创意警务下公安基层基础工作的新思维与新方法——以海南省东方市为例

毛强，刘红波，胡婧

（中国人民公安大学，北京 100038）

创意警务下公安基层基础工作的新思维与新方法
——以海南省东方市为例

毛强，刘红波，胡婧

（中国人民公安大学，北京 100038）

创意警务是苏州警方在2008年为解决警力不足与警务繁多之间矛盾提出的一种创新性选择，创意警务是适应时代环境变化的以创新思维推进警务机制、警务手段和警务操作等方面的设计革新，其实质是创新警务权力运行方式。海南省东方市公安局从加强基层组织建设的视角，建立“民警兼任村官”的长效机制，增强公安基层基础工作的能力，探索建立基层组织新的管理模式和建立警民和谐新路子，这一公安基层基础工作的新思维与新方法，值得借鉴学习。

创意警务；基层基础工作；基层组织

随着改革开放的深入和社会转型力度的加大，我国社会利益主体、价值观念和人们的生活方式日趋多元化，各种社会冲突和社会矛盾逐渐增加，我国公安机关正面临严峻挑战。在当今经济社会转型的大背景下，公安机关需要通过调整思维模式和行为方法，为新时期的警务工作注入新的活力，使警务工作再上新的台阶，实现警务机关的阶段性目标和最终愿景[1]。2008年，苏州市公安局为挖掘公安基层基础工作的内在潜力，提升公安基层基础工作的战斗力，从创新警务管理角度首次提出创意警务，探索建立新的警务模式，以适应当前社会的发展需要。

一、创意警务概述

“创意”一词是由英文Creativity翻译而来，创意就是突破常规，体现了一种思维方式，它超越了处理周围环境与自身问题时所采取的通常方式，在知识经济时代创意是第一生产力。约翰·霍金斯在《创意经济》一书中明确指出，全世界创意经济每天创造220亿美元，并以5%的速度递增。在一些国家，增长的速度更快，美国达14%，英国为12%[2]。2008年，苏州市局运用创意产业理念“越界”思考警务工作将“创意”与“警务”相结合，提出创意警务这一概念。创意警务对公安机关来说是一个崭新的概念，要用它来导向我们的公安工作，首先应正确定义创意警务的概念。当前有很多警学研究者从不同的角度对创意警务的概念进行阐述和界定，代表性的有以下几种观点，大致分为两大类：

（一）从思维意识层面定义创意警务

郏红雯指出创意警务是指创意警务主体发挥主观能动性，创新思维，创造性地解决警务难题的实用高效的活动[3]。梁慧稳认为创意警务是主动警务的体现和内在要求，是一种警务模式的创意。体现了一种思维方式，即创意警务是一种组织思维方式创意的结果[4]。钱洁的观点是创意警务的实质是通过开辟警察人力资源开发的新途径，重组警务资源，创新警务方式，实现现代警务管理新机制[5]。陈光明的看法是创意警务是在科学发展观指导下，以新思路解决警务难题，实现内涵式发展、无增长改善的警务活动[6]。

（二）从操作层面界定创意警务的概念

张跃进认为所谓创意警务，就是指引导广大民警学习先进的理念，掌握科学的思维方法，充分激发创新意识和创新潜能，推进警务机制、警务手段的设计革新，以最小的成本获取最大的效益，实现内涵式发展、无增长改善的警务[7]。钟云华对创意警务的定义是在遵循警务发展内在规律和时代背景基础上以创新思维和创造能力引领警务发展的一种警务理念、警务战略和警务操作，涉及理念、制度、体制、机制、操作等方面的创新[8]。

