台湾地区行政解纷机制研究及其借鉴——以行政调解与行政裁决为视角

长期以来，法院拥有查明事实和适用法律规则或原则，即裁决法律问题的专属权力，这是法治的必然要求。然而，“在现代社会，由于法治自身的局限性以及行政机关管理职权的不断深化，导致人们对行政的依赖与日俱增，各国普遍进入行政国家时代，行政机关广泛而全面地介入国民生活领域，面对各种专业性、技术性、即时性事件及其引发的纠纷，行政机关凭借其掌握的公共资源、在行政管理过程中形成的专业优势、对社情民事的深入了解以及积极主动形塑社会生活的特性，使其能够及时有效地解决纠纷，避免社会秩序失范，具有其他纠纷解决方式所不具备的制度优势”。①赵银翠、杨建顺：《行政过程中的民事纠纷解决机制研究》，载《法学家》2009年第3期，第148页。行政解纷机制便在各国应运而生，即“国家的行政机关（包括地方政府）或准行政机关所设或附设的非诉讼纠纷解决程序，包括行政申诉、行政调解、行政裁决等基本形式，这种机制既可作为行政司法的组成部分，设定为由当事人选择的替代性程序，也可以作为准司法系统，设定为法定前置程序或独立的行政法院（庭）系统”。②范愉：《行政调解问题刍议》，载《广东社会科学》2008年第6期，第175页。就行政解纷的对象而言，既包括行政争议，又包括民事纠纷。相较于大陆而言，台湾地区目前已形成一套较为成熟的行政解纷机制体系。下文将立足于民事纠纷解决的视角，即行政机关对行政管理过程中民事纠纷的解决，择取台湾地区行政调解制度与行政调处制度为研究对象，梳理、总结台湾地区行政解纷机制的有益经验。

一、台湾地区行政调解制度

在我国大陆地区，行政调解与人民调解、司法调解一并构成所谓“东方经验”的大调解体系。①肖伟：《论行政调解应然价值的实体性保障路径》，载《四川行政学院学报》2012年第5期，第48页。行政调解与其他调解制度最大的区别在于由行政机关作为第三者居间解决纠纷。台湾地区目前已经形成以乡镇市调解为主，辅之以各专业调解的行政调解制度体系。

（一）台湾地区行政调解制度体系概览

在台湾地区，现行的调解主要有三类，即乡镇市调解、法院调解及专业调解。本文所讨论的行政调解机制体系为乡镇市调解与专业调解。所谓乡镇市调解，是指由乡、镇、市公所设立的调解委员会对民事纠纷及告诉才处理的刑事纠纷进行调解解决的制度，②此处的民事纠纷并非所有的民事案件，主要包括债权、债务之清偿、房地产之构建、租赁、占用、家庭纠纷、公害赔偿、商事买卖、以及其它有关民事事件，而告诉才处理的刑事纠纷主要包括妨害风化、婚姻、家庭，妨害自由、名誉、信用及秘密，伤害、毁弃、损害，亲属间财产犯罪，交通事故及其它告诉才处理的刑事事件，参见陈贤忠：《新制乡镇市调解法制研究》，台湾地区国立中正大学法律学研究所2008年硕士学位论文，第14～15页。专业调解则主要指涉及某专业领域内的纠纷，由相关主管机关或其设立的调解委员会对该纠纷进行协调解决的制度。例如消费争议调解、耕地三七五减租（耕地租佃）争议调解、公害（环保）纠纷调解、劳资争议调解、医疗争议调解、采购履约争议调解等。

1.乡镇市调解

台湾地区乡镇市调解制度可追溯至1931年，当时国民党政府的“内政部”与“司法行政部”共同颁布制定的“区乡坊调解委员会权限规程”规定“各县市以下之乡镇，选任地方上具有法律知识及信望素孚之公正人士担任调解委员，组织调解委员会，办理民、刑事件调解业务”，③陈琪瑜：《我国乡镇市调解制度之研究》，台湾地区国立暨南国际大学2010年硕士学位论文，第57页。此为乡镇市调解制度的雏形，后直至1955年制定并施行“乡镇调解条例”（以下简称“条例”），赋予乡镇市调解制度以法制化的地位，该“条例”历经10次修改，最终形成现行的“乡镇市调解条例”。目前，乡镇市调解制度在定纷止争、化解纠纷方面发挥着重要作用。

