推进地方政府创新探讨——基于山东省地方政府创新的调查

高学栋，袭亮

（1.山东行政学院山东省行政管理软科学研究基地，山东济南250014；2.北京师范大学马克思主义学院，北京100875；3.山东警察学院，山东济南250014）

●公共管理

推进地方政府创新探讨
——基于山东省地方政府创新的调查

高学栋1，袭亮2，3

（1.山东行政学院山东省行政管理软科学研究基地，山东济南250014；2.北京师范大学马克思主义学院，北京100875；3.山东警察学院，山东济南250014）

市场经济的发展以及与之相伴的经济社会文化的深刻变革，要求山东必须加快推进地方政府创新。地方政府创新在战略层面应在施政理念、功能角色、行为方式等方面做出适时调整；在实践和战术层面，应把握好体制空间、官员政绩需求以及公众主要关切三者的平衡，尤其要以公众需求作为创新的主要考量。不论从逻辑上还是历史发展要求上，服务型政府都应该成为地方政府创新的价值指向。

山东省；地方政府；创新；服务型政府

一、引言

关于政府创新，近年来国内学者已做了不少研究，从不同视角对其概念进行了界定，如毛铖提出了“系统过程”说[1]、谢庆奎提出了体制创新模式说[2]等。笔者认为政府创新不是政府存在的目的，而是政府提高行政绩效的方式，是政府在满足和提升公共利益过程中所采用的有助于公共管理绩效和公众满意度提升的所有创新性理念、制度和工作方式方法的总称。政府创新既可以是理念层面的，即与时俱进地更新政府理念，用先进理念为政府公共管理提供指导；也可以是在制度上的以新代旧，使政府更加公开、透明，更富有效率；还可以是工作方法上的创新，如电子政务的推进使公共服务的提供更加便捷、有效。基于我国的改革事业是政府主导下的有计划的经济社会发展与变迁的现实，作为改革发展过程中主导者和推动者的各级地方政府的行为和角色会直接影响各地经济社会的顺利转型以及战略目标的实现，因此，进一步对地方政府创新问题进行深化研究很有必要。

作为地方经济社会发展的缩影和代表，近年来山东省地方政府通过改革创新促进了经济社会较快发展，人民生活水平得到了显著提高。但也不可否认，与中央的要求、习总书记有关讲话的期望和公众的期待相比，仍存有较大差距。另外，随着改革不断向纵深推进，当前的政治经济体制、社会结构、利益格局以及人们的思想观念等也都发生了深刻变化。这种空前的社会变革在给山东的经济社会发展带来巨大活力的同时，也引发种种复杂的矛盾和问题，其突出的表现之一就是现有的政府管理体制、管理方式方法以及治理能力等还不能很好地适应快速而深刻的社会变迁需要。这就要求山东省各级地方政府必须勇于进行自我革新，进一步加大创新力度，适时改进、创新政府管理理念、机制、模式、方式和方法，进一步转变和创新政府职能，促进政府管理能力和水平的提升，建设公共服务型政府。

笔者以山东省部分市县政府的公务员和普通公众为调查对象，以地方政府创新及公共服务型政府的构建研究为主题，进行了专题调研。调研主要采用问卷调查法，辅以访谈法，随机发放问卷1300份，有效回收1284份，对象既包括地方政府的工作人员，也包括普通公众。其中，42.5%的被访者是地方政府公务员，57.5%的普通公众中包括工人、农民、教师、企业管理人员、大学生等多个群体；样本中96.67%的被访者年龄在50岁以下，女性被访者所占比例为37.5%，具有大专以上学历的被访者占94.03%，58%的被访者是共产党党员，6.94%的被访者是民主党派人士，具有比较广泛的代表性。调查涉及地方政府创新的现状、地方政府创新的诱发机制与持续机制、地方政府创新的动力和阻力、公众对地方政府创新的期待、地方政府创新的方式方法、地方政府创新的评价标准等诸多问题。以这次调研数据为依托，本文拟解析地方政府改革创新与服务型政府构建之间的逻辑关系，并就新形势下怎样进一步推进地方政府创新问题进行反思，提出相应的对策建议。