通过梳理发现众多的警学研究专家将创意警务的概念主要定位为警务活动与警务机制的设计创新，即认为创意警务更多的是一种思维意识层面上的创新，而张跃进和钟云华的观点则更多的倾向于将创意警务定义在操作层面。苏州市公安局创意警务的实践做法是：通过全体警员的警务创意，从“量”的聚集推动其朝“质”的方向发展，运用实用性的工作方法、推进警务模式和管理方法的创新，实现警力资源的无增长改善与警务的内涵式发展。从苏州市局实施的创意警务看，创意警务不仅是警务活动与警务机制的创新，更是警务权力运行的革新。警务决策层根据时代发展相应的谋划工作思路、警务模式，一线执行层根据实际工作调整政策，创新警务工作，以实现警务权力运行方式与时空环境的吻合。创意警务它渗透了警务工作的各个领域、各个层面及各个环节，它不仅是一种警务理念，也是一种警务操作。因此，笔者认为应综合两方面对创意警务进行概念界定，即创意警务是适应时代环境变化的以创新思维推进警务机制、警务手段和警务操作等方面的设计革新，其实质是创新警务权力运行方式。

二、当前公安基层基础工作面临的困境

基层基础工作是公安工作的根基,它的成败关系到国家经济的发展和社会秩序的稳定,影响到公安队伍在人民群众心目中的地位和形象。因此，我们要努力夯实基层基础工作。当前，公安基层基础工作面临的困境可以从客观和主观两个方面去分析：

第一，客观上，我国正处于转型期，经济与政治的发展不够协调，城乡、地区发展不平衡，人民内部矛盾多发；原有的管理模式与当前的时空环境冲突加剧，一些社会管理方面甚至出现失控，维护社会稳定压力日益加大，这些对处于转型期的公安机关而言是种重大挑战。近年来，刑事犯罪案件高发，恶性犯罪也明显增多，治安稳定的基础较为脆弱，最为突出的是人民内部矛盾引发的群体性事件已成为影响社会稳定的主要问题。如2008年6月28日发生的贵州瓮安事件，贵州瓮安事件的起因其实只是一个普通的民事案件，却引发了严重暴力犯罪事件，同年7月19日上午，云南普洱市孟连县发生一起因橡胶纠纷而导致的严重的警民冲突，造成两名村民死亡，61名警察和干部群众受伤。2009年6月17日，湖北石首市某酒店一名青年厨师的“非正常死亡”事件，在各种传言的煽动下，数万群众聚集现场围观、围堵道路历时共四天，造成多名警察受伤，多辆消防车和警车被砸坏。其参与人数、持续时间、危害后果与影响都堪称近几年我国群体性突发事件的“标本”[9]。这些群体性突发事件的频繁发生，严重影响了社会稳定，扰乱了社会秩序和经济发展。尽管这些群体性事件都是由不同的个案引发的，但这些群体性事件发生的背后无不折射出民众对政府政治信任的流失。究其深层次原因，一方面公众随着社会的发展和进步，民主、人权意识的提升，其对行政部门的要求和期望也在迅速增加，一方面政府部门与之相适应的新型社会管理模式和相关配套措施尚未跟上，生活中某些方面的不公，个别官员的贪腐，导致公众对社会长期积怨的不满情绪就会借助一个偶发性事件，在政治不信任的危机下爆发，以致酿成十分严重的群体性暴力事件。

第二，主观上，这些群体性事件在拷问我们政府部门公信力的同时，也暴露了当前我们公安基层基础工作的管理理念、手段、模式还相对滞后，还存在着许多不适应。方法简单、效率低下，动态管控远远不够，做群众工作的本领和处置大规模群体性突发事件的能力不够；处置复杂的治安事件等问题还缺乏行之有效的对策措施；打防管控衔接不够紧密。主要表现在：一是基层民警工作缺乏自主权，工作的积极性、主动性不够，警务管理上缺乏有效激励基层基础工作的警务机制；二是不注重加强制度建设，民警队伍素质有待提高；三是职业认同感降低，民警队伍不稳定现象增多。