（1）解纷主体

乡镇市调解机构为乡镇市调解委员会，④台湾地区“乡镇市调解条例”第1条：“乡、镇、市公所应设调解委员会，办理下列调解事件：一、民事事件；二、告诉乃论之刑事事件。”其设置于乡镇等基层行政机关内部，主要考虑到乡镇作为基层行政机关，是与民众接触最多的机关，也是纠纷多发的地方，将调解机构设置于此大大利于纠纷及时解决，此与大陆地区努力实现的“把纠纷化解在基层”的基本理念不谋而合。⑤2009年中央发的三个文件：《关于领导干部定期接待群众来访的意见》、《关于中央和国家机关定期组织干部下访的意见》以及《关于把矛盾纠纷排查化解工作制度化的意见》中从信访的角度，提出把问题化解在基层。参见：http://politics.people.com.cn/GB/1026/9131419.html，最后访问日期：2014年9月18日；2014年9月13日至16日，国务委员兼国务院秘书长马凯在浙江考察调研信访工作中提到“努力把矛盾化解在基层。”参见《推进领导干部接访下访，深入基层化解矛盾》，http://news.ifeng.com/gundong/detail_2011_09/17/9258784_0.shtml，最后访问日期：2014年9月18日。论其专业性，“条例”已明确规定调解委员的积极资格与消极资格，或具有法律或其它专业知识，或为乡、镇、市信望素孚的公正人士，此为乡镇市调解委员的必要条件。⑥台湾地区“乡镇市调解条例”规定具有如下情形之一者不得担任乡镇市调解委员：曾因贪污罪被判刑的、曾犯组织犯罪防制条例规定的罪名而被起诉的、曾犯前述两罪之外其它罪名并被判处有期徒刑以上刑罚的（过失犯罪或被判处缓刑除外）、曾受保安处分、受破产宣告并仍没有恢复的、受监护或辅助宣告并尚未撤销的。论其独立性，为防止地方派系介入而影响调解结果，“条例”特别规定乡、镇、市长及民意代表均不得兼任调解委员；另一方面即为经费上独立，调解委员会所需的经费，均由乡、镇、市公所根据实际需要，编入乡、镇、市自治预算，其中法院移交至调解委员会调解的案件，由法院负担其所需经费。

另一方面，为提高调解委员对调解工作的热情、发挥调解功能，台湾地区构建了调解委员的奖励机制，并制定了“乡镇市调解绩优人员奖励要点”。其奖励可以分为两类，一类为对调解委员独任调解的奖励,包括“行政院长奖”、法务部长奖以及由县政府制定的其它奖项。①台湾地区“乡镇市调解绩优人员奖励要点”第3条规定，调解委员独任调解之奖励，规定如下：（一“）行政院长奖”：全年调解成立二百五十件以上者，由内政部专案报请“行政院”奖励。（二）法务部长奖：全年调解成立二百件至二百四十九件者，由内政部转请法务部奖励。（三）未达前二款规定奖励者：其奖励由县政府本权责订定。另外，还特别根据调解委员的在职年限设定了“行政院长奖”、内政部长奖与县政府制定的其它奖项。②台湾地区“乡镇市调解绩优人员奖励要点”第5条规定，调解委员服务年资之奖励，其规定如下：（一）“行政院长奖”:服务年资满二十年者，由内政部专案报请“行政院”奖励。（二）内政部长奖：服务年资满十六年者，由内政部奖励。（三）未达前两款规定奖励者：其奖励由县政府本权责订定。为了更好地起到激励作用，前述诸多奖项的颁布均须在集会或庆典等公开活动中进行，以期达到其社会效应，对调解委员予以奖励的同时也在社会层面上彰显了调解的功能。除此之外，台湾地区“内政部”、“法务部”以及县政府亦针对各乡、镇、市调解委员会的绩效予以奖励，并编入预算，在一定程度上鼓励、促进了乡镇市调解制度的发展。

