构建服务型政府中公务员观念革新刍议

2014-04-06喻堰田

湖北经济学院学报·人文社科版 2014年9期

关键词：服务型公务员观念

喻堰田

（甘肃省靖远师范学校教导处，甘肃白银 730900）

构建服务型政府中公务员观念革新刍议

喻堰田

（甘肃省靖远师范学校教导处，甘肃白银 730900）

构建服务型政府是当今中国政府改革的必然趋势，这对国家权力的具体执行者、国家政策的具体实施者——公务员提出了一系列新的要求。但目前我国公务员现有的思想观念与构建服务型政府的要求还有较大差距。俗话说，观念是行动的先导。因此，要想早日实现服务型政府的构建目标，必须对公务员观念进行全面彻底的革新。

服务型政府；公务员；观念革新

构建服务型政府，是坚持党全心全意为人民服务宗旨的根本要求，是深入贯彻落实“三个代表”重要思想和科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求，也是加快行政管理体制改革、加强政府自身建设的重要任务。[1]2013年2月26日至28日中共十八届二中全会在北京举行，习近平总书记强调，要坚持以人为本、执政为民，在服务中实施管理，在管理中实现服务，努力建设廉洁高效、人民满意的服务型政府。

一、革新公务员观念是构建服务型政府的前提

公务员是国家权力的具体执行者，是国家政策的具体实施者。俗话说，观念是行动的先导。任何改革，都是从革新观念开始的。[2]公务员观念是构成当代政治文化的重要部分，是影响服务型政府建设的关键因素之一。我国现行行政模式是长期的历史积淀同当代政治、经济、社会和文化等因素融合的产物。在长期的政治文化发展中，形成了以能做官、做大官为毕生追求的官本位思想。蒋玉林先生曾精辟地论到：“有钱有屋，不如有个好父母，努力努力，不如手中有权力，有能有绩，不如有关系”。[3]在现实生活中，部分公务员忽视公众利益，认为只要关系好没有事情办不了。这种思想的存在对构建服务型政府产生了很大的负面影响。

管理理念是管理行为的指南和创新的先导。要建立服务型政府，就必须进行管理理念的革新。我国现行的政治模式仍是特权模式，它给予官员、预备官员、甚至退休后的官员以种种社会经济利益。[4]而服务型政府的本质是强调以公共利益为目标，为社会公众提供高质量的公共产品和公共服务。要建立服务型政府，这就要求国家必须打破现行的官僚政治文化，公务员必须树立为公众服务的理念。在思想上，政府应正确定位自己。在实践中，政府应将“为民服务”的理念贯彻到各个工作环节中。

二、当前与构建服务型政府不相符合的观念

（一）官本位思想泛滥，官贵民贱的观念由来已久“官本位”是一种把是否为官、官职大小当成核心社会价值尺度去衡量个人社会地位和价值的思想，其实质是以官级、权位作为选人的主体，作为分配社会财富的依据，作为个人价值追求的主要目标。[5]纵观历史和现实，在特定历史语境下形成的“官本位”这一术语，其现实内涵远超字面意思。历代文人墨客宣传“学而优则仕”乃做官做人的最高奋斗目标，认为做官可以获得最高的社会地位。[6]在强权统治和等级观念的灌输下，君尊民卑、官贵民贱思想早已渗透到国民骨子里并代代相传，当然也广泛而深刻的影响着历代官员。在今天的政治生活中，官本位思想仍时时处处影响着我们的执政者、施政者和执行者。部分党员和干部早已成为“官本位”思想的马仔。这种只对自己和对自己有利的团体和个人负责，对党和国家的事业不负责任，对民族和人民的利益不负责任的思想是与我党的性质和任务、与我们构建服务型政府的要求极不相称的。这种思想的负性效应主要表现在以下几个方面：

首先，在选人用人上，以上级领导的指示、好恶和所谓的集体讨论决定干部的升降去留；在利益分配上，所有人都按高低级别享受资源和财富的分配，而不是按个人的贡献大小能力强弱来分配；在价值观上，形成了重权位、重关系、重资力，而轻官品、轻知识、轻能力的倾向。

