农户小额贷款法律风险解析及防范体系构建——以邮储银行为例

谢雯雯

（中国人民大学，北京 100000）

农户小额贷款法律风险解析及防范体系构建
——以邮储银行为例

谢雯雯

（中国人民大学，北京 100000）

邮储银行从事农户小额贷款面临大量的法律风险，具体表现为信用法律风险、法律环境风险、合同履行法律风险。其法律风险的形成主要源于邮储银行内部风险治理以及当前农村法律资源缺乏，农户贷款需求复杂。现相关惠农政策逐渐放宽了农民财产权利，使得农户信贷担保有了更多的保证，也成为邮储银行构等金融机构构建农户小额贷款法律风险体系的契机。

农户小额贷款；法律风险；邮储银行

我国农村金融法律环境落后，担保机制不健全，部分农村地区资源稀缺，且相关法律的概括性规范增加了农村市场的无序性。而改善二元经济结构，提高我国农村经济水平一直是我国农村金融建设的目标。邮储银行拥有广泛的城乡信息与业务，能够改善并有效遏制农村资金外流的现象，满足农户复杂的金融产品需求。其在追逐商业化利益的同时，更要承担着构建农村经济环境的金融职能和扶持三农的政策性任务。农户作为弱势群体提供的弱势产业，农村小额贷款业务管理过程存在较大真空，在响应国家提出邮储支持三农的背景下，势必使邮储银行债权面临较大法律风险与道德风险压力。因而邮储银行如何在保证自身可持续经营的发展下，服务于农村金融成为其不得不解决的难题。本文将以邮储银行为例，对农村小额贷款法律风险进行分析并提出构建思路。

一、农户小额贷款法律风险表现形式

（一）信用法律风险

信用的实现是建立在法制基础上的。银行面临的信用风险包括信贷风险、市场风险、利率风险、清偿力风险。邮储银行农户小额贷款涉及的信用风险来源主要为信贷风险。“贷款因为采用不同方式（如信用、抵押或第三方保证）而影响贷款损失的可能性，贷款的不同期限影响资金的流动性高低，不同种类、期限组合又产生贷款组合风险，可以说，贷款风险是最大的信用风险因素。”[1]农户作为邮储银行交易一方，不愿或没有能力清偿约定款项，使邮储银行贷款形成呆账，既是传统商业银行最为典型的风险，也是现在邮储银行面临的最大风险。信用风险产生的初始原因是邮储银行与农户之间形成的信息不对称，引发农户的道德风险和逆向选择，最终由邮储银行被动承担信用风险的不利性法律后果。对于信用，我国没有建立信用法律，邮储银行虽具有共享邮政资源、贯穿城乡网络的优势，但它并没有利用这种优势建立农户信用体系。对于贷款中的信用风险控制，现主要根据民法及有关法律中关于债权保护的法律规定，惩罚违反信用的各种侵权行为。但是邮储银行与农户之间的贷款合同担保具有特殊规律性，仅仅依靠民法及担保法规范农户信用是不足够的。

（二）法律环境风险

农村的金融市场发展影响了农民是否能够有效的参与到金融活动，其中土地评估公司、农村担保公司、农村保险产品的涉入，为农户提高信用资质并有效参与金融市场提供了更多可能。但这些金融资源正处于试水阶段，其法律性质、法律地位、各金融机构合作形式、合作机制并未建立。邮储银行仅为农户提供的两种担保方式并不能够确保贷款的偿还率，对于“集体欠债”情形、冒名骗保的行为，并不能完全禁止。邮储银行在推行与农户相关的小额贷款产品进程中，不仅受到法律调整，还需要跟随政策变化。按照“标杆不变、适度微调、简化程序、区别对待”[2]的原则提供涉农类贷款，必然增加了邮储银行在风险控制上的难度。重大农业政策几乎均采用“大力发展”、“有效满足”、“切实加强”“综合运用”等具有较强模糊性词语进行引导，规范条款弹性大，缺乏可操作性。如涉农贷款规范多次提到促进银保合作，探索建立农村小额贷款风险的转移、分担和补偿机制。但有关银保合作方式、担保机构合作等并未得到明确的法律权利义务、责任分配、风险控制、监督管理等立法引导。邮储银行、保险公司或担保公司、农户三者之间难以形成信赖关系，易引发不良资产、债务纠纷、违约、欺诈行为。

（三）合同履行法律风险

合同是借贷行为权利义务明确的基础，合同内容的规范是有效履行借贷款的保证。合同履行过程中存在的法律保障有合同保全的代位权和撤销权、双务合同中的三大抗辩权、预期违约、合同担保、违约责任制度。代位权和保障权的行使需要通过法院，具有一定滞后性；邮储银行与农户之间信息不对称，恶意违约主观性难以查明，预期违约的权力难以界定，不利于守约方行使抗辩权。此外邮储银行与农户贷款中仍存在银行复利、逾期催收贷款、担保责任认定、借旧还新、扣收贷款等各种法律争议问题。农户小额贷款担保方式实质是信用担保。信用担保同时会牵涉出很多其他问题，如变更合同保证人的责任，对保证人资格的审查，担保人与借款人恶意欠债、借款人与邮储银行从业人员恶意串通，损害担保人权益等行为。借贷机构如何履行担保财产或使担保人履行担保约定，成为包括邮储银行在内的各农村金融机构遇到的瓶颈。

