公民有序参与地方立法的路径思考

陆 丹

（中共淮南市委党校，安徽 淮南 232001）

“法者，天下之公器也”，立法实质上是对各种利益关系的界定、分配和协调，而法律要实现多元利益的均衡协调，最重要的是构建完善的利益表达机制，使各种利益诉求都能上升到利益协商和对话的平台。在立法中体现人民群众的根本意志，以立法维护人民群众的根本利益，这是我国立法一直以来孜孜不倦的追求。2000年颁布的《立法法》在基本原则中强调：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”党的十八大提出，“完善中国特色社会主义法律体系，加强重点领域立法，拓展人民有序参与立法途径。”

地方立法，是中国特色社会主义法制的重要组成部分，为地区经济发展和长治久安提供了重要制度保障。公众参与地方立法并充分表达其利益诉求，不仅是培育良好法治生态的应有之义，也是民主政治与和谐社会的杠杆。因此，地方国家权力机关在行使职权的过程中，要勇于担负起保障和扩大公民有序政治参与的政治责任和法律义务。

一、目前我国公民参与地方立法的现状

亚里士多德在《政治学》里提出了一个关乎法治的著名论断：“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该是良好的法律。”建设社会主义法治国家已经载入了我国宪法。依法治国的前提要有法可依，而所依之法应当充分体现和反映人民的意志和要求，符合最大多数人民的根本利益，符合社会发展规律。这就必然要求我们的立法工作要坚持民主立法，科学立法，不断提高立法质量。目前，“开门立法”已经成为各地立法机关的共识，各地都探索并且初步形成了让公民有序参与的地方立法的制度。

（一）立法保障公民参与

很多地方以地方立法的形式将开门立法、民主立法确立为地方立法应当遵循的一项基本原则。保障公民有序的参与地方立法，激发、动员和组织人民群众依法管理社会事务，管理经济和文化事业。

（二）公开征求立法计划

为了提高立法的科学性、民主性。编制科学合理、切实可行的立法计划，是立法工作有序进行的前提。社会需要哪些法律，人民群众最有发言权。因此，很多地方在起草立法计划时都能够做到开门纳言，采取多种方式听取人民群众的意见，从而科学地选择出社会需要最迫切、与人民群众的生产生活联系最密切的立法项目，优先安排起草和审议。

（三）全文公布法规草案

把法规草案向社会公布，并向社会广泛征求意见，人民群众就有了一个充分反映自己意见和愿望的机会与平台，有利于集思广益，凝聚共识。很多地方立法规定，必要的时候将地方法规草案在媒体上全文公布，广泛征求意见，为促进法规的进一步完善奠定了基础。。

（四）召开座谈会、听证会和协调会

为保证立法工作的顺利开展，地方人大常委会在制定法规前都要进行大量的调查研究，并通过召开座谈会等形式广泛征求意见。对于涉及其他部门职责的地方性法规，召开协调会，事先进行协商。

二、目前公民参与地方立法存在的问题

推进经济、社会的协调发展，离不开在立法、决策、管理等各环节的公众有序参与，需要不断完善和创新我国的公民参与地方立法制度，为地方经济发展与稳定创造一个良好的法治生态与和谐的社会环境。但是目前，我国地方立法的公民有序参与存在一些问题，影响并制约了地方立法的积极作用。主要表现在以下几点：

（一）公民有序参与地方立法的广度不够

公民有序参与地方立法的广度，决定了地方立法能否更加全面表达民意诉求。目前，对年度编制立法计划以及立法草案的审议，主要依靠大众传媒，例如网站投票和当地主流媒体刊登草案等，具有一定的局限性，应该通过群众更加容易接触的方式，例如电视、公交广告等，要加大宣传公民参与立法的重要性以及参与的途径，也可以通过多种调查和问卷形式就法律或者其中的某项规定广泛征求有关专家和普通公民的意见，使社会各阶层的利益和诉求都能得到回应和解决。

（二）公民有序参与地方立法的效度不够

目前，各级地方政府尚没有建立一套完善的确保公民有效参与的程序机制。公众参与仅依存于立法部门的裁量权，法律过于原则性的规定，使得哪些立法应该适用公众参与机制，适用何种形式的公众参与机制，各种参与方式彼此的区分定位……众多纷繁复杂的问题皆无标准可依。公众参与主体的选择、公众参与立法的程序、公众参与立法的行为规则、参与中所提出的意见能否被吸纳等问题，最终仍由立法部门掌控，导致公民有立法参与的权利，却没有相应的制度来保障这些权利的实现，使得公民参与立法的效度无法得到保证。