（2）调解模式

为了发挥行政解纷机制的优势，台湾地区现将某些纠纷的调解程序作为提起诉讼的前置程序，其他则由当事人选择，既可直接诉讼又可以选择调解。将调解前置的一般为因不动产所引起的纠纷、雇用人与受雇人因契约关系所产生的纠纷、具有一定血亲关系的亲属间的纠纷或因小额财产所引起的纠纷等，③台湾地区“乡镇市调解条例”第12条规定：“第一审法院得将下列事件，裁定移付调解委员会调解：一、民事诉讼法第403条第一项规定之事件。二、适宜调解之刑事附带民事诉讼事件。三、其它适宜调解之民事事件。”台湾地区“民事诉讼法”第403条规定：“下列事件，除有第406条第一项各款所定情形之一者外，于起诉前，应经法院调解：一、不动产所有人或地上权人或其它利用不动产之人相互间因相邻关系发生争执者。二、因定不动产之界线或设置界标发生争执者。三、不动产共有人间因共有物之管理、处分或分割发生争执者。四、建筑物区分所有人或利用人相互间因建筑物或其共同部分之管理发生争执者。五、因增加或减免不动产之租金或地租发生争执者。六、因定地上权之期间、范围、地租发生争执者。七、因道路交通事故或医疗纠纷发生争执者。八、雇用人与受雇人间因雇佣契约发生争执者。九、合伙人间或隐名合伙人与出名营业人间因合伙发生争执者。十、配偶、直系亲属、四亲等内之旁系血亲、三亲等内之旁系姻亲、家长或家属相互间因财产权发生争执者。十一、其它财产权发生争执，其标的之金额或价额在新台币五十万元以下者。”即便当事人已经提起诉讼，一审法院亦须将案件移付调解委员会进行调解。此处的调解，既可由法院调解也可由法院移付乡镇市调解。因此类纠纷多产生于邻里之间、亲属之间等关系较为特殊的人群，将调解作为起诉之必经程序，无论对纠纷的解决还是社会关系的和睦，均大有裨益。

（3）调解的效力与执行

乡镇市调解书的效力实行“法院审核”制度，调解书必须交由法院审核后由法官签名并加盖法院印信，即具有与民事确定判决相同的效力，当事人亦不得就该争议再行起诉。若当事人认为经核定的调解书为无效或可撤销，可通过向原核定法院提起宣告该调解无效或撤销调解之诉的途径予以救济。能够导致调解无效或可撤销的原因如下：一是，调解具有实体法上无效或诉讼法上无效的情形；二是，调解委员以强暴、胁迫或欺诈等非法形式进行调解，或阻止当事人起诉以及其它涉嫌犯罪的行为；三是，非因当事人过失而成立调解，如事后发现调解所依据的文件为伪造或变造而使得调解成立等情形。④陈琪瑜：《我国乡镇市调解制度之研究》，台湾地区国立暨南国际大学2010年硕士学位论文，第87页。调解成立后更为重要的则为调解书的执行。因具有确定民事判决的效力，一方当事人对调解内容不履行时对方可以申请强制执行。赋予调解书具有强制执行的效力，既提高了调解书的公信力及其在民众心中的威信，又确保调解内容的实现，保障了当事人权益的实现，与此同时也可使法院减轻案件负担、疏减诉源，可谓“一箭三雕”。

2.专业调解制度

现行的专业调解主要有消费争议调解、耕地三七五减租（耕地租佃）争议调解、公害（环保）纠纷调解、劳资争议调解、采购履约争议调解、著作权争议调解、医疗争议调解等。从各个调解机制的名称便可看出其调解对象为何。其与乡镇市调解，可称为个别与一般的关系，但凡非属专业调解对象范围之内的纠纷，均可申请乡镇市调解来解决。因此在制度设计上，专业调解制度与乡镇市调解必有诸多相似之处，例如凡经法院核定后的调解书均具有确定民事判决的效力等。由于专业调解种类繁多，此处不能一一列举比较，下文仅着眼于专业调解之于乡镇市调解的区别所在，仅以消费争议调解、耕地租佃调解、著作权争议调解以及劳资争议调解为例，归纳概括其一般性规律。