其次，主仆关系颠倒是官贵民贱观念的典型表现。人民是主人，国家干部是公仆，这是党给人民的许诺。然而，这种美好的诺言正离我们远去。公众面临的是“门难进，脸难看，话难听，事难办”的政府。2003年河北省石家庄黑诊所黑心行医连续使数名孕妇母子双亡，引起了社会普遍关注和市民强烈不满。然而，当记者就此到石家庄市卫生局采访时，却遭遇了“门难进、脸难看”的礼遇，“冷硬横推”碰个遍。[7]近日，各地政府为工作人员办理人员和车辆出入证，美其名曰方便管理，实际意图重在防范“两访”（信访、暗访）人员。

（二）法治意识淡薄

早在十一届三中全会，我国就提出了“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的法制建设方针。在党的十五大上，依法治国被确立为我国社会主义初级阶段的政治纲领。然而，在当前政府系统中，公务员的法治意识依然不高，主要表现在以下几个方面：

首先，人治观念处处存在。受我国几千年遗留下来的专制思想的影响，部分执法人员的法制意识淡薄，与新时期大力提倡的法治、责任等意识背道而驰。在行政实践中表现出来的行政命令、长官意志、以言代法、以权凌法现象禁却不止。这种以管理者自居的执法思想所产生的行为往往会对政府形象造成负面影响。在这方面，让人最容易忽略的是对犯罪人员的审讯。2003年4月17日，重庆永川区公开逮捕宣判大会在区体育馆广场举行。犯罪嫌疑人周友国等80人被公开逮捕，唐福彬等9人被判处有期徒刑。数千永川市民现场观看了宣判大会。[8]虽然“公逮公审大会”可以震摄犯罪份子，但这严重损害了当事人的隐私权，侮辱了受审人的人格，是人治思想的典型遗存。

其次，执法程序不规范。行政执法机关在执法过程中，遇有影响公民权力和义务的具体行政行为时，屡有不遵守法定程序的行为。执法程序不规范的主要原因还是在于法治意识淡薄。在行政实践中，执法程序不规范体现在与公众生活息息相关的方方面面。2006年4月15日11时左右，兰州市城管队员杨某和王某等人巡查时，与摆摊人员孙某发生争执。随后，在杨某和王某准备将孙某强行带离现场的过程中，杨某与王某对孙某进行了殴打，并导致孙某损伤。经医院鉴定：孙某全身多处软组织损伤，左肋骨骨折。[9]此后，兰州市城管执法队员与小商贩之间的冲突呈逐步升级的趋势：2007年5月16日，兰州市七里河区的城管执法队员，在值勤时将一名无辜男子头部打伤；2007年5月18日，兰州西固区的城管执法人员在执法过程中将一名妇女推倒在地，导致其当场小便失禁，执法车则扬长而去。[10]

经分析，城管执法老出问题的原因主要在于执法程序不规范。根据有关规定，城管执法局拥有市容环境卫生、城市规划管理、城市绿化管理、市政管理等方面全部或部分的行政处罚权。[11]这些权力涉及国家法律、法规近百部，原本分属于不同的行政部门，但由于一些地方政府对城管执法局的无限度授权，将众多执法权集于城管一身，成为导致权力非合理性行使的根源。兰州商学院雷兴长教授认为，一些城管执法者不分青红皂白上来就罚没、取缔，甚至随意剥夺小商贩的经营权和人生自由，本身就涉嫌执法违法。再加上执法边界不清，很容易助长部分执法人员的错误执法，导致执行任务时方式简单、行为粗暴和野蛮。据此，雷教授认为，“厘清执法边界，规范执法程序，是杜绝城管伤人和减少暴力抗法事件的必由之路”。[12]

再次，自由裁量权随意性偏大。由于行政执法的多样性和国情的复杂性，法律法规的部分内容只是抽象的规定，在执法过程中，执法人员会根据具体情况进行处理。此即行政执法人员的自由裁量权。自由裁量的随意性扩大往往会造成在实际执法中出现随意执法的现象。表现为行政行为无常，违反同一性和平等性等，这不利于社会秩序的稳定。