上述因素，给新时期公安基层基础工作带来了重大影响和冲击。历史经验表明，公安基层基础工作越扎实，社会治安就会越稳定，地方社会的经济发展就会越健康。笔者认为，在当前社会转型时代下做好公安基层基础工作，不仅需要创新工作理念、警务模式更要注重警务权力运行方式的革新，着力在工作实践中解决打击不力和防范控制薄弱的问题，有效提高驾驭复杂治安局势的能力。

三、海南东方市公安基层基础工作的创新及做法

东方市位于海南岛西部偏南，是海南省第三大热带滨海城市，人口45.3万（2012年底统计数据），面积2256平方公里，辖10个乡镇、192个村（居）委会、2个农场。交通和经济相对比较闭塞落后，是海南省少数民族黎族和苗族的主要聚集地①http://baike.baidu.com/subview/39409.htm,2013-10-11。，近年来经济发展迅猛，各类矛盾也随之凸显，先后曾发生过罗带“2008.8.21”、感城“2009.3.23”、十所“2009.9.23”等较大规模群体性事件。究其原因，主要是基层组织软弱涣散，特别是农村两委干部素质普遍偏低，有的公然抵制或者变相执行党委、政府的决策，有的公然带头违法犯罪，导致干群关系、党群关系、警民关系紧张。在东方市居龙村曾流行着这么一句话：“要想富，当干部”，基层组织干部的这些行为，严重损害了村民利益，败坏了党和政府的形象，因此这些群体性事件频发的背后凸显出政府部门公信力的丧失，特别是基层组织软弱涣散②参见朱洪山.2012年在东方市公安局在全省公安局长座谈会上的发言报告《成也基层、败也基层，基础不牢、地动山摇》。。

海南省东方市公安局根据自身实际及特点，“围绕创意抓基层，抓好基础促创意”为主要思路，以创新创意警务为抓手，着重研究基层组织建设，在地方党委、政府的支持下,探索“警官兼任村官”的长效机制,逐步建立社会管理新模式和警民和谐新路子，2011年在全市选拔20名优秀的警官，报请当地党委政府批准任命到全市10镇7个社区13个村委会兼任党委副书记，充实基层组织力量，着力加强和完善村官的选拔任用、教育培训、法律监督等方面的基层组织建设。具体做法是：

（一）严把村官入口关，让真正有能力、有公心的人选进两委班子。我国现在村委会干部由村民直接选举产生，但由于村民法制意识淡薄、行使民主权利的意识不强，加之受家族势力和经济因素影响，选举的结果并不一定能体现多数人的意志，往往会导致一些有钱有势者顺利当选，而一些有能力、有公心的人在竞争中落选。在这种情况下当选的村干部，一旦个人、集体利益与国家利益发生矛盾时，他们不能正确对待和处理，导致党群矛盾激化。因此兼职民警提前介入摸底调查，严把“入口关”，选前对竞选各方代表和选举委员会成员进行教育谈话，打好“预防针”，防止私下搞小动作；对竞选动机不纯、现实表现差、有前科劣迹的竞选对象进行训诫谈话，促使其主动放弃；此外，鼓励支持有能力、有公心的人积极参选，特别是助力优秀的返乡大学生、退伍复员军人进入两委班子。

（二）加强对农村两委干部开展法律和政策等方面的教育培训。以往村两委干部理解、贯彻党和国家方针政策的意识不强，缺乏遵纪守法观念，执行打折扣，同时也不懂得引导群众通过法律手段理性表达合理、合法诉求。因此，兼职民警强化对农村两委干部的法律和政策教育培训，让其掌握国家和省市有关村民自治的法律法规、村委会村务和政务管理知识，提高对各类农村基本社会矛盾和情况的分析能力，增强预防和处置群体性事件和突发事件的信息收集、现场化解和组织指挥能力，增强基层组织自觉接受群众监督、舆论监督和法律监督的自觉性。