（1）调解主体的设置层级更高

严格的说，在调解主体设置方面不应当称为与乡镇市调解的区别，二者均具有专业性与独立性，其细微差别仅体现在专业调解更高的层级设置以及更为严格的专业性要求上。专业调解的调解委员会一般设在直辖市、县（市）级政府内，例如，消费争议调解委员会设置于直辖市、县（市）政府，其组织成员由直辖市、县（市）政府代表、消费者保护官、消费者保护团体代表、企业经营者所属或相关职业团体代表组成；耕地租佃委员会则分别设置于直辖市或县（市）政府及乡（镇、市、区）公所，可根据乡（镇、市、区）地主、佃户数量的多少选择不予设立委员会或数乡（镇、市、区）合并设立之；对于劳资争议调解，当事人须向“中央行政院劳工委员会”或直辖市、县（市）政府申请调解；对于著作权争议，则由“经济部智慧财产局著作权审议及调解委员会”根据具体争议而指定个别委员予以调解。①台湾地区“消费者保护法”第45条：“直辖市、县（市）政府应设消费争议调解委员会，置委员七至十五名。前项委员以直辖市、县（市）政府代表、消费者保护官、消费者保护团体代表、企业经营者所属或相关职业团体代表充任之，以消费者保护官为主席，其组织另定之。”“耕地三七五减租条例”第3条：“直辖市或县（市）政府及乡（镇、市、区）公所，应分别设立耕地租佃委员会。但乡（镇、市、区）公所辖区内地主、佃农数过少时，得不设立，或由数乡（镇、市、区）合并设立耕地租佃委员会。”“劳资争议处理法”第4条：“本法所称主管机关：在中央为行政院劳工委员会；在直辖市为直辖市政府；在县（市）为县（市）政府。”“著作权争议调解办法”第3条：“前条所定争议之调解，由经济部智慧财产局著作权审议及调解委员会（以下简称‘委员会’）依事件之性质或著作之类别指定委员一人至三人调解之。”相较乡镇市调解委员会均设置于基层而言，专业调解的调解主体则设置于直辖市、县（市）政府或更高层级的行政机关内部，且资格条件也比乡镇市调解委员更为严格。既充分发挥了乡镇市基层行政机关与民众生活最为贴近，解决普通民事纠纷时便民、迅速、高效的优势，又体现了对于涉及某专业领域内知识的纠纷，级别较高的行政机关在人员素质、专业知识等方面更适宜专业纠纷的解决。

（2）与其他解纷机制的衔接模式更为多样性

专业调解与调处、仲裁、裁决等其它非诉讼纠纷解决机制之间的衔接模式各异，尚缺乏一般性的原则性规定，主要有两种，其一即为申诉不服后方可提起调解，例如消费者与经营者之间的消费争议，消费者必须先行向企业经营者、消费者保护团体或消费者服务中心或其分中心进行申诉，当申诉未获得妥当处理时，消费者可向直辖市、县（市）政府消费者保护官申诉，只有当经过前述两次调解而纠纷仍未获得妥当处理时，消费者才得向直辖市或县（市）消费争议调解委员会申请调解。②台湾地区“消费者保护法”第43条：“消费者与企业经营者因商品或服务发生消费争议时，消费者得向企业经营者、消费者保护团体或消费者服务中心或其分中心申诉。企业经营者对于消费者之申诉，应于申诉之日起十五日内妥当处理之。消费者依第一项申诉，未获妥当处理时，得向直辖市、县（市）政府消费者保护官申诉。”第44条：“消费者依前条申诉未能获得妥当处理时，得向直辖市或县（市）消费争议调解委员会申请调解。”另一则为调解前置模式，例如出租人与承租人因耕地租佃发生争议时，当事人必须先行向乡（镇、市、区）公所耕地租佃委员会申请调解，调解不成时才能径行向直辖市或县（市）政府耕地租佃委员会申请调处，经过调处仍不能解决纠纷时，直辖市或县（市）政府耕地租佃委员会应将案件移送司法机关处理，并且免收裁判费用。①台湾地区“耕地三七五减租条例”第26条：“出租人与承租人间因耕地租佃发生争议时，应当由当地乡（镇、市、区）公所耕地租佃委员会调解；调解不成立者，应由直辖市或县（市）政府耕地租佃委员会调处；不服调处者，由直辖市或县（市）政府耕地租佃委员会移送该管司法机关，司法机关应即迅予处理，并免收裁判费用。前项争议案件非经调解、调处，不得起诉；经调解、调处成立者，由直辖市或县（市）政府耕地租佃委员会给予书面证明。”