二、有关调查数据及理论分析

（一）政府创新的公众期待

为了解公众对所在地政府创新的评价和期待，问卷中设计了“您对所在地政府的工作创新是否满意”、“您认为政府管理创新的主要目标应是什么”、“您认为当前的地方政府职能定位是否适应服务型政府建设的要求”、“您认为评价地方政府优劣的最重要的标准是什么”等问题。调查统计结果显示，对当前地方政府工作创新非常满意的占11.69%，比较满意的占28.31%，满意的占31.17%，有26.49%和2.34%的人选择了不太满意和非常不满意；有58%的人认为当前的地方政府职能定位不能很好地适应经济社会发展的要求，63.76%的受访者认为当前的地方政府职能定位不能很好地适应服务型政府建设的要求；76.47%的人认为政府服务不到位、服务质量差、绩效低下是影响地方政府形象提升的主要因素，62%的人认为，现实当中政府扮演的角色应当是以服务目标优先，成为公共服务型政府；71%的人认为评价地方政府优劣的最重要的标准是发展民生，不断提高政府的公共服务水平；80.56%的被调查者认为地方政府创新应当明确主要目标及改革思路，79.03%认为创新不应搞形式主义，不要追求轰动效应；70%的人把建设以法治、分权、责任、服务、透明、效能为特征的现代政府作为政府管理创新的主要目标。

这组数据契合了现实的实践，也与当前我国整体的政府管理体制改革的逻辑相一致，即：当前的社会日益异质化、复杂化，公众的需求越发呈现多元化的态势，加之地方政府转型滞后，政府职能不能很好地适应现实的需要，在这样的大背景下，地方政府创新有很强的公众期待；很多地方政府在进行创新和服务型政府建设过程中，大多缺乏明确的思路，并且很多地方为求政绩而无视政府建设和运转的规律，为了创新而创新，为了追求轰动而创新，结果导致劳民伤财，威信扫地。因此，当前地方政府的角色以及功能发挥已经不能很好适应现实的需要，政府应当适时地予以创新和改革，而建设公共服务型政府，从而更高效、更规范、更负责任地为民服务应当成为地方政府创新与改革的方向；各个地方政府的创新与改革应把握社会发展的规律以及广大公众的期待，明确创新的方向。只有这样的创新才能真正得到公众的认可与支持。

（二）政府创新的启动诱因

调查中，有72%的被调查者认为当前地方政府创新已迫在眉睫，势在必行；62.92%的人认为地方政府存在的最主要问题是政府人员只唯上级之命是从，缺乏积极进取和勇于创新精神，有52.43%的人认为政府各部门相互权责不清，53.20%的人认为政府的问题是过分追求GDP，忽视民生改善和服务水平提升；76.98%的人认为应通过创新增强社会大众对地方政府的信任。这组调查数据表明，地方政府的现实功能、政府工作人员的工作作风、权责划分等多个方面已远远无法满足广大公众的期望，甚至影响公众对政府的信任。因此，创新与改革迫在眉睫，而且地方政府改革应该逐步改变漠视民生改善和公共服务供给不足的现状，应该以构建公共服务型政府为改革和创新的价值取向。这些公众的内心期待无疑构成了地方政府创新的外部环境。

关于地方政府实施创新的原因，有44.94%的人认为政府绩效不能满足公众期望，有24.61%的人认为，广大群众的诉求是地方政府创新及服务型政府建设最主要的诱因，20%的人认为创新是“所在地学习其他部门或地方的先进经验”的结果，14.81%的人认为危机推动才是实施创新的主因，另外有18.70%的人认为领导干部出于“政绩工程”的考虑是推动政府创新的第一因素；关于地方政府创新的启动者，有39.38%的被调查者认为，其所在地的地方政府创新是由“有见识的本地领导率先提出”的，分别只有17%左右的人认为上级政府或者本地政府的普通工作人员是政府创新的主要起始原因。

这些数据表明，一方面，山东的地方政府创新及改革属性与我国的总体的改革类型相仿，都属于精英驱动型的改革模式，但山东各地的地方政府创新不是那种由上级政府发起的自上而下的类型，本地政府官员才是地方政府创新的最主要推动者，其创新行为的诱发因素大致包括以下几个方面：①对公众期望的回应；②应对危机的需要；③地方“锦标主义”带来的压力；④自身政绩的考虑等。这基本符合我国的改革逻辑，在实践中也彰显了一系列的优势。但另一方面也反映出，政府创新过程中公众参与明显不足。其中蕴含的原因及所带来的不足值得深思。

