小额诉讼程序的立法反思与制度重构

孙多娇，马瑞杰

(巩义人民法院，河南 郑州450000)

引 言

“公正是一个古老的价值主题，而效率则是时代赋予的新命题。”我国自2013年1月1日起施行的新民事诉讼法就小额诉讼程序作了规定，但是这一规定在实践操作中仍然存在许多问题，本文旨在对建立适合我国国情的小额诉讼制度进行探讨、研究。

一、制度困境——立法热司法冷

(一)立法对小额诉讼程序的关注

20多年来，伴随着改革开放的深入推进和经济社会的高度发展，我国法院受理的民商事诉讼案件数量激增。2013年最高人民法院工作报告显示，2008年至2012年五年间，全国法院审结一审民事案件1474．9 万件，同比上升37．8%;审结一审商事案件1630．7 万件，同比上升42．6%。①《数解2013年最高人民法院工作报告》，http://www．022net．com/2013/3 －10/541537202417848．html，于2013年7月20日访问。另据相关统计，1990年至2010年20年间，全国法院民事一审案件收案年均增长4．67%。〔1〕

面对迅猛增长的案件数量和持续加大的办案压力，在法院编制增长缓慢、法官时间精力有限的背景下，学术界和立法者均将研究的重点投向民事诉讼程序改革，尤其是小额诉讼程序确立的问题上。以“谷歌学术搜索”平台为例，输入“小额诉讼程序”作为关键词进行论文搜索，2013年7月22日共搜到5940 条搜索条目。

立法机关对于小额诉讼程序相关内容的表述最早见于最高人民法院2005年10月26日发布的《人民法院第二个五年改革纲要(2004—2008)》，该纲要中提出，要“继续探索民事诉讼程序的简化形式，在民事简易程序的基础上建立速裁程序制度，规范审理小额债务案件的组织机构、运行程序、审判方式、裁判文书样式等”②《人民法院第二个五年改革纲要(2004—2008)》，http://www．lawtime．cn/info/jianding/sfjdlaw/2011112777708．html，于2013年7月20日访问。。最高人民法院于2009年3月26日发布的《人民法院第三个五年改革纲要(2009—2013)》中更进一步指出，要“探索推行远程立案、网上立案查询、巡回审判、速裁法庭、远程审理等便民利民措施”③《人民法院第三个五年改革纲要(2009—2013)》，http://news． xinhuanet． com/legal/2009 －03/26/content_11074127．htm，于2013年7月20日访问。。2011年3月，最高人民法院颁布《关于部分基层人民法院开展小额速裁试点工作指导意见》，对小额速裁试点工作具体操作原则进行了明确。2012年8月31日，第十一届全国人大常委会第二十八次会议审议通过了《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》，修订后的新民事诉讼法以单列条文的形式对小额诉讼程序进行了规定。《民事诉讼法》第162 条规定:“基层人民法院和它派出的法庭审理符合本法第一百五十七条第一款规定的简单的民事案件，标的额为各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资百分之三十以下的，实行一审终审。”这一规定被普遍视为小额诉讼程序正式确立的标志。小额诉讼程序因其独具的效率价值而被社会各界寄予厚望。〔2〕

(二)司法对小额诉讼程序的冷淡

立法对小额诉讼程序作出规定前，实践中已经开始对小额诉讼程序进行探索，这种探索主要在为数不多的试点法院进行，由于欠缺相应的法律依据和具体的操作规范，小额诉讼程序试点工作推进相当受限，其中一个突出问题即小额诉讼程序适用率非常低。

例如，有学者对上海某区法院小额诉讼程序试点工作进行了调研，结果发现自2011年5月3日起至2012年3月25日止，该院共受理小额速裁案件1237 件，占符合小额速裁条件案件总量(6595 件)的18．76%。〔3〕湖北省高级人民法院于2012年5月3日发布了《湖北法院民事(民生案件)审判工作蓝皮书(2009—2011)》称，自2011年5月1日开展试点工作以来，湖北省4 家小额速裁试点基层法院共受理一审民事案件12423 件，其中符合小额速裁受理条件案件3356 件，当事人选择适用小额速裁案件仅694 件，仅为符合条件案件总数的20．68%。①胡新桥、刘志月:《湖北仅两成符合条件当事人选择小额速裁》，http://www． legaldaily． com． cn/index/content/2012 －05/03/content_3546834．htm。

新民事诉讼法于2013年1月1日起正式施行，其关于小额诉讼程序的规定也随之进入推广应用阶段，与期待中的制度“爆棚”不同，司法实践对于小额诉讼程序规定的回应显得相当冷淡。