（三）加强对农村两委干部的法律监督。“失去监督的权力必然导致腐败”，加强监督是防止村官腐败、减少职务犯罪的前提。村两委干部不同于公务员，不同于企事业单位领导，从基层工作实践来看，党内监督和行政监督的难度大并且效果不明显，特别是对于村委会干部的约束更是微乎其微，在这种情况下，法律监督作为一种强制性的监督形式，其发挥的作用将更加凸显。从东方市公安机关和检察部门统计的数据看，2009年至2011年，东方市农村两委干部违法犯罪情况比较严重，涉案主要集中在贪污、受贿、挪用资金、破坏生产经营、非法占用农用地等经济领域，违法犯罪人数总计达32人（其中刑事犯罪30人）。因此，加强农村基层组织建设，公安机关和检察部门必须要进一步延伸法律监督的触角，作为兼职村官的民警对两委重点加强对财务公开、村务民主决策的监督，及时对村两委干部违法犯罪的行为进行依法查处，发挥对违法犯罪的震慑作用。

海南东方市“民警兼任村官”是警务权力运行方式的一种创新，是主动向基层社区延伸警务职能，是基层组织力量的充实，加强并完善了基层组织建设，赢得了广大人民群众的真正拥护和支持，真正把警务活动根植于人民群众之中。

四、“警官兼任村官”是创意警务下公安基层基础工作的创新和发展

转型期社会矛盾大量凸显，群体性事件数量增多，处置难度加大，公安机关若应对不力或者处置不当都会产生严重后果。海南省东方市公安机关围绕创意抓基层的思路，从加强基层组织建设的角度，在地方党委、政府的支持下,建立和完善“警官兼任村官”的长效机制,提升公安基层基础工作的战斗力的新思维与新方法值得我们借鉴学习。“警官兼任村官”是基层公安机关警务职能主动向社区、村庄延伸，是警务权力运行方式的创新，是一种新型的警民共建形式，重塑民众信任，探索和谐警民关系的新路子，是基层组织管理的一种创新。

（一）“警官兼任村官”实质是警民共建的一种升华，是警务权力运行方式的创新。公安机关是打击各类违法犯罪活动、维护社会稳定、构建和谐社会的主力军，而基层组织是公安机关联系广大人民群众的桥梁和纽带，根据公安机关坚持专门工作与群众路线相结合的方针，实施“警官担任村官”，能让民警更好的依托基层的群防群治组织收集治安情报信息，开展治安工作，增强公安机关对社会面的控制能力，实现警务活动固本强基的目的，是新时期下警民共建的一种升华，是警务权力运行方式的一种创新。

（二）“警官兼任村官”是警务模式的一种创新，更好的实现警力资源的科学调配和现有警力的再生产。英国德文郡前警察局局长约翰·安德逊于二十世纪七十年代提出了“无增长改善理论”。“无增长改善理论”的实质是对警力资源配置问题的反思。我国当前也面临着一方面社会治安局势日益严峻，一方面警力资源欠缺的这样一个情形。所以警力资源不仅应进行量上的增加，而且还应从质的方面对警察的素质进行提升，对其智力资源进行开发和高效使用，实现警力资源的有效配置[10]。“警官兼任村官”是警务模式的一种创新，为实现警力资源的优化配置和最大限度的实现现有警力的再生产，对民警的个人潜能进行充分发掘。

1.警官兼任村官能提升基层组织化解矛盾纠纷的能力。兼任村官的民警通过教育基层组织干部带头遵纪守法，依法办事，充分发挥基层治保、调解组织作用，将政策的原则性和实际工作的灵活性有机结合起来，创造性地调处矛盾、化解纠纷，做到抓小、抓早、抓苗头，从根本上发现问题，找准问题，提出对策，把问题化解在基层，解决在萌芽状态，帮助基层组织提高做群众工作的能力。