另外，从调查数据也可以看出，山东各地的创新与改革大多属于“被动回应型创新”。也就是说，大多数地方政府是基于对各种类型的问题或者危机的应对而被动创新，是以解决问题为创新指向。这种创新虽然有其积极的意义所在，但更应看到其不足：①此种创新更多是基于短期考量，缺乏长远的规划；②此种创新会因所应对问题的解决而随时中断，创新难以持续；③此种创新因为属于“救火”式的临时应对，从而很难以构建公共服务型政府为价值取向。基于此种认识，今后在政府创新过程中应逐步改进创新的模式，让广大公众能更广泛、更深入地参与政府创新的全过程，通过公众参与推动创新模式的更新，即：由“短视的、问题应对型”的创新转换为基于长远规划，且以公共服务型政府为价值目标、可持续的改革与创新。

（三）政府创新的动力与障碍因素

前文已述及，在地方政府创新的启动环节上，本地主要领导起着最重要作用，在创新具体推进的过程中，这一逻辑同样有所体现。调查发现，在被问及“地方政府实施创新的动力”这一问题时，58%的被调查者认为本地政府主要领导干部是地方政府创新及服务型政府建设最主要的推动者，而只有18%的被调查者认为，地方政府创新项目能获得进一步推动的最重要动力是民众的需求；有60%的被调查者认为，地方政府创新及服务型政府建设过程中最希望获得的外部支持是得到上级领导的认可。这说明，地方创新实施的最直接动力来自于本地的政府领导，而地方领导进一步推进创新的动力来自上级部门和领导的认可与支持，而对于广大公众的期望则关注不足。应该说，这一调查结果在一定程度上符合当前某些地方政府及其官员的行为逻辑。

地方政府及其官员的行为逻辑，一方面在很大程度上是为解决和应对所面临的突出现实问题而创新，这是其创新的最大动力所在。但也应意识到，地方政府创新的逻辑起点很可能并非是为了民众所需，而有较大可能是投上级政府和领导所好。这种创新逻辑有很大的潜在风险。因为以此为逻辑与目标的创新，一方面它很难以建设服务型政府为目标，而更可能是扭曲的创新，也就是通常所说的单纯追求“政绩”的创新。另一方面，这种创新本身就缺乏持久的生命力，难以长期存续，很容易因为各种因素的影响而出现“夭折”。调查数据证实了这一观点。关于目前制约政府创新的主要因素，有48.85%的人感觉缺乏足够的思想认识，53.20%的人认为缺乏强劲的推动力量；有38%的人认为地方政府创新遇到的最大困难和阻力、最容易使创新措施中断或停止的，是领导（上级部门）不明确表示支持，有30%的被调查者认为负责创新项目的领导人发生人事变动会导致创新中断，另有20%的人认为既得利益者是创新的最大阻力。这些调查数据表明，山东各地的政府创新多是被动回应式的，或称危机应对型的创新。由于创新的逻辑起点不是基于公众的需求而是危机应对或者迎合上级、创新的过程缺乏公众参与、创新的价值取向不是打造公共服务型政府，致使创新显现出动力不足的缺点，其背后的深层次原因在于创新大多缺乏公众广泛而深入地参与，从而也就难以获得公众认可与支持。

另一方面，地方政府创新面临多重阻力。首当其冲的来自于地方官员基于“政治前途”的考量。对地方官员来讲，若是一项创新不能获得上级政府的明确支持，将很容易因为所谓的“政治风险”而被放弃。另一方面，各地方政府创新充满着地方领导人的“个性化”色彩。这就能解释为何创新项目的领导人发生人事变动是创新的最大阻力之一。此外，任何创新与改革都会因为触及既得利益者的利益而面临各种阻力。若想顺利推进改革与创新，既需要增强改革的动力，又需要消解来自各方的阻力。笔者认为，对于各地方政府而言，增强改革的动力，应把握经济社会发展的趋势，遵循改革的规律。这正如习近平总书记于2013年7月23日在湖北省武汉市主持召开部分省市负责人座谈会时所强调的：“必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革，攻克体制机制上的顽瘴痼疾，突破利益固化的藩篱，进一步解放和发展社会生产力，进一步激发和凝聚社会创造力。”具体而言，当前地方政府改革应建设以法治、分权、参与、责任、服务、透明、效能为特征的现代公共服务型政府为目标，在创新过程中不断增加社会活力，不断吸纳公众的参与，不断扩大创新受益覆盖面，这将得到更多社会公众的认同与支持。而这种来自公众源源不断的支持是地方政府创新的最大动力所在。