二、邮储银行农户小额贷款法律风险成因解析

（一）邮储银行总行、分支行、代理机构之间联动效应不足

邮储银行业务转型跨度大，缺乏银行业务经验。对于各网点机构内控能力与内审能力不足，全国各邮储银行风险防范机制构建迥异，同样的业务，不同的流程。无论是分级审批、集中审贷模式还是设有各种贷后管理岗位，农户小额贷款依然面临着很大的法律风险。邮储银行实行一级法人治理模式，根据行政区划设36个分行，分行下设一类支行、二类支行和代理网点。一类支行由邮储银行管理，人、财、物均属邮储银行机构独立所有，办理全部银行业务。二类支行由邮储银行与邮政企业共同经营，邮储银行租赁邮政局营业网点，原邮政局部分从业人员划归邮储银行经营信贷业务；邮储银行指派共营网点行长，邮政企业负责具体工作人员管理，因而易产生人员交叉、职能重复、资产权属不明、利益分配受不公正透明等不良现象存在。邮储银行只能对一类支行行使绝对的管理权，无权干涉代理网点经营。在邮储银行所拥有的3.9万网点中，其中“县及县以下农村地区网点达27888个。”[3]这些县级以下网点基本为二类支行与代理网点，即农户小额贷款业务办理多是由风险难以管控、存在资产利益分配不明的网点办理。邮储银行虽与邮政企业签订全面委托代理银行业务框架协议，但对分布更为广泛的代理网点，邮储银行并不能对代理网点监督行使话语权。故在邮储银行总、分支行、代理机构的分布管理现状以及邮储银行与邮政企业存在的责权利不明的背景下，邮储银行很难将自有风险管理体系落实到二类支行与代理网点。

（二）农户贷款需求复杂，产品单一

邮储银行根据担保方式的不同，将农户小额贷款分为农户保证贷款、农户联保贷款，农户可以根据自己的条件选择自然人保证或者联保的方式。农户保证小额贷款是要求有稳定收入人员担当保证人；农户联保小额贷款则要求联保小组成员相互提供保证，其设计思路源于孟加拉国“尤努斯模式”，旨在 “有效运用乡土社会软性约束机制而提高了还贷率，”[4]降低邮储银行经营农户小额信贷的成本和风险。表面看来，二者在保证方式上沿用不同的设计思路，但归根结底其担保方式都是以牵涉第三人承担连带保证责任制约当事人归还欠款，并没有实际抵押物。农户经营受自然灾害、市场价值波动影响较大，且所处市场环境和金融环境复杂，仅仅依靠他国成功模式并不足以克服满足我国农户信贷需求的困境。因为联保成员之间并非总是处于类似水平的富裕程度，将农户风险聚集在一起的形式，反而会导致联合欠债的消极后果。如农户与其直系亲属、家庭成员组成联保小组进行贷款，只是用于满足一个农户家庭的生产经营活动；或者联保小组其他成员因某些原因引发内部违约、相互推诿责任等后果，最终即使面对法院生效判决，也缺乏执行力。

（三）农村法律资源缺乏，担保财产权利受限

我国法律制度一直处在转型中，法治价值结构不牢固，规范农村市场的发展更多是依靠政策的引导，如近来国家对利率管制的放松，农村土地使用权、宅基地的担保、抵押等用益物权的许可，为农户在生产经营活动中提供了更多的选择机会。但在鼓励农村金融市场的开发以及不断调整二元经济结构过程中，并没有相关法律对邮储银行以及其他非正规农村金融机构与农户进行的贷款交易专门规制，也没有将政策执行详细的以法律承认并提供程序上的规制，相关监管部门更注重农村信用社等其他机构在农村信贷中发挥的作用，因而大量农村贷款交易的具体实践存在很大的主观性。农户作为社会弱势群体，提供的抵押物多为弱势产业，与邮储银行之间信任基础差。在实践中，银行更看重抵押物品在贷款业务中降低风险的作用，而多数农户一般难以提供正式、被法律认可的动产或不动产作为抵押品，抵押权客体受限。

三、邮储银行农户小额贷款法律风险防控体系的构建

（一）完善邮储银行与农户合同主体规制

1.保障农户权益，制约失信农户。首先，构建农户征信体制，能够有效区别良好资信农户与资信较差或违约农户。邮储银行因与邮政企业共享网络资源，因而具有天然的优势根据农户贷款档案查询登记薄、农户征信记录薄、农户信贷业务办理人员业务记录薄、定期审查征信报告等信贷记录资源建立可靠的征信体系，并对农户及担保人进行银行业务信用评级。在不考虑借款人贷款因素情况下客观评定农户偿还债务能力，将信用级别分为资信良好、资信一般、资信较差、违约四类。对于违约农户在日后办理邮储银行业务的种类和额度将受到限制。其次，邮储银行与农户贷款合同中可适当提高双方的违约成本，改变邮储银行被动承担法律风险现状。例如，资信较高的农户可获得日后办理邮储银行业务的优惠政策，对于违约农户不但要承担诉讼成本费用还需要支付一定的违约费用，降低信用等级，记录不良信贷记录等。