综上，台湾地区已经形成较为成熟的行政调解机制体系。在制度设计上，既发挥了基层行政机关对民众熟悉与了解的优势，又不乏专业性要求，将纠纷尽可能化解于基层，真正起到为法院疏减诉源的“过滤器”作用。与此同时，构建有效的奖惩机制有利于激发调解热情进而推动行政调解解纷功能的发挥。最为重要的一点则为行政调解与其他解纷机制的衔接与运行，将行政调解与其他纠纷解决机制有机地衔接、环环相扣，使整个纠纷解决过程像一条“纠纷解决链”将各个环节能动的连接起来，从而达到迅速、及时、有效地解决纠纷的目标。

二、台湾地区行政调处制度

行政调处作为台湾地区行政解纷的另一重要形式，其解决民事纠纷程序通常包括调解与处理（裁决）。其机能主要分成两个阶段，“第一阶段的机能在于协助当事人以协议的方式和平解决私权争议，该功能与调解并无大异；第二阶段的机能则为就该争议裁决其应有的实体关系”，此为调解所不具有的机能。②参见台湾地区“行政院研究发展考核委员会”编：《行政机关介入私权争议之研究》，2000年8月版，第129页。调处第二阶段的机能无异于大陆地区的行政裁决。

（一）台湾地区行政调处制度体系概述

1.调处机构的设置

与乡镇市调解机构由“乡镇市调解条例”统一规定不同，调处机构的设置分散于单行法律法规中，主要分为以下几类：第一，在政府内部设立独立的调处委员会，此为大部分调处委员会的设置规则。例如，直辖市、县（市）政府设立的公害纠纷调处委员会；③台湾地区“公害纠纷处理法”第4条：“直辖市、县（市）政府各设公害纠纷调处委员会（以下简称调处委员会）调处公害纠纷。”直辖市或县（市）政府及乡（镇、市、区）公所设立耕地租佃委员会，处理耕地租佃纠纷；④台湾地区“耕地三七五减租条例”第3条规定：直辖市或县（市）政府及乡（镇、市、区）公所，应分别设立耕地租佃委员会。但乡（镇、市、区）公所辖区内地主、佃农户数过少时，得不设立，或由数乡（镇、市、区）合并设立耕地租佃委员会。医疗纠纷则交由直辖市、县（市）主管机关设置的医事审议委员会进行调处；⑤台湾地区“医疗法”第99条规定：“直辖市、县（市）主管机关应设置医事审议委员会，任务如下：一、医疗机构设立或扩充之审议……三、医疗争议之调处……”不动产纠纷则交由不动产纠纷调处委员会处理等。第二，由各级政府承担调处职能，此规则适用于少数纠纷。例如，关于基地面积纠纷，由直辖市、县（市）（局）政府予以调处。⑥台湾地区“建筑法”第45条规定：“前条基地所有权人与邻接土地所有权人于不能达成协议时，得申请调处，直辖市、县（市）（局）政府应于收到申请之日起一个月内予以调处……”第三，由航空站经营人担任调处主体。此主要针对民用航空乘客与航空器运送人间的运送纠纷，航空局委托航空站经营人对该类纠纷予以调处。此调处机关的设置为特殊且少见，不具有普遍性与规律性。⑦台湾地区“民用航空乘客与航空运送人运送纠纷调处办法”第2条规定：“为维持机场运作并维护国家形象，交通部民用航空局（以下简称航空局）对民用航空乘客（以下简称乘客）与航空器运送人（以下简称运送人）间之运送纠纷，应协助调处之。前项运送纠纷之调处，民航局得委托航空站经营人办理。”