（四）政府创新的成功标准与持续机制

被调查者中，有71%的人认为评价地方政府优劣的最重要的标准在于能否发展民生并不断提高公共服务水平，60%的人将公平优先作为政府部门应该履行的基本价值取向，有70%的人将“公众积极支持”作为地方政府创新成功的标志；在被问及“地方政府创新及服务型政府建设的意义”时，回答“提高了服务质量”、“增加了社会活力”、“提高了公众认可”的居前三位，分别为62%、55%、50%；有44%的人认为宽容英明的上级以及32%的人认为强有力的领导班子，是一项成功的地方政府创新大范围推广的关键。基于这组数据，笔者认为，当前追求公平正义已经是现阶段广大公众所期望的首选价值目标，社会公众期望地方政府能够转变以往的“经济发展型”的政府角色，通过改革创新建设注重公平正义的“服务型政府”。各地方政府应当恰当把握民众诉求，将“群众满意与否”、“公众认可与否”、“社会活力增加与否”作为自身创新的行为依据和评判标准。当然，创新要长久存续、持续推进并在更大的范围内推广需要若干条件，这其中，广大群众的认可与拥护无疑是创新存续的根本支撑，此外，因创新一般是在现有体制框架内进行的，与官僚制组织的特点相契合，宽容英明的上级、强有力的领导班子等因素也是地方创新能否成功、能否存续、能否推广的重要的影响因素。

三、地方政府创新的目标应是着力构建服务型政府

基于对上述数据的分析，笔者认为，无论从顺应政治发展的规律还是增强创新的动力角度，着力构建公共服务型政府都应成为地方政府创新的方向与目标。就是说，创新要以服务为导向，以满足人的需求、实现人的发展为目标，寓管理于服务之中，在服务中管理，在管理中服务，提高管理的针对性和成效；要以公共需求为导向，通过创新尽最大可能公正、有效地为公民提供高质量的公共产品和公共服务。这就要求各地政府在推进政府创新过程中，应对那些与社会主义市场经济不相适应的管理理念、功能定位以及管理方式等做出改革与创新，努力实现政府从“管制者”到“服务者”、从“发展经济”到“注重民生”、从“权力至上”到“民主参与”、从“人治”到“法治”的转变。

（一）从“管制者”转变为“服务者”

与过去的计划经济模式相适应，政府往往习惯于“管制”，习惯凌驾于社会之上，在经济社会生活中扮演着“管制者”的角色。而随着经济社会的不断发展，这种管制逐渐显现出其负面效应，其积极的效应在不断削弱，以至于渐渐背离了这一角色的初衷。因此，地方政府要走出传统的“管理即管制”的误区，尊重市场在资源配置中的决定性地位，建立寓管理于服务之中的新型社会治理模式，明确公众、市场主体以及社会组织不是政府的管制客体，而是社会治理和公共服务的主体，是地方政府的服务对象。要通过创新，转变自身角色定位，从高高在上的“管制者”转变为基础设施的提供者和维护者，市场环境的引导者、构建者和监督者，广大公众和社会组织的服务者和协调者，为市场主体服务，为广大公众服务。要转变直接干预微观经济事务的角色，积极适应市场体系发育与地方政府角色调整的互动关系，将精力更多转向社会政策领域和社会基本民生问题。

（二）由“发展经济”转变为“注重民生”