2013年4月9日，《成都日报》以《你是用不到还是不知道?》为题，报道了新民事诉讼法实施以来小额诉讼程序在成都遭受冷遇的情形。记者调查发现，截至4月8日，在成都城区6 家法院中，金牛、青羊、成华3 家法院小额诉讼程序案件受理数均为“零”，锦江、高新2 家法院小额诉讼程序案件受理数均为1，只有武侯法院，100 天内受理了61 件小额诉讼程序案件。②晨迪:《你是用不到还是不知道?》，http://news．ifeng．com/gundong/detail_2013_04/09/23990610_0．shtml。

而以中部某市13个基层法院为例，截至2013年6月底，半数以上法院尚未启用小额诉讼程序。笔者以自身所在的G 法院为样本，于2013年1月至5月间，就小额诉讼程序应用问题，分别对法官和当事人进行了随机问卷调查。在接受调查的45名法官中，有35名法官表示，在可以选择的情况下，倾向于适用简易程序而非小额诉讼程序，排名前两位的原因分别为:简易程序审限压力相对较小;小额诉讼程序欠缺内部救济。在对100名被告所进行的调查中，有84 人选择“不愿意适用小额诉讼程序”;在对100名原告所进行的调查中，同样有69 人选择“不愿意适用小额诉讼程序”。在对当事人不愿意适用小额诉讼程序原因进行调查时发现，多数当事人认为小额诉讼程序除一审终审外，其余与简易程序并无明显区别。由这一调查可知，作为诉讼活动基本主体的法官和当事人，对于小额诉讼程序的应用均没有表现出立法预期中的热情。

二、立法反思——与简易程序混同

(一)小额诉讼程序立法定位

新民事诉讼法规定小额诉讼程序的第162 条位于第13章“简易程序”之下。“简易程序”一章规定了第157 条至第163 条共7个条文。

根据小额诉讼程序的这一立法规定，我们可以推知，立法者对小额诉讼程序的认识和定位是“特定案件的简易程序”，是“简易程序的再简化”，换言之，小额诉讼程序并非一种独立的民事诉讼程序类型，而只是简易程序中的一种特别程序。

(二)小额诉讼程序与简易程序混同

《民事诉讼法》第162 条规定:“基层人民法院和它派出的法庭审理符合本法第157 条第一款规定的简单的民事案件，标的额为各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资百分之三十以下的，实行一审终审。”这是立法关于小额诉讼程序规定的全部内容。

由此法律条文规定来看，小额诉讼程序与简易程序的差异仅体现在两个方面:一个是关于案件标的额的限制，适用小额诉讼程序的案件标的额必须足够“小”;二是关于案件审级的限制，小额诉讼程序实行一审终审，当事人不得上诉。对于民事诉讼法第162 条中没有提到的小额诉讼程序适用的其他规则，例如审判组织、审理流程、文书制作、审限等问题，根据特殊规定与一般规定的适用原理，皆应按照民事诉讼法关于简易程序的相应规定执行。

如此一来，小额诉讼程序简便快捷的程序优势并没有得到凸显。因为仅就案件一审程序而言，适用小额诉讼程序进行审理与适用简易程序进行审理并没有什么不同。尽管小额诉讼程序为了防止诉讼拖延作了一审终审的规定，但是，不以程序简化作为对价而仅就当事人的上诉权利进行限制，这样的小额诉讼程序对于当事人并没有什么吸引力。司法实践中，法官及当事人对于小额诉讼程序适用的冷淡态度在一定程度上折射了小额诉讼程序立法规定的不足，如果不对相关立法作进一步完善，结果只能是小额诉讼程序的立法规定被束之高阁，弃而不用。

三、本质还原——独特的程序价值

(一)小额诉讼程序的独特价值

当前，世界上许多国家和地区的第一审民事诉讼程序中都设置有小额诉讼特别程序，这一程序被普遍认为具有两个方面的突出价值:一是促进了“司法效率”的有效提升;二是满足了民众“接近司法”的要求。这一独特制度价值使其明显区别于简易程序。

进入20世纪以来，人们日益增长的诉讼需求与有限司法资源之间的矛盾进一步突出。“早期的法学领域深深地受到程序优先权利这一理念的影响，在民事诉讼上表现为诉讼制度的形式主义和理性主义，民事诉讼制度被设计为极为缜密的程序，即使解决案情简单或金额较小的纠纷也要适用普通程序”〔4〕，由此导致案件不能得到及时有效处理，滋生了民众对司法的不满情绪。为此，世界各国普遍开展了以提升效率为目标的诉讼制度改革，于传统民事诉讼程序之外构建一种更加快捷的小额诉讼程序成为各国理念上的共识和行动上的自觉。

