新公共服务视野下公安机关社会管理创新的价值取向

2014-04-07张航张志华

湖北警官学院学报 2014年12期

关键词：公共利益公安机关公共服务

张航，张志华

（湖南警察学院，湖南长沙410138）

新公共服务视野下公安机关社会管理创新的价值取向

张航，张志华

（湖南警察学院，湖南长沙410138）

价值取向是政府加强和创新社会管理、实现公共服务的逻辑起点。相较于社会管理创新的机制、方法等外化问题，公安机关实现公共服务所持的立场、态度、价值标准等内化问题更亟待解决。新公共服务理论提出为公民的公共利益服务的价值选择，为我国公安机关创新社会管理的价值取向研究提供了新的视角。

新公共服务理论；价值取向；社会管理创新

党的十八大报告指出，加强社会建设要以创新社会管理为依托，需通过形成新型的社会管理体制和机制加快推进社会体制改革。报告同时指出，加强和创新社会管理需改进政府提供公共服务的方式。政府公共服务方式的改进需以增强政府公共服务的意识为前提，而公共服务意识本质上就是政府对履行公共服务职能的价值取向和对实现公共服务终极目标的精神追求。[1]因此,价值取向问题成为政府加强和创新社会管理的重要前提和基础。

公安机关作为维护社会稳定、实现国家目标的重要职能部门，肩负着其它任何部门都无法替代的特殊作用，是政府社会管理的重要策划者和执行人。同样，公安机关的价值取向决定公安机关提供公共服务的方式，进而决定公安机关加强和创新社会管理的路径及成效。因此，我们必须认识到价值取向问题是公安机关加强和创新社会管理这一课题的逻辑基点，相对于社会管理创新的机制、方法等外化问题，公安机关更加亟待解决的是所持立场、态度、价值标准，即价值取向问题。

一、新公共服务的理论诠释

20世纪80年代，西方国家政府掀起了“新公共管理”改革的浪潮，即“以市场为基础的、灵活的、提供回应性服务的企业化政府管理方式取代旧的、僵化的、科层制官僚体制的政府管理方式”来“重塑政府”。[2]新公共管理理论及其精髓“企业家政府理论”曾一度占据公共行政理论的主导范式地位，风靡欧美乃至全世界。不可否认，新公共管理理论倡导的以市场化为取向、注重绩效管理和顾客导向的政府管理理念，对西方国家甚至中国的行政改革都发挥了重要的推动和指导作用。但是，对该理论倡导的市场经济和企业管理的价值观的批判和质疑也纷至沓来。新公共服务理论就是在对新公共管理理论进行反思和批判的基础上提出和建立的，它本质上是对新公共管理理论的一种扬弃，试图在承认新公共管理理论对于改进当前公共管理实践所具有的重要价值、摈弃新公共管理理论特别是企业家政府理论的固有缺陷的基础上，提出并建立一种更加关注民主价值和公共利益、更加适合于现代公民社会发展和公共管理实践需要的新的理论选择。[3]新公共服务理论代表了公共行政的价值取向由“有效验的三E”（经济、效率和效能）[4]向民主、公民权和公共利益的回归。

新公共服务理论掀起的对公共行政价值观的新一轮讨论，提出了为公民的公共利益服务的价值选择，不仅为我国公安机关创新社会管理的价值取向提供了有力的理论依据，还对我国的政府治理模式及完善公共政策体系有较好的借鉴意义。

二、新公共服务视野下公安机关创新社会管理的内涵

（一）公安机关创新社会管理的时代背景

2004年6月，党的十六届四中全会提出“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”；2007年党的十七大报告强调“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局；2009年，社会管理创新成为全国政法工作电视电话会议所强调的“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作的组成部分之一；2010年，十七届五中全会正式提出“加强和创新社会管理；”同年，政法机关社会管理创新全面启动，孟建柱同志在全国公安机关社会管理创新工作座谈会上就社会管理问题作了重要讲话。[5]社会管理创新成为公安机关实现“维护公民的合法权益”这一根本任务的重要战略部署，也成为公安机关的共识和行动。

在理论界和实务界如火如荼地开展社会管理创新研究并推进实践的同时，公安机关深刻认识到影响社会稳定的一系列社会矛盾日益凸显：社会极化结构催生的阶层冲突日益增多；市场经济环境下，现代网络工具的普及和使用带来信任危机，如民众对政府缺乏信任、一般社会成员之间缺乏信任；利益诉求得不到满足引发的群体性事件和治安案件屡有发生；社会价值真空、道德失范成为社会风险的巨大隐忧；刑事、治安犯罪高发。国家统计局公布的《中国统计年鉴》显示：公安机关立案的刑事案件由2007年的480.7万起逐年递增至2011年的600.5万起，平均每年增加约30万起；公安机关受理的治安案件由2007年的870.9万起逐年递增至2011年的1316.6万起，平均每年增加约111万起。这些都对公安机关维护国家安全和社会稳定带来了新的挑战，为公安机关实现“维护公民的合法权益”这一根本任务增加了难度。与新形势新挑战相比，公安机关在社会管理创新这一改革性的实践中，表现出缺乏社会管理理念、价值标准，以及社会管理的体制机制不适应等问题。