2.警官兼任村官能提高民警整合警务情报信息效能。兼任村官后的民警在日常工作当中能较好的物色布建可靠的治安耳目、特情，从而提高民警对高危人群、重点人口和特种行业的实时管控能力，加强民警对敌社政情及可能影响社会稳定的苗头性、内幕性、预警性情报信息的收集、研判，从而为党委、政府科学决策提供准确且有价值的信息。

3.警官兼任村官能提高公安机关打击违法犯罪精度。警官兼任村官多数是选拔任用当地辖区的警官兼任村官，因而能更好的熟知当地的社情、敌情，较好的掌握各类违法犯罪人员和行为，从而有利于公安机关对各类违法犯罪进行精确打击。

（三）“警官兼任村官”充实了基层组织力量，重建民众信任。随着改革发展进入关键时期，在当前和今后相当长一段时期内，我国社会所面临的矛盾和问题可能更加复杂、更加突出，维护社会稳定的工作任务将更加艰巨。基层组织是党的全部工作和战斗力的基础，是联系人民群众的桥梁和纽带。基层组织的好坏，直接影响着党在人民群众中的形象和威信，影响到社会和谐稳定大局。凡是基层组织建设坚强有力，则该地区社会治安稳定、经济又好又快发展；反之，凡是基层组织软弱涣散，基层干部不作为、乱作为、慢作为，则社会治安混乱、社会矛盾丛生、群体性事件频发。华西村老书记吴仁宝曾说：“村帮村，户帮户，核心建好党支部。”实践证明，基层组织强，一强百强；党员干部作用好，一好百好。因此选拔优秀的党员民警兼任村官，可以更好的加强基层党支部建设，充实基层组织力量，对基层组织开展法律和政策等方面的教育培训，加强对基层组织干部的法律监督，强化基层组织责任制，把基层组织打造为坚强有力的战斗实体。

其次，当前的中国正处于社会转型的关键转折期。社会结构发生变迁时，公众的价值观也处在快速的嬗变之中。纵观近年的群体性突发事件爆发的原因多只是某一个偶然的事件，后面却爆炸成为重大社会安全事件的火药桶，这表明社会中正弥漫一种对社会或政府不满的负面情绪，当某个事件成为导火索被点燃时，就会把这种它引爆成政治信任危机宣泄出来，群体性突发事件的发生就是最典型的表现形式之一[11]。1951年的美国社会曾被社会学家鲁宾·威廉姆这样描述:“美国人目前正面临这样一个时期:没有什么制度、信仰或价值再被认为是天经地义的，一切都处于张力之中，所有东西均受到挑战或打破”[12]。我国现在也处在这样一个社会转型期，面对利益格局的变动，贫富差距的扩大，贪腐问题的严重，中国社会弥漫着一种异态社会心理：人与人之间的不信任和民众对政府的不信任，并且这种不信任的负面情绪正在通过网络、短信等新兴工具，不断地迅速扩大，也正是在这种不信任的心理影响和支配之下，民众不断质疑地方政府部门，当公众觉得自己受到不公正对待时尤其是其利益受损时，往往动辄采取极端方式，与政府部门激烈对抗，而这些激烈对抗行为折射出的正是我们政府部门愈益严重的政治信任缺失问题。罗伯特说：“良好的制度信任可以使公众对制度或规则产生共识，反之，则会组织力量涣散，对政治机构和政治行为体是缺乏监督与制约、滋生腐败，对公众则是导致政治信任的流失”[13]。“成也基层，败也基层”我们公安基层基础工作想要取得成功和长远发展就必须有新思与维新方法，对现有的基层组织制度进行创新和改进。俗话说：“村看村，户看户，群众看干部。”因此选拔优秀的民警兼任村官充实基层组织，使其在基层组织中起到良好的示范带头作用，通过“警官兼任村官”这种新的警务模式，重塑基层组织，以赢得广大人民群众的真正拥护和支持，获取群众信任。