（三）对上级毕恭毕敬，对民众横眉冷对

我国行政机关现行的上下级制度强调法定的权力结构和严格的等级关系，强调行政人员对上级命令的绝对服从。公务员必须严格按规章制度办事，做任何事情都唯上级的命令是从，公务员就这样失去了主动服务的精神。相当一部分公务员认为只要办好上级交代的事情，赢得上级的好感就行。在这种风气之下，公务员当然不只关注经济利益，还关注政治效益。对待普通民众的态度则完全相反。

三、全面革新公务员理念的建议

（一）摒弃官本位意识，倡导官民平等，强化公仆思想

在21世纪的今天，公务员应自觉适应新形势，不断地给自己充电，提高自己的学习能力和工作能力，并树立终身学习的理念，活到老学到老。在工作以外的时间里，要不断更新自己的业务知识，并拓宽视野，获得广博的知识。尊重知识，摒弃官本位意识是革新公务员观念的重要方面。在倡导官民平等，强化公仆思想方面应做到：

1.尊重公民权利，以人为本。以人为本是服务型政府的治理理念。政府实施对国家事务和公共事务管理的目的是维护广大人民的根本利益，全心全意为人民服务。当前我国确立的以科学发展观为指导的治国策略，其核心和实质都是坚持以人为本。服务型政府的指导理念也是公民本位与社会本位，强调公民、民主与社会的基础地位。因此，使公务员具有以人为本、为全民服务的观念是加强公务员公共服务能力的意识准备条件。

服务型政府应该是被民众监督的政府，这是从政府的保障方面来说的。我国政府原来的模式是强调政府权力本位和公民义务本位。但现在必须转变成公民权力本位和政府责任本位。政府是一种责任，而责任就必须接受监督，否则就无法对政府的过错进行追究和问责。[13]所以说，确立公民的权力本位亦是构建服务型政府的前提之一。

2.强化公仆观念，增强服务意识。构建服务型政府的宗旨是为人民服务，为社会服务。政府机关的活动就是为社会提供公共产品、公共服务的一种形式，政府只是服务的提供者。政府的合法性来自于人民的认可，政府的权力来自于人民的授予，国家一切权力属于人民。因此，政府在进行行政活动时，必须认清自己作为服务者的地位，认识到行政活动自身的服务性。

要做到以人为本就必须强化服务意识。构建服务型政府是政府改革的目标，公务员是为民服务的公仆，是提供服务产品的工作人员。所以，广大公务员必须在观念上实现由管理向服务转变，必须强化主动服务意识，扫除衙门习气，克服官僚主义和形式主义，积极为和谐社会营造良好的发展环境。

3.培养和加强责任意识。公务员必须注重培养和加强自己的责任意识。责任即公务员应尽的责任和义务，包括对国家法律负责，对政府负责，对国家政策负责，对服务对象负责和对自身言行负责五个方面。[14]增强责任意识有助于公务员更好的承担公共服务职责、提高公共服务质量，从而把构建服务型政府转化为具体服务实践的重要内在推动力。[15]要增强责任意识，务须做到消除公务员的政治特权意识和行政特权意识；增强诚实守责的责任观念。

4.灌输亲民意识。亲民意识是对待人民群众的感情体现,是“立党为公,执政为民”服务宗旨和实践“三个代表”重要思想的本质要求和基本前提。[16]针对当前部分公务员的“仇民”举动，政府有必要向公务员队伍灌输亲民、爱民、为民意识。在行政实践中积极引导公众参与政府管理工作，在做出重大行政决策前广泛听取公众建议和意见等，这些都有助于提高政府公信力，留住政府在公众心中的美好印象。

（二）加强法制建设，强化法治意识

依法行政是现代法制国家普遍遵循的原则,也是社会长治久安的保证。在全面建设小康社会的进程中，各级政府和广大公务员必须牢固树立依法行政观念，不断提高依法行政的能力和水平，努力打造诚信政府。在迈向法治政府的过程中，公务员依法行政的观念尤为重要。为全面推进依法行政，打造法治政府，公务员应当认识到：首先，执法者应知法守法，才能依法执法。有些人认为政府公务员的任务是“执法”，公众的任务才是“守法”，“执法者”没有必要“守法”，“守法者”不存在“执法”。守法者不执法，但执法者也应有守法的义务。只有执法者自己守法，政府才能做到依法行政。其次，依法行政的前提是所依之法必须合法，即一切法律、法规、规章不得与宪法相抵触。当行政机关以自己制定的行政规章和行政规定为依据时更应如此。否则，依法行政只是徒有虚名。再次，行政执法要符合程序法。随着我国法治化程度的不断提高，我国开始重视程序法的立法和实施。执法人员所执之法只有在符合法定程序的前提之下才更具效力。最后，“行政自由裁量权”的行使应是不自由的。随着现代政府行政职能的扩张，自由裁量权的比重会加大，经常出现“自由裁量权”侵犯其他权力的情况。故在行政实践中，应对“自由裁量权”的行使做出必要的限制。