另一值得我们关注的则为调处机构的专业性与独立性。就其专业性而言，在公害纠纷调处委员会中，除主任委员由直辖市（县、市）长或其指定人兼任外，“其他委员则均须为有关机关代表、环境保护、法律、医学等相关学者以及社会公正人士组成，且专家学者与社会公正人士的比例不得少于全体委员的2/3”；①台湾地区“公害纠纷处理法”第5条：“直辖市调处委员会主任委员，由直辖市长或其指定之适当人员兼任之；县（市）调处委员会主任委员，由县（市）长兼任之。其他委员，由直辖市长、县（市）长遴聘有关机构代表、环境保护、法律、医学等相关学者专家及社会公正人士共同组成；学者专家及社会公正人士之人数，不得少于全体委员之三分之二。”医事审议委员会中，“其委员同样应包含不具民意代表、医疗法人代表身份的医事、法学专家、学者以及社会人士，其中法学专家及社会人士的比例不得少于1/3”，②台湾地区“医疗法”第100条：“前二条之医事审议委员会，应就不具民意代表、医疗法人代表身份之医事、法学专家、学者及社会人士遴聘之，其中法学专家及社会人士之比例，不得少于三分之一。”其他调处委员会的成员组成亦是如此。此种兼任与聘任相结合、专家学者占一定比例的组成形式，对纠纷解决起着至关重要的作用。就其独立性而言，调处委员的独立性并非一般性规定。仅“公害纠纷处理法”中规定“调处委员依法独立行使职权，非因法定情形不得对其予以解聘”。③台湾地区“公害纠纷处理法”第7条：“调处委员会委员，依法独立行使职权，于在职期间，非有下列各款情形之一，不得于任满前予以解聘：一、受有期徒刑以上刑之判决确定者。二、受破产、监护或辅助宣告者。三、任公务员而受撤职或休职之处分者。四、因身心障碍疑致不能执行职务者。”其他法律法规中对调处委员会的独立性尚无相关规定。独立性作为调处公平、公正进行的保障，在立法与实践中逐步予以完善应为调处制度发展的趋势。

2.与其他解纷机制的衔接模式

（1）行政调解、调处、诉讼，逐一进行

纠纷发生后，当事人必须按照行政调解、调处、诉讼的程序逐一进行。最为典型的为耕地租佃纠纷的处理，在上文“专业调解制度”中已作介绍，此处便不再赘言。将行政调处作为诉讼的前置程序，体现了穷尽行政救济与司法最终原则，不仅能发挥行政解纷机制的专业性与高效性优势，将部分纠纷尽可能在行政系统中予以解决，达到将案件分流，缓解法院案件压力大的目标，而且最重要的则为使纠纷迅速得到解决，当事人的权益得到切实保障提供了坚实的基础。

（2）调处不成，由主管机关决定

对于某些纠纷的解决，由调处机关先行调处，待调处不成后交由其主管机关决定。如“森林法”中规定，“当森林所有人因搬运森林设备、产物等有使用他人土地的必要，或在无妨碍给水及他人生活安全的范围内，使用、变更或除去他人设置于水流的工作时，应先与其所有人或土地他项权利人协商，当协商不谐或无从协商时，应报请主管机关会同地方有关机关调处；调处不成，则由主管机关决定”；“渔业法”中亦规定，“对各特定渔业之渔船总船数予以限制，须减少已核准之渔船数量时，先由该项渔业之渔业团体协调业者办理，并由继续经营之渔业人给予被限制者补偿。当无从协商时，由主管机关调处之，调处不成时，由主管机关决定之”。④台湾地区“渔业法”第37条：“有左列各款情形之一者，主管机关得对各特定渔业之渔船总船数、总吨数、作业海域、经营期间及其他事项予以限制：一、水产资源之保育。二、渔业结构之调整。三、国际渔业协定或对外渔业合作条件之限制。”

本类型虽均规定调处不成时由主管机关决定，但其介入强度并不一致。与证照有关者，主管机关于调处不成时利用注销证照的方式达到其调处成立时拟达到的目的。与产业营运条件有关时，利用征用提供该产业的营运条件。⑤参见台湾“行政院研究发展考核委员会”编:《行政机关介入私权争议之研究》,2000年8月版,第33页。然此种规定的不足之处在于主管机关的决定是否为终局决定？是否存在后续的救济途径？相关立法中均未做规定，尚需进一步完善。