三、完善公民有序参与地方立法的途径

30多年的改革开放，在释放中国社会蓬勃生机的同时，逐渐形成了多元社会利益的并存格局，不同社会主体间利益是否平衡、协调，直接关系到我国经济是否能保持健康、平稳的可持续发展，关系到社会是否稳定、和谐，因此，必须完善目前公民参与立法的途径：

（一）发挥立法咨询专家库成员在地方立法中的重要作用

目前，地方法规起草的渠道比较单一，大约95%以上的地方法规均是由政府部门或法规的主管部门负责起草。政府部门为主的法规起草机制有熟悉业务、了解情况的优势，但也有或多或少把部门利益法制化的弊端。从世界立法史的经验来看，法学家是承担立法起草任务的核心力量。专家起草法规草案可以克服影响立法活动的部门利益、地方利益、集团利益，从而最大限度地实现立法的社会效益。应更多地发挥科研院所、有关组织和专家学者的作用。有关工作委员会、法制工作委员会组织起草法规草案时，可以邀请立法咨询专家参与起草；法规草案经常委会会议审议后，一般应当书面印送有关立法咨询专家征求意见；对法规草案中的重要问题、各方面分歧意见较大的问题、专业性较强的问题等，应当召开立法咨询专家论证会，听取意见。

（二）加快公众参与立法的法制化进程

首先要完善现有公众立法参与的法律规定，我国 《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》等和一些地方规章都规定了公众立法参与，但是立法语言的模糊性和原则性导致了立法部门的随意性，应当完善现有法律规定，将公众参与作为地方立法的必经程序，切实保障公众参与地方立法的权利。

（三）建立公众立法参与的诉求聚合机制

我国的非政府组织发育尚不健全，无法作为一个有效的载体来聚合公众的利益诉求。我们一方面要充分利用和挖掘现有的利益团体，如工会、妇联、企业家协会、消费者权益保护协会及各类中介组织的积极性，发挥它们在社会与行业中的自律管理作用，在政府立法中充分表达相关利益群体的意见和建议；另一方面，要探索建立不同利益群体权益诉求表达的新机制和新平台。

（四）开展立法听证

有关公民获得听证资格的条件、听证事项的范围以及通过何种方式在立法审议和决定中体现听证人的意见等，都应该用立法的方式明确规定。健全和改进听证制度，既可以拓宽公民表达诉求的渠道，有利于政策的有效实行，又便于选民监督人大工作。

英国有句古老的法律格言：“正义不但要伸张，而且必须眼见着被伸张”。开门立法，民主立法的意义就在于：让公众亲眼见到体现自己意志的法律的形成过程，民意的表达过程，正义的实现过程。同座谈会、论证会等其他形式相比，听证会具有透明度高、程序性强、所获取的信息相对客观的优点，是公民参与立法的一条重要渠道，对于提高地方立法的公开性和透明度、推进决策的民主化和科学化、切实维护人民群众的根本利益，具有十分重要的作用和意义。因此，在条件成熟情况下，对于那些与广大人民群众关系密切，涉及人民群众重要利益且利害方有较大分歧的立法事项试行立法听证。

（五）细化立法参与的反馈与评估机制

可通过专门的机构，对各种渠道的公众意见进行汇总、甄别、归类，对采纳或未采纳的重大意见应当适当进行反馈，有利于提高公众意见采纳的公正性和公开性，使公众感受到自身在立法活动中的价值，进而激发公众持续参与立法、关注立法、自觉遵守法律的热情和意识。对公众提出的意见进行认真分析和研究，采取适当方式予以反馈，并给予适当的物质奖励或者精神表彰，扩大和调动公众参与立法的主动性、积极性，充分发挥公众在地方立法中的作用。

（六）加强法规的解读和宣传工作

法规通过后，及时在政府网、人大网以及其他地方主流媒体刊发相关文章，对新的法规予以解读。在公交车、火车站、银行、商场等公共场所对新法规进行选产，使公众准确把握立法基本精神和法规主要内容，为法规有效实施营造良好的社会氛围，使公民有序参与地方立法能够形成良性循环。

（七）建立和完善立法后评估工作机制

有计划、有步骤地对法规进行全面分析和评估，深入了解法规实施的效果和存在的问题，分析法规中各项制度设计的合法性、合理性、规范性和可行性，对法规作出全面、客观、系统的评价，为法规的修改完善或者废止提供充分依据，有针对性地改进立法工作。