同时，随着人们对经济社会生活参与度的提升和法制意识的增强，公民通过自身行为参与诉讼维权的要求也更加迫切。传统民事诉讼程序的专业性、长期性、繁复性等严重影响着当事人对诉讼活动的参与程度，大大增加了当事人的维权成本，结果导致许多小微权利人被迫放弃通过审判获取正义的希望，对司法望而却步。20世纪60年代以来，许多国家和地区都开展了“接近正义”或称“司法大众化”的改革，“普通民众要求国家提供方便、及时、低廉而有效的诉诸司法的途径，要求既有法定权利也有可能获得实际的司法救济”。小额诉讼程序也正提供了这样一种可能。③参见黄胜春:《接近司法理念在民事司法中的逻辑与展开》，载椰城法律网，于2013年7月20日访问。

英国早在1973年修改郡法院民事诉讼程序时，就已经为75 英镑以下的民事纠纷特设了小额程序处理机制，其在1999年制定的《英国民事诉讼规则》中，更是通过第27 章专章就小额索赔审理制度作出了规定。德国于1990年颁布的《简化司法程序法》对小额诉讼程序的适用作出了规定，规定诉讼标的金额在1200 马克以下的财产权及非财产权案件，无须当事人选择及申请，自根据原告诉状确定诉额后即自动地交付新的小额诉讼程序处理。日本在1996年新颁布的民事诉讼法中引入了小额诉讼制度，其第六编专门就小额诉讼程序作了与简易程序完全不同的规定。韩国也于1973年规定了自己的小额诉讼制度。我国台湾地区在1999年公布的修正后的民事诉讼法里增订了小额诉讼程序。〔5〕

(二)小额诉讼实践对简易程序的突破

小额诉讼程序是我国司法机关基于强大现实需求而为的一种自下而上的主动革新，是通过司法改革创制的一种新的审判方式，“实为中国法官对民事诉讼制度的独特贡献，目前有必要对其作进一步的理论深化，以期建立具有特色的速裁制度，最终将其独立为与简易程序、普通程序并行的审判程序”〔6〕①吴修新:《独立民事速裁程序的制度探讨》，载《法律适用》2007年第3 期。。

小额诉讼程序改革的现实动因在于简易程序在处理小额诉讼纠纷方面的局限性，我国关于小额诉讼程序探索实践中的许多做法实际上已经构成了对简易程序的突破。除了《民事诉讼法》第162 条中已经作出规定的适用对象及一审终审审级规则外，小额诉讼试点工作还做过许多方面的有益尝试。例如，成立专门组织机构，安排专人进行审理。有的法院在立案庭设置速裁组，还有的法院在业务审判庭内设置速裁组，虽然各地具体做法不一，但大都安排有专门的组织和人员负责小额诉讼案件办理，将小额诉讼案件区别于普通民事案件对待，确保速裁案件得到快速流转、专业办理。诉讼程序简单便捷，具有非完整性和非专业性。小额诉讼程序强调快审快结，并不拘泥于普通民事诉讼程序要求，原则上一个月内审结，从立案到庭审再到裁判都尽可能采用高效便捷的方式，法官主导，调审一体，对抗弱化，采取简便灵活方式进行诉辩、送达及文书制作等。总之，小额诉讼程序对于程序的效率价值做了最大化的强调，并且赋予其至高无上的地位，如果说简易程序是在程序正义的基础上尽可能地对效率进行了兼顾，那么，小额诉讼程序则是一种更纯粹的对效率的追求，它甚至可以以牺牲部分程序权利为代价，以换取更高程度的效率体现。

民事诉讼法关于小额诉讼程序的规定并没有涵盖实践中的全部有益经验，相较于小额诉讼探索实践，我国立法对于小额诉讼程序的规定不能不说是一种倒退。为此，笔者建议，应在普通－简易程序之外，增设“小额诉讼程序”专章，对小额诉讼程序适用原则及具体规范等进行全面、细致规定。

四、要素整合——程序规则的完善

(一)专门的审判组织

小额诉讼具有独特的价值追求，小额诉讼程序具有独特的程序特质，小额诉讼案件办理具有独特的理念和规则。同一审判组织既办理普通程序案件、简易程序案件，又办理小额诉讼程序案件，对于审判组织的法官来说，难以做到审判理念、方式等方面的快速、自由转换;对于当事人来说，存在着人为随意变更程序及法官不自觉将诉讼活动专业化等问题。因此，有必要成立专门的审判组织专职处理小额诉讼纠纷，从而在民事审判领域形成一种复杂案件精细审、普通案件规范审、小额案件快速审的工作格局。