由于底子薄、起点低，在改革开放的初始阶段及相当长一段时间内，快速致富无疑是广大公众的共同期盼，因此，各级政府都将发展经济作为政府的最重要职能，以GDP和财政收入为指标来考核地方政府成为主流做法。各级地方政府把主要的人力、物力、财力和精力都集中于经济领域，片面强调“GDP”，狭隘地把“发展”理解为“经济发展”，把“经济发展”理解为“GDP主义”，过度而不计代价地追求GDP的增长速度，追逐经济规模和总量。如此，虽然我们的经济发展取得了很大成就，但也造成严重后果，付出了惨重的社会和环境代价，导致各类公共服务供给滞后、社会公平问题严峻，并且广大公众的幸福感不高。就是说，经过GDP30多年的高速发展，当前这一具有特定历史合理性的政府功能定位已越来越难以适应发展的要求。因此，党的十八大报告特别强调要加快推进以改善民生为重点的社会建设。所以，地方政府必须创新发展理念，“端正发展目的”，“正确处理好各种服务的关系，如服务经济建设与服务社会发展的关系、服务长远与服务当前的关系、个人政绩与服务群众的关系等”，“把为群众服务作为根本，关注民生，切实解决群众迫切需要解决的问题。”[3]

（三）从“权力至上”转变到“民主参与”

从某种意义上说，“权力至上”的价值观念在我国根深蒂固。受其影响，地方政府在其运行过程中，权力本位的现象也比较明显。在政府内部是“一把手”一言堂，在政府外部，是要求社会和民众对于政府的绝对服从，民主集中制往往只强调集中，很大程度上忽视民主，缺乏民主意识和民主实践。并且越是欠发达地区，官本位意识、权力至上观念越是浓厚。正是由于政府行政过程中缺乏广大公众的参与与监督，政策过程容易以政府偏好替代公众利益，容易造就一些漠视公众诉求而劳民伤财的所谓“政绩工程”和“形象工程”，为广大民众所诟病。因此，地方政府创新要向着民主型政府转变：首先，是政府内部要民主，避免“屁股决定脑袋”，避免“拍脑袋”决策，要在决策之前集思广益，健全集体议事和决策机制，充分发挥民主集中制的优势，做到集中是民主前提下的集中；其次，要充分完善地方政府运行的民主机制，广泛动员民众参与，探索适合本地区实际情况的民主参与形式。

（四）从“人治”转变到“法治”

我国有几千年的封建专制集权历史，“人治”、“官本位”、“权大于法”等传统已经浸入了社会的方方面面。从一定程度上说，当前我国的人治色彩依旧比较浓厚，特别在基层政府中，“人治”现象仍很普遍，政府权力随意运转，缺乏规范性，政策过程缺乏科学性和民主性，致使公共政策质量不高，甚至朝令夕改。公共权力的运作随意、强制性地干预微观经济过程和公民生活，失去法律以及制度的规范和约束，就会破坏社会生活的长期稳定预期。而与此形成鲜明对比的是，法治相对能够形成一种稳定、长期而规范的预期，公众可以根据明确的预期合理地安排自身生活。另一方面，约束政府官员和政府部门的行为，把权力关进笼子里也是法治的题中要义。在美国，新移民都要考公民常识，其中一个常考不衰的问题是：“美国是法治国家，这是什么意思？”移民大多回答：“公民必须人人守法。”但其实标准答案是：“政府必须守法。”因此，“政府必须守法”应是我国地方政府必须牢固建树的理念。这一点对于资源匮乏、竞争潜力有限的地区尤为重要，这些地区通过实现政府行为的规范化运作，打造一个公开、透明、法治的竞争软环境，才有可能为经济社会发展创造条件。所以，创新政府治理方式方法，从人治型政府转变为法治型政府，不仅是社会发展的要求，更是经济社会发展的要求。

四、地方政府创新应遵循的总体要求

地方政府创新是一个系统、全面的体制机制创新，而不是简单的某一个方面的创新，必须将创新放在行政体制改革的大背景下，首先明确创新的总体要求、原则和方向，在此前提下，才能找准创新的动力所在和基本向度，使创新在科学、民主、法治的轨道上有序推进。

（一）创新应符合国家发展方向

党的十八大报告中强调要高举中国特色社会主义伟大旗帜，并明确指出，改革开放以来我们取得一切成绩和进步的根本原因就是开辟了中国特色社会主义道路，形成了中国特色社会主义理论体系，我们今后的发展方向就是建设有中国特色的社会主义。地方政府创新要符合国家整体的发展方向，在微观管理的操作上要体现国家宏观层面的路线、方针和政策。经济基础决定上层建筑，党的十八大提出“让市场在资源配置中起决定性作用”，与此相适应地方政府的管理方式等也要进行相应的改变和创新，以适应市场经济发展的需求。何增科提出在社会主义市场经济条件下我国社会管理体制改革从一元到多元、从人治到法治、从统治到治理、从集权到分权、从管制到服务、从行政到市场、从单位到社区、从静态到动态等8个方向，契合了建设中国特色的社会主义路线、方针和政策，值得地方政府在管理创新中思考、借鉴。