（3）调处不成，由上级主管机关作出终局裁决

此类纠纷调处不成后，由主管机关作出终局裁决。“农地重划条例”规定，“农地重划计划书经上级主管机关核定后，直辖市或县（市）主管机关应即于重划区所在地乡（镇、市、区）公所或重划区之适当处所公告三十日，公告期满实施。当公告期内，重划区土地所有权人半数以上且其所有土地面积超过重划土地总面积半数以上者表示反对时，主管机关应予以调处并根据反对理由，修订农地重划计划书，并再次报请核定并将核定结果公告实施。“新市镇开发条例”中亦有相似规定”。①台湾地区“新市镇开发条例”第5条：“中央主管机关于可行性规划报告书（图）核定后，应公告三十日，公告期满，应即进行或指定省（市）主管机关进行新市镇之规划与设计，拟定新市镇特定区计划书，作为新市镇开发之依据。前项公告期间内应举办公听会，特定区内私有土地所有权人半数以上，而其所有土地面积超过特定区私有土地面积半数者，表示反对时，中央主管机关应予调处，并参酌反对理由及公听会之结论，修订或废止可行性规划报告，重行报核，并依其核定结果办理之。”可见此类纠纷，其多涉及土地利用的争议，行政机关作为行政管理者，对此具有相当的裁量权，且排除司法机关审查。推其缘由，系配合行政计划与行政管理的需要。

3.调处决定的效力与执行

查阅台湾地区现有规定，仅“公害纠纷处理法”对行政调处的效力作出了明确规定，调处成立并作成调处书后，应于七日内将该调处书送管辖法院审核，待法院认为调处书与法令无抵触并予以核定时，该调处书即与确定民事判决具有同一效力并可作为强制执行的依据，且针对此一纠纷，当事人不得再行起诉。这与行政调解的效力相当。对于其他调处决定则无关于效力的规定。然与行政调解相较而言，行政调处在纠纷解决主体上更具有专业性、公正性与独立性，其对纠纷的解决应更加具有公信力，而实际规定却仅为行政调解一经法院核准便具有与确定民事判决相同的效力。

三、大陆地区行政解纷机制的完善：台湾地区经验的启示

（一）构建专业性与独立性兼具的解纷主体

行政解纷机制优于其他纠纷解决机制最为重要的一点即为解纷主体的专业性，行政机关凭借其所具有的行政管理领域的知识，对该领域纠纷的解决显得得心应手。独立性则应为纠纷公平解决的前提，一个被其他诸多因素所牵绊的裁判者势必会因“趋利避害”的本性而作出有失公正的裁判。

通过比较研究，笔者认为台湾地区关于解纷主体的制度设计可为大陆地区所借鉴。其中，在解纷主体的选任方面，必须以具备专业领域知识为基本任职资格，这里的“专业性”不仅指具备某些行政管理领域的专业知识，如专利、商标、环境保护等，且必须让具备法律知识的人士参与纠纷的解决并占一定的比例。行政管理领域知识在解决纠纷时固然重要，但是若缺乏法学知识的支撑，也难以作出公平、正确的裁决。

一个不具有独立性的裁决者无法作出公正的审判。所有国家都在倡导司法独立，同样作为纠纷解决主体，行政解纷主体的独立性对纠纷解决而言亦至关重要。大陆地区在构建行政解纷主体独立性时，有几点可以参考台湾地区的做法。

首先，除少数行政调处中的调处委员会由政府职能部门担任外，其他解纷主体均为各调解（仲裁、调处）委员会，虽仍设置于行政机关，但相对于行政机关本身承担全部解纷职能而言具有一定的独立性，且笔者认为，行政解纷机制的优势即在于行政机关的行政经验，若将其完全独立于行政机关，反而抹杀了这种优势。其次，台湾地区仅“公害纠纷处理法”中明确规定了解纷主体的独立性，此应为行政解纷主体独立性的常态而存在，也应为大陆地区改革完善的发展方向，即在行政机关内部设置独立的纠纷解决委员会并强化其独立解决纠纷的地位。再次，应当禁止某些可能影响纠纷解决结果的人士参与。如台湾地区为防止地方派系介入影响调解结果，明确规定禁止民意代表兼任调解委员。最后，可以实行兼职与全职相结合的方式，影响解纷主体独立性的无外乎为升职、薪资待遇、上级指示等等，而采取兼职解纷主体的形式，便不会面临上述情形的压力。

