市场参与相结合。因此，补偿资金的来源可以综合政府和市场两种模式：一部分资金来源于财政拨款，政府专项投资；另一部分则可以充分吸收非政府组织、社会团体、个人的捐助或投资。笔者选取了福建省长汀县进行实地考察，该县曾是南方红壤水土流失最严重的区域，如今其治理模式已在全国加以推广。当地政府将果树开发和山区的水土保持结合起来，村委会将农户个人的小块土地聚集，选择油茶、杨梅、板栗等具有经济效益的树种进行种植，这样一来，水土保持使得农户们从中直接受益，而水土保持的资金也能从生态果茶园的收益中得到补偿，而不是仅仅依赖于政府补助。

将土地资源的生态建设与市场经济相结合，不仅在一定程度上缓解了国家财政压力，也有助于发挥公众的参与热情，实现土地资源生态补偿资金来源的多样化、公开化、市场化。

（二）补偿方式注重智力补偿

智力补偿是指补偿者开展智力服务，提供无偿技术咨询和指导，培养受补偿地区或群体的技术人才和管理人才，输送各类专业人才，提高受补偿者的生产技能、技术含量和管理组织水平。[6]资金、实物补偿的便捷性使其成为生态补偿的主要方式，但其无法改变原生态区居民的生活方式，解决补偿之后的脱贫问题。因此，我国土地资源的生态补偿应当重视智力补偿，从根本上改变生态区掠夺式开发的方式，提高土地资源的利用率。例如，京津风沙源治理工程中以科技投入形式的补偿占中央基建投资的3%，用以防沙治沙和草原治理、种苗技术、沙漠综合治理技术、经济植物开发利用技术、病虫害防治技术等方面的提高和推广，以促进当地居民生产和经营方式的转变。[7]

（三）确立补偿标准

生态补偿标准的确立是保障受偿者利益，促进生态环境保护，维护社会公平的关键与核心。通常一个合理的补偿标准，应当综合考虑到当地的财政收入，居民基本生活水平，以及土地生态资源条件等方面。具体而言，就是运用经济学理论，对土地资源的总价值作出合理的评估，包括非使用价值和使用价值。同时，在这个标准之上制定出相对合理的补贴，在确保当地政府财政的情况下保障农民的基本生活。此外，标准的制定应当高于利益受损者的经济损失，切实保护他们的利益。各地政府可以在一定范围内对国家制定的标准进行调整，确保浮动在可接受的范围之内。

（四）规范生态补偿监管制度

首先，土地生态补偿监管主要采用政府主导的方式，即运用行政权对土地资源的开发利用进行监督与约束。因此，建立分层次的规范监督管理体系是实现生态补偿的重要制度保证。国家土地环境管理部门应当充分考察地区的生态环境因素，结合不同气候状况下的土壤特性、居民生活方式等制定出统一的补偿方式及标准。地方各级土地环境管理部门则应结合该地的具体情况，划定保护区、示范区等，制定符合地方特色的补偿方式及标准。需要注意的是，这一措施不能与中央标准相违背。

其次，加强各部门的权责划分。土地资源的生态补偿具有长期性和系统性，需要各部门的分工协调。在有关政策的制定上，各部门之间应当进行沟通讨论，并且明确各自的权限范围，实现国家统一管理与部门分工负责相结合的治理模式。

最后，要提高公众的参与热情。政府应当提升工作的透明度，充分调动公众参与到环境监督工作中来，在其监督下更好地执行与土地生态补偿相关的法规政策。同时，应当做好宣传教育工作，加深人们对土地资源有价的认识，树立全民生态意识，引导全社会更好地参与到土地资源生态保护工作中来，构建和谐社会，实现生态文明。

[1]环境科学大辞典编委会.环境科学大辞典[M].北京:中国环境科学出版社,1991:20.

[2]毛显强.生态补偿理论探讨[J].中国人口、资源与环境,2002(5).

[3]中国21世纪议程管理中心.生态补偿原理与应用[M].北京:社会科学文献出版社,2009:6.

[4]吕忠梅.超越与保守——可持续发展视野下的环境法创新[M].北京:法律出版社,2003:355,217.

[5]汲荣荣.民族地区自然保护区生态补偿标准研究[D].北京:中央民族大学,2012:17.

[6]洪尚群,吴晓青,段昌群,陈国谦,叶文虎.补偿途径和方式多样化是生态补偿基础和保障[J].环境科学与技术,2001(24):40-42.

[7]丁四保.主体功能区的生态补偿研究[M].北京:科学出版社,2009: 47.

D912.1

A

1673―2391(2014)12―0064―03

2014-10-27责任编校：江流

安徽财经大学2014年度大学生科研创新基金项目（XSKY1468）。