（二）创新要与转变政府职能相适应

地方政府改革创新要全面深刻认识当前所处的社会主义市场经济这一大环境，以推进政府职能转变为核心，通过持续的改革与创新把政府不该管或者管不好的事项移交出去，培育市场或者社会的自我管理职能，逐步使得市场在资源配置中发挥决定性作用。要把必须由政府管理的切实管好，明确自身的定位，无论是部门职责权限的划定，还是机构整合优化，都要有利于政府履行职能，发挥政府正确的功能，切实解决地方政府行政管理中的越位、缺位、错位，以及职能交叉、权责脱节、推诿扯皮、效率低下等突出问题，实现由注重政治统治向注重社会管理转变，由运用行政手段为主向运用经济手段为主转变，由微观管理、直接管理向宏观管理、间接管理转变，由注重人治向注重法治转变，同时更加重视社会管理职能，将其放在突出位置。

（三）政府创新要公平与效率并重

十八大报告提出逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，习近平总书记在武汉座谈时强调“进一步实现社会公平正义，通过制度安排更好保障人民群众各方面权益”，十八届三中全会提出以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点。这表明，在注重经济发展效率取向的同时，社会公平正义的价值取向正在成为政府改革的主要方向，并且社会公平正义已经成为新时期深化改革尤其是行政体制改革的根本价值取向。地方政府创新也应该贯彻效率与公平的价值，注重效率与公平的统一：首先，必须紧紧抓住经济建设这个中心，推动经济持续健康发展，进一步把经济基础做大做强，为保障社会公平正义奠定更加坚实物质基础；其次，应把握和实现效率与公平的有机统一。实现公平正义，并不是说一定要等经济水平很高的时候再解决，每个阶段有每个阶段的问题，要处理好每个特定发展阶段效率与公平的关系；再次，实现效率与公平的统一主要在于制度创新。不论处在什么发展水平上，制度都是社会公平正义的重要保证。要通过创新制度安排，努力克服人为因素造成的有违公平正义的现象，保证人民平等参与、平等发展权利[4]。

（四）创新要符合事物发展的客观规律

地方政府创新有其客观的内在发展规律，在创新改革的制度设计和方案实施过程中既要避免冒进，又要避免故步自封。首先，地方政府创新是一个综合性、系统性的工作，需要建构相应的系统的体制机制才能实现。制度经济学认为，旧的社会制度与运行模式与外部环境或内部要求不相适应的情况下，会触发社会管理、制度的变革。而这种变革是有成本的，成本在于变革本身的成本，以及实行新制度有可能产生的成本。地方政府创新就是要打破旧有的平衡状态，直到找到新的平衡点，从而实现新创新的过程。新知识、新方法、新技术和新理念等往往是引发政府系统创新的机会或者条件，通过触发政府管理系统创新，颠覆或改进社会管理的体制、机制和制度，从而为社会管理创新系统的启动提供条件；其次，地方政府创新是一项复杂的系统工程，其过程和后果一般难以从理论上进行判定，最终的成败与否要通过实践的检验，并且往往是一个长期的过程，短期内可能难以判定创新的效果。地方政府创新涉及管理中的利益相关者的职能、权责和利益调整，因而难免遭遇各种阻力，影响创新的进行。只有从社会管理理念上更新，始终以社会公共利益为核心，尊重各方各类利益诉求，注重和强调社会服务，增强政府与社会的联系，才能正确认识和把握社会管理创新的意义和作用，带动社会管理方法和手段创新，进而形成社会管理体制、机制创新[5]；第三，创新改革必须要以职能改革为核心。职能、结构以及功能是行政管理体制的整体有机结合的构成要素，其中，职能是逻辑起点，职能决定组织、结构和机制，职能最终体现为效能。所以政府职能是行政管理的起点，是政府一切活动的依据和基本问题，政府管理的其他要素都是由职能衍生出来的。因此地方政府创新改革必须要以职能改革为核心，并且贯穿始终。