（二）公安机关创新社会管理的涵义

保加利亚社会学家马尔科夫曾经指出：“社会管理的概念具有两种含义：其一，是对社会系统和社会过程的影响，而不是对技术系统和技术过程的合理的影响；其二，它所规定的是管理主体对整个社会的影响，而不同于对社会系统的某些部分，如对经济的影响。”[6]这是从广义的角度阐述社会管理是主体对全社会进行的管理活动。马克思曾经将所有的社会活动划分为经济生活、社会生活、政治生活和精神生活四个方面。[7]党的十七大报告也曾提出经济建设、政治建设、文化建设和社会建设是我国新时期的四项重大建设。可见两种论述是一致的。结合我国的实际情况，社会管理是指狭义上的与政治管理、经济管理、文化管理并列的对社会领域和社会关系进行的有目的的调节的管理活动体系。社会管理创新则是围绕实现社会管理新目标、新任务，运用现有的各种资源和力量，以先进的社会管理理念、方法、手段、体制、机制等，对陈旧、落后、不合时宜的管理模式、方式、方法进行改造、改进、改革，构建适应形势变化的社会管理框架、机制和制度的行为及过程。[8]

公安机关社会管理创新是社会管理创新的重要内容，是指依据现有的社会发展态势，突破传统的警务管理理念、管理模式、机制以及方式，综合运用经济、行政、道德、科技等新的手段进行社会管理，以维护国家安全、社会稳定，维护公民合法权益，构建和谐社会的活动过程。具体包括以下内涵：公安机关社会管理创新是以维护国家安全和社会稳定、维护公民合法权益为根本任务；以明确价值取向、转变管理理念、改革管理机制及管理方式为创新内容；以提升公安队伍的“群众工作能力、维护社会公平正义能力、新媒体时代舆论引导能力、科技信息化应用能力和政法队伍拒腐防变能力”为创新载体；以法治为社会管理创新的前提和框架。

三、新公共服务视野下对价值取向的分析

（一）以公共利益为依归，实现公平正义

一个社会的公平正义与否，关系到社会的平安和谐以及长远发展。正如乔治·弗雷德里克森所说，公平功能是维持社会群体团结的黏合剂，不公平感会加剧社会的不信任。[9]主张正义的理论家罗尔斯也曾说：“社会结构和社会政策应当这样结构：他们允许存在的任何不平等有利于社会地位低下的群体。”新公共服务理论强调政府角色在于确保公共利益居于支配地位,确保公共问题的解决方案本身及其产生的过程都符合正义、公正和公平的民主规范。[10]政府是实现公平和正义价值的工具，这亦是新公共服务的核心原则之一。[11]希腊著名政治家亚里士多德在这一观点上与新公共服务理论一致。他认为：“政治学上的善就是正义，正义以公共利益为依归。”[12]即判断一个社会是否正义、公平，就要看政府是否是为表达和实现公共利益而服务。公共利益则是基于公共价值观的共同利益和共同责任，是政府存在的主要理由之一。

公安机关既是国家的行政机关，又是国家的司法机关，具有双重性质。从公安机关依法侦查案件、行使国家司法权的职能出发，人民警察依照法律的价值追求应该公平、公正、严格执法；从依法治理社会治安的行政职能出发，公安机关在协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、应对社会风险、保持社会稳定的过程中，应该把“公共利益”作为指导公安机关行使职能的标准，坚持“在实质上和在程序上都符合公共利益”，[13]实现公平、正义。亚里士多德和罗尔斯都认为：公平和正义具有参与和对话的性质。[14]我国学者彭和平也认为：“如果作出决定的过程是公平的，那么公共行政的决定也是公平的。如果所有受到影响的公民在决定形成过程中有真正说话的机会，那么该程序就是公平的。”所以，公安机关在行使职能的过程中应该建立与公众平等对话的平台，给予公众参与决策、评议决策的机会。确立了为公共利益而服务的价值追求，政府提供服务的方式才会改进，这也是政府创新社会管理的根本途径。因此，以公共利益为依归，实现公平正义应成为公安机关社会管理创新的核心价值取向。