在各地小额诉讼探索实践中，多数试点法院成立了专门的速裁庭、速裁组，或者配备专人对小额诉讼案件实行集约办理，确保案件的快速流转和及时办结。2013年7月19日，《人民日报》还曾就“深圳基层法院设立类似医院急诊室的速裁机构，人民法庭配备专人负责审理速裁案件”的做法进行过宣传报道。②参见吕绍刚:《深圳法院系统启动门诊式庭审改革，2/3 案件纳入审理快车道》，http://hn．rmlt．com．cn/a/20130719/11333．html。这一做法应为当前的小额诉讼工作所继承。新民事诉讼法施行后，小额诉讼程序进入全国范围的推广应用阶段，各基层法院不仅要就此成立专门的审判组织，而且还要注重小额诉讼法官的储备和培养。小额诉讼程序鼓励当事人亲自参与诉讼，实行调审一体，摒弃法言法语、中规中矩的审判方式，这种非职业性、非专业化的特点决定了可以适度扩大小额诉讼法官的范围。根据有关学者所做的总结，在确立小额诉讼程序的国家中，除由专业法官负责处理小额诉讼案件外，还有的国家通过立法确认受法院委托、聘请的专业人员或符合一定条件的其他社会成员可以负责处理小额诉讼案件。〔7〕这一做法也可以为我国的立法及司法所借鉴，考虑授权经过业务培训的人民调解员、基层司法所工作人员等处理小额诉讼案件。

(二)必要的救济途径

小额诉讼程序的推广适用必须首先赢得原告方的支持，而原告方对小额诉讼程序最大的担忧在于程序一审终审对当事人权利救济不充分。倘若将小额诉讼程序与简易程序不加区分同等适用二审终审，将严重折损小额诉讼程序的效率价值;而如果一味僵硬地坚持一审终审，又必将大大降低当事人适用小额诉讼的积极性，还有可能因为欠缺必要的监督制约导致法官权力的滥用，进而产生新的再审及信访压力。法律界遵循一条古老的格言“无救济则无权利”，因此，小额诉讼程序必须为当事人提供适当的救济途径，对一审终审进行必要补充。

大多数已经确立小额诉讼程序的国家都对当事人的上诉权利进行了一定程度的限制。日本的法律制度及社会文化背景等与中国最为接近，在日本，小额诉讼程序实行的也是一审终局，当事人不能就终局判决提起上诉，但可以在判决作出两周时间内向作出判决的法院提出异议。〔8〕笔者认为，中国的小额诉讼程序也应在一审终审之外为当事人保留就法院判决提出异议的权利，这实际上也是为法院裁判增设了一次内部救济的机会，有利于维持司法权威和诉讼稳定。至于对当事人异议的审查工作，笔者认为，由同一法院的审监庭来进行比较合适，因为相较于上级法院的审查，内部审查更有利于保障程序的效率价值;相较于同一审判组织的二次审查，第三方审查更具公信力;而相对于同一法院的再审审查，异议审查启动相对容易。经审查当事人异议成立的，审监庭应依法撤销小额诉讼程序判决，另行组成合议庭对案件进行重新审理。从我国民事诉讼长期以来所奉行的二审终审，到如今小额诉讼程序实行的一审终审，民众需要有一个慢慢适应和逐渐接受的过程，赋予当事人以异议权将在很大程度上提升当事人对小额诉讼程序的信赖感和适用小额诉讼程序的积极性。

(三)程序的有效启动

制度作用发挥的前提必然是制度的有效启动，而制约小额诉讼程序推广应用的一个重要问题即程序启动难，程序启动难在很大程度上归因于被告的程序选择权。有部分学者及法官主张，小额诉讼程序一审终审构成对当事人诉讼权利的处分和限制，因此小额诉讼程序的启动必须以双方当事人的合意适用为前提，这其中主要是被告方，常常借由程序选择权进行诉讼拖延。