2.完善邮储银行自身法律风险管理体系。邮储银行从事农村信贷业务的法律风险存在于贷款流程的每一环节，产生原因主要在于：（1）邮储银行与邮政局管理不清，从业人员寻租腐败易发生；（2）代理网点责任难以追究，邮储银行承担消极法律后果；（3）二类支行和基层网点监督不力，难以按照规则管理。因而改善邮储银行贷款管理体系，构架“支行审批中心”小额贷款法律风险体系是十分必要的。尤其要从二类支行和代理网点入手，建立独立于支行和代理网点的支行审批中心，隶属于各省分行派遣机构。其次，邮储银行作为特殊的商业银行，应当得到专门《邮储银行法》的规范。这不仅涉及到邮储银行自身公司治理运营，同时可梳理与邮政企业财产、权益管理混乱的局面，减少内部法律风险。德国作为与中国邮政改革方向最为相似的国家，其邮政改革的成功之处主要在于立法先行，通过法律确立了邮储银行特殊的法律地位，明确邮储银行的社会责任、未来定位，以及邮政集团与邮政银行之间的利益分配，避免了不必要的法律争端与责任推诿，同时构建了完善的内部风险控制和外部监督制度。

（二）拓展业务担保途径，丰富农村贷款业务种类

中共中央、国务院印发的2014《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》中提出，放活农民土地经营权，即农户可以在不转移土地占有、不改变土地用途的情况下，将土地的承包经营权抵押融资，同时也允许农村宅基地抵押、担保、转让。农村土地逐渐呈现出以所有权、承包权、经营权“三权分离”的产权状况。通过拓宽邮储银行、农户与农村金融机构，如保险公司、土地担保公司、中介机构等合作途径，为农户提供更多资费、多方位的服务，满足农户贷款需求，使邮储银行能够提供更加符合农村金融环境的金融产品。邮储银行可加强以政府资金为主体设立的各类担保机构涉农业务的合作，扩大抵押担保范围，灵活创新贷款担保方式。邮储银行应积极探索林权质押、农房抵押、设备抵押等非传统担保方式，确权确地，拓宽农户担保途径，创新小额贷款产品。如“一次核实，分批发放，额度内多次使用”的林农小额循环贷款、股份经济合作社股权质押等担保创新方式已被农村信贷机构试用。土地使用权担保也可类似于林权小额循环贷款的设计，借款农户把土地使用权证抵押给第三人，第三人为农户借款担保，邮储银行向借款人支付一定借贷额度的方式。

（三）丰富农村金融法律资源，建立农村不动产登记制度

惠农政策提出了一系列对农村环境的改革，为农民住房、社保、就业以及农村进入市场经济提供了发展方向，以及农户参与市场经济提供了更多财产交易平台和制度保障，同时也是拓宽农村小额贷款担保渠道的良好契机。但仅仅依靠政策的导向并不能够保障农户的财产权益得到有效的落实，如农户的土地承包经营权、宅基地等财产权利的行使牵涉到农村金融机构、农户、政府三方主体，仍需要法律的详细规范。完备的农村信贷法律规范应当包括农村金融机构合作形式、责任分配认定标准、农户合法抵押财产权益等规范事项。法律的规制是对各类农村金融机构法律地位的承认，能够鼓励邮储银行、农村信用社等正规金融机构与土地担保公司、小额贷款公司等非正式机构的合作。

在承认农村贷款等内容合法性的同时，仍应当通过法律控制权利移转，防止权利滥用现象。在创新贷款担保方式中建立统一的担保登记公示制度，完善不动产、动产、权利质押登记程序，确保担保价值能够实现。不动产与动产登记管理部门不同，其中乡镇土地管理所、乡村建设管理所作为国土资源局和建设局的派出机构，有权对以土地、宅基地为首的不动产提供登记。登记部门要对登记产权公示效力负责，保证相关当事人合法权益能够实现。此外，为防止借款人与保证人产生交叉违约，应当向有关部门进行贷款登记。邮储银行可以通过登记公示审查，提供了审查借款人与保证人是否具有实质偿款能力的新途径。

[1]李凌燕.信用经济法律精论[M].北京大学出版社，2007.174.

[2]银监会[2009]3号.中国银监会关于当前调整部分信贷监管政策促进经济稳健发展的通知.

[3]中国邮储银行.2012年中国邮政储蓄银行社会责任报告，2013-05-21.

[4]王怀勇.创新我国农村信用主体制度的方案论证[J].社会科学研究，2012，（4）：35.