（二）鼓励公民参与，实现公民治理

新公共服务强调“与政府互动的并不简单地是顾客，而是公民”，公民不仅仅是只追求个人利益、被动接受公共服务的消费者，而是肩负着共同责任、关注公共利益、参与社会治理的有机组成部分。“公民期望有机会既影响他们所得到的服务又影响这些服务的质量。”公民参与不仅可以让政府更好地获取公民信息和利益诉求，拓宽政府解决方案的来源，改进公共政策的质量，还可以增强公民对政策的理解和认知，进而在执行政策时得到更多的社会支持，提高政策执行的效果。更深层的意义还在于，公民参与为寻求公民与公共管理者之间的合作伙伴关系创造了可能性。另外，公民参与提高了公民参与的意愿，培养了公民意识，增强了公民责任感，使公民参与更加有序、有效，形成良性循环效应。应该看到，在中国公民参与快速发展的环境下，公民参与已经逐渐成为现代政府治理过程和公共管理者日常工作的一部分。公安机关一方面要信任公众，鼓励公民参与，树立“利益共同体”观念；另一方面要创造充分对话和多样参与的合作环境，去“装饰化”，即政策的制定过程和执行过程都是公开和可参与的，真正、充分地让民众参与。公安机关需秉承共同的“公共安全利益观”和“治安环境共享观”，在以社区为社会管理单元的网格化管理模式下，建立警民互相信任、彼此适应的合作关系，通过权力共享、集体努力和协作有效实现社会治安综合治理和社会公共安全。

（三）服务而不是“管控”

过去，政府在为社会掌舵扮演着十分重要的角色，“当我们急于掌舵时，也许我们正在淡忘谁拥有这条船。”[15]金与斯蒂弗斯在《政府属于我们》一文中明确指出：不要忘记政府是属于它的公民的。赋予行政官员更多的权力去掌控社会，只会促使政府的行政权力倾轧公民的民主权利。因此，“公共行政官员在其管理公共组织和执行政策时应该着重强调他们服务于公民与授权于公民的职责。”“换言之，政府应该将公民置于首位，重点不应该放在为政府这艘船掌舵或者划桨上，而应该放在建立具有完整性和回应性的公共机构上。”新公共服务视角下，公安机关领导的概念应该重新定义为基于公共价值观的“公仆”，他们“帮助社区及公民认识他们的需要和潜能”，“整合和表达社区的愿景”，“充当行动的触发器或促进因素”；领导的角色也应该从老的管控思维中脱离出来，重新定位于调解、协商、裁判的角色，甚至扮演委托、授权、中介的角色。公安机关的领导不再是社会中拥有特殊行政权力的人，而是在整个组织和社会过程中的一个参与者。

（四）超越效率，尊重公共服务理想

在传统公共行政和新公共管理所依据的理念中，效率都是极为重要的价值。传统公共行政利用控制的手段实现效率，新公共管理利用激励的手段实现效率，而新公共服务将“人的尊严、信任、归属感、关心他人、服务以及基于共同理想和公共利益的公民意识”置于核心地位，将“公平、正义、回应性、尊重、授权和承诺”作为政府工作的核心价值。这是对把效率作为政府工作唯一标准的价值观的超越。这种价值观建立在对公民充分信任以及对人性的高度评价基础上，认为公众“能够关心别人，能够提供服务，能够像公民一样按照共同价值观行动”，即公民都怀揣着为公共利益服务的理想和信仰，而不是像机器一样运转或者都是自利行为。公安机关只有管理好自身队伍，才能谈及管理好社会。对此，新公共服务理论对公安机关有很重要的启示：在内部管理上，公安机关不应仅仅关注提高效率、过程控制、绩效考评这些理性工具，而更应该关注如何培育具有更高层次的公共服务动机和公共服务精神的人民警察。新公共服务理论表明，试图控制警察行为的理性工具，在组织成员的价值和利益未被充分关注的情况下，很可能会失败。因此，如果期望警员能够尊重和信任公众，我们的政府和领导就要尊重和信任警员；如果要求警员能够与公众分享权力，我们的领导就要倾听警员的想法并与他们合作。

新公共服务的上述观点同样适用于公安机关对外部社会的管理。公安机关通过公众开展工作以及与公众合作行使权力的过程中，如果传递的是对公共服务精神的尊重，则可以使公众的关注点转向高层次的价值，社区的目标和价值也转向了更高层次的目标和价值，实现正向引导社会价值的功能，这也不乏是对社会管理创新的重要贡献。

[1]杨聚锋.新公共服务视野下我国公务员服务意识问题研究[D].长春:吉林大学,2008.

[2]O.Hughes.Public Management and Administra-tion:an Introduction[M].London:Macmillan Press LTD,ST.Martinps Press Inc, 1998.

[3][11][13][美]珍妮特·登哈特.新公共服务：服务，而不是掌舵[M].北京:中国人民大学出版社,2010.

[4]Pollitt Christopher.Managerialism and the Public Services:The Anglo-American Experience.UK:Oxford Basil Blackwell,1993.

[5]朱旭东.国家理性视角下的公安机关社会管理创新[J].中国人民公安大学学报,2012.

[6][保]马尔科夫.社会管理学[M].上海:同济大学出版社,1988.

[7][德]卡尔·马克思.马克思恩格斯选集（第二卷）[M].北京:人民出版社,1995.

[8]邓伟志.创新社会管理体制[M].上海:上海社会科学院出版社,20 08.

[9][10][美]乔治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].北京:中国人民大学出版社,2003.

[12][古希腊]亚里士多德.政治学[M].吴寿彭译.北京:商务印书馆, 1996.

[14][美]约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与[M].北京:中国人民大学出版社,2010.