“警官兼任村官”既是警务权力运行方式的一种创新，也是基层组织管理制度的一种创新。一是教育基层组织干部带头遵纪守法，依法办事，真正落实“管好自己的人，看好自己的门，办好自己的事，搞好自己的小环境”，配合党委政府抓好社会治安整治。二是充分发挥基层治保、调解组织作用，做到抓小、抓早、抓苗头，把各种问题解决在基层，解决在萌芽状态。三是构建畅通民意表达渠道，减少党群、干群矛盾和摩擦，引导村民通过合法渠道理性表达诉求。四是转变思路，跳出治安管治安，引导村基层干部狠抓法制教育、民风转化等基础性工作，从源头上减少社会矛盾和社会治安问题，赢得群众的信任和支持[14]。

[1]陆晓.创意警务的兴起和发展[J].江苏警官学院学报,2010, (10):125.

[2]钱洁.谈创意警务的理念溯源及其在我国的实践意义[J].公安研究,2012，(7):13.

[3]郏红雯.创意警务的内涵及其实现路径探析[J].湖南警察学院学报，2012，(10):145.

[4]梁慧稳.创意警务析解[J].江苏警官学院学报，2012，(9):145.

[5]钱洁.谈创意警务的理念溯源及其在我国的实践意义[J].公安研究,2012，(7):13.

[6]陈光明.以创新创意警务激发基层基础工作活力的实践与思考[J].公安研究，2012，(11):40.

[7]张跃进.关于开展创意警务的若干思考[J].江苏警官学院学报，2010，(1):145.

[8]钟云华.创意警务:内涵、实质与评价维度[J].江苏警官学院学报，2012，(3):141.

[9]任圆.当前中国群体性突发事件中的政治信任:结构、运行与对策[D].上海：华东师范大学政治学院，2010.

[10]钱洁.谈创意警务的理念溯源及其在我国的实践意义[J].公安研究，2012，(7):15.

[11]唐晋.大国策:通向大国之路的中国政治（政治与政府信任）[M].北京：人民日报出版社，2009.155-157.

[12]夏学案.转型期的中国人[M].天津:天津人民出版社，2001.175.

[13]卢曼.信任:一个社会复杂性的简化机制[M].瞿铁鹏，李强，译.上海：上海世纪出版集团，2005.118.

[14]陈立新，辛玉军.政府官员道德责任追究问题探析[J].湖南财政经济学院学报，2012，(3)：37.

New Thinking and New Methodsof PoliceGroundwork at Grass-rootsUnder theCreativePolicing——Taking Dongfang City of Hainan Province as an Example

MAOQiang,LIU Hong-bo,HU Jing
(People's Public Security of China,Beijing,10038)

Creative policing is an innovative choice putting forward by Suzhou police in 2008 in order to solve the contradiction between inadequate police force and various police work.It is a new policing mode adapting to the change of climate based on creative thinking and creative ability for the policing development.Its essence is the innovation of police power operation mode.Through empirical analysis of Dongfang police groundwork at basic level,from the angle of strengthening the construction of grass-roots power,this article puts forward“police officer holding the post of village official concurrently”as a new thinking and method and tries to explore the establishment of a new social management mode and the enhancement of the ability of police groundwork at grass-roots and new way of harmony between police and people.

creative policing;groundwork at grass-roots;grass-roots construction

D631.41

A

2095-1140（2014）01-0104-06

（责任编辑：左小绚）

2013-08-15

中央高校基本科研业务费专项资金资助项目“创意警务下公安基层基础工作的新思维与新方法”（2013SKX02-5）。作者简介：毛强（1988-），男，山东临沂人，中国人民公安大学2011级比较警察研究方向硕士研究生；刘红波（1981-），男，湖南邵阳人，中国人民公安大学2011级比较警察研究方向硕士研究生；胡婧（1989-），女，江西九江人，中国人民公安大学2011级比较警察研究方向硕士研究生。