五、地方政府创新应把握的几个关键环节

当前我国正处在市场经济体制日趋完善的过程中，要逐渐发挥市场在资源配置当中的决定性作用，这是政府创新与改革的宏观环境。在社会主义市场经济条件之下，公众的观念与需求发生了剧烈的变化，这要求政府在施政理念、功能角色、行为方式等方面必须做出适时地调整。只有迎合这种规律的地方政府创新项目才有生命力，才会具有强劲的动力。

首先，地方政府创新在战略层面，应当改变短视的、“灭火式”的创新逻辑，应该站在推动政治发展的高度，做长远的创新规划，并且这种规划应该符合政府建设的规律与方向。因建设公共服务型政府是大势所趋，地方政府创新应把握并因循这一趋势。

其次，在创新的实践层面，地方政府应当以公众的需求与关切作为创新的主要考量。公众的认可与支持是任何一个政府创新项目的根本动力所在。因此，只有那种及时回应、尽可能满足公众需求，并且公众能够深度参与的创新才会有强劲的动力，才能够持久存续、推广。

最后，在创新的战术层面，应把握好体制空间、官员政绩需求以及公众主要关切这三者的平衡。地方政府是处于一定的“系统”与“环境”之中的，会受到来自各方约束条件的影响。所以，地方政府创新不应是“乌托邦式的”改革，而是一种良性的博弈，应力求获得体制的认可、上级的认同、公众的支持，并且满足官员追求政绩的需要。另外，创新的过程必须广泛吸纳公众的参与，通过公众参与增强创新的动力，弱化面临的阻力。只有这样的创新才具备低风险、动力足的特点，才能长期持续。

党的十八届三中全会提出要推进国家治理体系和治理能力现代化。地方政府应把握“治理”的要义，以提升治理能力为创新的重要目标，而建设公共服务型政府正是题中要义，是大势所趋。从根本上说，以建设服务型政府为指向的创新，切合政治发展的规律，符合中央政策并且满足公众期待，从而具有根本的创新活力。

［1］毛铖.地方政府创新的续航力与制度问题研究：基于对中国地方政府创新奖入围项目的分析［D］.延安：延安大学，2009.

［2］谢庆奎.服务型政府建设的基本途径:政府创新［J］.北京大学学报：哲学社会科学版，2005（1）：127-133.

［3］高学栋，董建文，朱慧卿.以联系服务群众工作促服务型政府建设——基于山东省沂水县干部联系服务群众经验的启示［J］.山东行政学院学报，2014（1）：1-4.

［4］王浦劬.论新时期深化行政体制改革的基本特点［J］.中国行政管理，2014（2）：8-16.

［5］罗光华.城市基层社会管理模式创新研究［D］.武汉：武汉大学，2011.

［责任编辑：欧世平］

A Study on Promoting Local Government Innovation—Based on the Investigation of Local Government Innovation in Shandong Province

GAO Xue-dong1,XI Liang2
(1.Shandong Soft Science Research Base of Administration，Shandong Academy of Governance，Jinan 250014，China；2.School of Marxism，Beijing Normal University，Beijing 100875，China；3.Shandong Police College，Jinan 250014，China)

With the development of market economy and the profound economic，social and cultural changes，it requires that Shandong province must accelerate local government innovation.On the one hand，we should make timely adjustments in administrative ideas，functional roles and behaviors at the strategic level.On the other hand，we should grasp the bal⁃ance of system space，official achievement pursuit and the main concern of the public at the practical and tactical level，particularly taking the public demand as the main consideration of innovation.No matter the requirements from either the logic or the historical development，public service-oriented government should be the development direction of local govern⁃ment innovation.

Shandong province;local government;innovation;service-oriented government

F124.3；D035

A

1007-5097（2014）12-0124-05

【DOI】10.3969/j.issn.1007-5097.2014.12.025

2014-08-18

国家社会科学基金项目（14BKS121）；山东省软科学重点项目（2013RZB01003；2014RZE30002）；山东省社会科学规划研究项目（11DSHZ03）；山东行政学院计划项目（YKT201407）

高学栋（1959-），男，山东安丘人，教授，副主编、编辑部主任，山东省行政管理软科学研究基地主任，研究方

向：政治学，公共行政管理；

袭亮（1978-），男，山东章丘人，山东警察学院副教授，北京师范大学博士研究生，研究方向：公共管理学，社会学。