（二）强化行政解纷效力的保障

通过上述分析，台湾地区行政调解以法院审核后具有确定民事判决效力为原则，行政调处则主要为其他解纷途径的前置程序，除个别调处决定经法院审核后具有确定民事判决效力外，其他绝大多数调处决定并不具有终局性。反观大陆地区行政解纷的效力，调解决定仅为一纸协议，内容的实现尚依赖当事人的意愿，实乃耗时、耗力、耗财的解纷途径；行政裁决则类似于台湾地区，仅为其他解纷途径的前置程序而已，虽然从理论上来说，行政裁决为行政主体针对特定民事纠纷作出的具有法律意义的行为，一经作出应产生法律上的约束力，虽对行政裁决的约束力已于法律上予以规定，但其后续执行力仍模糊不清。另就行政解纷决定的执行力而言，凡在台湾地区具有确定效力的行政解纷决定，均可作为申请法院强制执行的依据，确保纠纷解决，大陆地区则无此执行保障。

大陆地区的人民调解制度中已经引入司法确认调解协议的做法，经审核后的调解协议亦具有强制执行效力，与台湾地区行政调解中“法院审核”的做法类似，不同点则在于人民调解制度中的“司法确认”以当事人自愿为原则，非强制性规定。可见，大陆地区在人民调解制度中开始尝试法院审核模式以确定调解决定效力，笔者认为行政调解制度中可参照此种做法，通过法院的“司法确认”来确定调解决定的效力并赋予其强制执行力，保障调解决定内容的履行。对于行政裁决，大陆地区普遍认为行政裁决在性质上为具体行政行为，其确定力与公信力应强于行政调解，一经做出便应具有法律效力。

（三）建立高效、有序的多元纠纷解决机制

构建多元化的纠纷解决机制已成为各国发展的趋势，各纠纷解决机制间并非彼此毫无联系，只有其间存在动态的衔接机制，纠纷才能在这样的一个纠纷解决体系内有效解决。在各种纠纷解决机制的制度化运作中，司法机制从来都是“制高点”。作为专司审判职能的司法机制而言，在多元化纠纷解决机制中处于“核心”地位，其权威性与最终性是其他纠纷解决机制所无法替代的。权威性在于确定司法判决具有无可争议性，最终性则是其在整个纠纷解决机制中处于最顶层的位置，乃是纠纷解决手段的极限。何兵教授曾指出：“作为纠纷解决的最终和最高机构，国家所要掌握的应该是最终解决权而不是最先解决权，这应成为纠纷解决机制整体重构过程中的基本原则。①何兵：《法院应掌握纠纷的最终解决权》，载《中国司法》2005年第1期，第4页。”因此，无论其他纠纷解决机制多么完美，仍需遵循司法最终原则，行政解纷机制亦是如此。

对于民事纠纷是否应实行行政解决先行，笔者认为至少对于某些专业性较强的纠纷而言需要将行政解决机制前置。就两岸目前的状况来看，首先，行政调解前置，台湾地区目前已有法院移送调解制度，对于某些纠纷即便当事人选择直接提起诉讼，法院也需将其移送至乡镇市调解委员会予以调解。其次，行政裁决（调处）前置，台湾地区选择将调处作为大部分纠纷的前置处理程序，调处程序之后要么为诉讼要么为其他行政机关对纠纷的解决。大陆则一直奉行自愿调解原则，并无强制调解的规定，对行政裁决亦一般作为与诉讼并列的纠纷解决途径，当事人可选择裁决亦可直接提起诉讼，且行政裁决制度正在逐渐萎缩，其纠纷解决的功能越来越弱化。

从司法的角度而言，其已经不能完全满足社会纠纷解决的需求，一方面，诉讼成本居高不下，这不仅包括经济成本还包括繁琐的诉讼程序所带来的时间成本，同时其两造对抗的诉讼模式对双方关系具有破坏作用；另一方面，短缺的司法资源直接造成“诉讼爆炸”现象的出现，积压如山的案件进一步影响了司法于纠纷解决方面的功能。而诉讼制度的上述缺陷正是行政解纷机制的优势所在，前述也反复论证过其专业性与解纷的高效性。也正因如此，我们应实现行政解决机制的前置，且必须逐步予以实现。我们可先将一些案件量大、专业性强的纠纷规定为行政解决前置，以此类纠纷的解决作为先行试验，若能真正起到应有的“过滤器”作用，则可进一步推进行政解纷机制前置程序的构建。