是否应当为被告方保留程序选择权，各国的具体做法也不尽一致。例如，在德国，当事人并没有程序选择权，小额诉讼程序是否适用由法官依据职权来决定，《德意志联邦共和国民事诉讼法》第495 条规定，诉讼价额不超过1200 德国马克时，法院可以自由裁量决定其是否适用小额诉讼程序。〔9〕而在日本，当事人对小额诉讼程序适用享有充分的选择权。〔10〕由我国关于小额速裁的改革实践情况可知，在民众尚未形成诉讼理性且个人信用体系未完全建立的社会背景下，赋予被告程序选择权将在很大程度上导致小额诉讼程序规定被架空，难以发挥制度作用。考虑到我国司法实践对简易程序的适用无须征得被告方的明确同意，笔者认为，作为比简易程序适用范围更有限的小额诉讼程序，其启动亦无须以被告方的同意为必备要件，小额诉讼程序应当由法院根据纠纷的性质和程度直接决定是否适用。当前，法院在小额诉讼程序启动方面所发挥的主导作用并不是绝对的，在强制启动小额诉讼程序的同时，应将程序适用情况如实告知当事人，并且赋予当事人程序异议权，作为对强制启动机制的补充。

(四)流程的简化明确

制度规范不够明确、具体将在很大程度上影响制度的适用，当事人对适用小额诉讼程序的一个很大顾忌即小额诉讼程序本身的不确定性。相较于简易程序，小额诉讼程序所追求的是一种更大程度的效率价值，这一价值取向上的差异应当在制度的操作规范上有所体现，即小额诉讼程序的审理流程应当比简易程序更加简化，但是，当前民事诉讼立法对小额诉讼程序的规定显然没有能够体现出这一点，小额诉讼程序审理流程应当进行一种怎样的简化，应当简化到怎样一种程度，法律并没有对此作出规定，导致当事人对小额诉讼程序本身缺乏必要的信赖。

笔者认为，考虑到我国的基本国情和民众的诉讼心理，立法关于小额诉讼程序的规定至少应对以下几方面的程序事项作出规定:一是简化诉辩方式。由于适用小额诉讼程序的案件多为钱债纠纷，且涉案数额相对较小，从便捷角度出发，应当允许当事人以口头方式提起诉讼，可以在立案窗口及派出法庭为当事人准备表格式的起诉状、答辩状。二是简化庭审程序。普通程序的各个环节简易程序都要经历，而奉行效率优先的小额诉讼程序则可以有所突破，其不拘泥于法庭调查、辩论、当事人最后陈述等形式和顺位，必要时可予以合并、简略，对证据调查予以限制，要求一次审结。三是简化裁判文书。考虑到小额诉讼程序在诉辩方式、庭审程序等方面进行了相当的简化，其裁判文书的制作也应进行相应的简化，裁判文书中仅需记载当事人基本情况、案件主要事实、裁判基本理由、给付金额及期限等要点信息。为确保小额诉讼程序的统一性和权威性，建议相关部门尽快出台权威的小额诉讼程序法律文书样式。四是明确审限及程序转换问题。借鉴域外经验及我国小额诉讼探索实践，规定小额诉讼案件自立案之日起1个月内审结，原则上不得延长审限;特殊情况下需要延长的，经院长审批可以延长至3个月。

结 语

先哲孟德斯鸠有句名言，“在民法的慈母般的眼里，每一个人就是整个国家”。这种对于公民个体权利予以充分尊重并认真对待的精神在民事诉讼领域同样适用。尽管我国关于小额诉讼程序的立法还存在这样那样的不足，关于小额诉讼程序的实践还存在着这样那样的问题，但是这至少证明了立法对于小微权利人权益保障的关注与重视，证明了司法为完善矛盾纠纷化解机制所尽的探索和努力。相信随着小额诉讼实践的深入推进和人们认识水平的进一步提升，一种地位独立、规则完善、作用显著的小额诉讼程序必将得以最终确立，民事诉讼改革的成果也将真正惠及每一个小额诉讼案件当事人。

〔1〕〔2〕奚晓明．全面贯彻落实民事诉讼法修改决定〔J〕．人民司法，2012(21)．

〔3〕〔4〕赵清．“调解优先”下的小额诉讼运行困境及改善〔J〕．成都行政学院学报，2013(1)．

〔5〕袁春兰．两大法系小额诉讼程序的比较分析〔J〕．河北法学，2005(4)．

〔6〕吴修新．独立民事速裁程序的制度探讨〔J〕．法律适用，2007(3)．

〔7〕〔日〕三月章著．日本民事诉讼法〔M〕．王一凡译．台北:五南图书出版有限公司，1997．211．

〔8〕熊跃敏:日本民事诉讼中的小额诉讼程序概述——兼论我国小额诉讼程序的构建〔J〕．当代法学，2002(5)．

〔9〕刘源．成本与效率视角下我国小额诉讼制度的构建〔J〕．福州党校学报，2010(6)．

〔10〕付开燕．论我国小额诉讼程序的构建〔J〕．法制与社会，2012(4)．