（三）建立对上下负责的制度，清除唯上不唯下的观念

当前政府管理中只对上级负责，不对下级特别是民众负责的倾向仍广泛存在。为早日建成服务型政府，公务员必须转变观念，由只对上负责向对上下都负责转变。政府本来就是一个负有责任的行政主体，应有对上下都负责的态度，不能只凭领导意志办事，应以公民的需要为方向，为公民负责，尽量多办好事实事，才能为政府竖立良好的形象。

经中共十八大部分修改2012年11月14日通过的新党章明确指出，中国共产党坚持全心全意为人民服务的宗旨，党除了最广大人民群众的利益，没有其他特殊的政党利益。党在任何时候都必须把群众的利益放在第一位，与人民群众同甘共苦，保持最密切的联系，任何党员都不能凌驾于群众之上。为人民群众服务即为基层服务。因此，基层服务是服务型政府的工作重心之一。然而，我国现行的行政模式不利于公务员全心全意为人民服务。因为公务员的选拔、任命权力均不在所谓的主人手中，公务员自然要对能决定其政治命运、经济利益和社会地位的领导唯命是从。要改变这一局面，基层领导应促成对上下负责的行政体制的建立。普通公务员则应把自己的思想和注意力集中在自身素质的提高上，集中在为民服务上，办事时对上下都要负责，更要从骨子里彻底清除唯上不唯下的观念。

四、余论

中国政府由管理、管制型、生产型向服务型的转变是社会发展的趋势，是自身政治体制改革的近期目标，是中国政治进步的标志，更是历史的必然。在这一转变过程中，公务员只有真正树了公仆思想，强化了法治意识，摒弃了官本位意识，清除了“唯上不唯下”的观念，同时还需要增强终身学习意识、忧患意识和节俭意识，并努力提高自身素质，政府与普通民众的关系才会更加和睦，政府的形象才会更加完美，服务型政府才会早日建成建好。

[1]胡锦涛.推进服务型政府建设提高为民服务能力和水平[EB/OL]. http://news.xinhuanet.com/newscenter/2008-02/23/content_7655336. htm.

[2]陈晓春，胡扬名.建设以公共利益为导向的服务型政府[N].光明日报，2005-04-13.

[3]蒋玉林.公务员能力建设中的两大障碍[J].云南行政学院学报，2004，（4）：47.

[4]王雁红.我国服务型政府建设的考察与反思[J].中共乐山市委党校学报，2005，（2）：33.

[5][17]吕文.论服务型政府建设中的公务员观念更新[D].湖南:湖南大学政治与公共管理学院，2007.

[6]肖百治.我国传统行政文化与新世纪治国方略[J].桂海论丛，2004，（2）：64.

[7]杨守勇，董智永.记者亲历石市卫生局“门难进、脸难看、事难办”[EB/OL]http://www.xj.cninfo.net/new/20020703/society284.htm，2007-07-03.

[8]魏文彪.公逮大会背后的人治观念[N].人民法院报，2003-04-25.

[9]康慧.兰州两城管打断小贩肋骨被判缓刑[N].西部商报，2007-08-20.

[10]张馨玉.城管执法摊贩倒地受伤[N].兰州晨报，2007-05-21.

[11]赤壁市人民政府.关于印发赤壁市城市管理相对集中行政处罚权实施办法的通知[EB/OL].http://www.chibi.gov.cn/Item/5118.aspx,2013-01-04.

[12]康劲.兰州城管伤人事件折射程序失范[EB/OL]，ttp://www.grrb. com.cn/template/10002/file.jsp?aid=286543,2007-06-25.