行政忠诚:提升公务员履职能力的伦理学思考

冯 磊

(中共晋城市委党校，山西长治048000)

行政忠诚是行政伦理的一个基本规范，是行政主体应有的一种道德。在中国传统的儒家思想体系中，忠诚占据着重要的核心地位。当前，公共行政依然把忠诚作为公务员重要的道德修养，并要求他们通过自己的忠诚实践来维护和实现人民的公共利益。但在实践过程中，往往由于不同忠诚价值的冲突而使行政主体陷入困境，使行政忠诚维护和实现公共利益的道德价值无法体现。鉴于此，公务员必须努力提升自身的忠诚修养，以此来解决各种忠诚价值的矛盾冲突，更好地维护和实现国家和人民的利益。

一、行政忠诚及其实践困境

1.行政忠诚的内涵。关于忠诚，朱熹有这样的论述:“一心之谓诚，尽心之谓忠。”(《论语三·学而中》，《朱子语类》卷第二十一)在这里，“诚”和“忠”属于两个不同的范畴，一个是静态的价值存在，一个是动态的行为过程，即“诚”是“一心”，是心和天理相统一、相合一的自然状态，而“忠”则是一种尽心竭力的外在行为。那么，这两个不同范畴的事物是怎样统一起来的呢?朱熹又说:“诚是心之本主，忠又诚之用处。”(《论语三·学而中》，《朱子语类》卷第二十一)也就是说，“诚”这种心和天理相统一的静态的道德价值要外化和体现出来就要通过“忠”这一尽心竭力的外在行为，即“忠”为“诚之用处”，这就是忠诚的内涵，它是“诚”的道德价值和“忠”的道德实践的统一。

行政忠诚是忠诚道德在公共行政领域中的具体体现，由行政主体在执行国家意志过程中表现出来，以实现公共利益为目标，真心实意、积极理性、高尚执着的美德［1］。在这里，“诚”的价值就是公共利益的实现，具体体现为党、国家和人民的利益，它需要通过公务员尽心竭力的“忠”的行为来体现。

2.行政忠诚的实践困境。公务员的职业角色要求他们要努力地忠诚于党和人民的事业，促成行政忠诚由道德价值向道德实践的转化。但这个转化过程并不总是一帆风顺，因为在现实的行政实践中，公共利益这个最高的忠诚价值往往受到其他价值因素的影响，比如个人利益的诱惑、上级的命令等等，这些都会使公务员在不同的价值要求中陷入忠诚困境。

忠诚困境属于行政伦理困境的一种。著名的行政伦理学家特里·库珀把行政伦理困境描述为:面对不同的期盼和倾向，而且它们又都具有重大的价值时，我们会觉得烦恼不堪，总是为采取何种方法而痛苦［2］。忠诚困境也同样如此，在公共利益之外有很多的忠诚价值对公务员来说非常重要，如对家庭的忠诚、对友情的忠诚、对公众合理个人利益的忠诚等等，当这些不同的忠诚价值要由同一个公务员承担和实践的时候，往往会造成公务员的选择困难。

由此可见，公务员的忠诚困境主要来自不同忠诚价值的冲突。因此，公务员就需要通过对自身忠诚道德修养的提升来为诸多价值进行一个合理的排序和正确的取舍，以此减少公务员的忠诚困境。

二、提升忠诚道德修养的途径

1.提升个人忠诚认知，理性对待行政忠诚。忠诚认知的提升有助于公务员正确认识和分析各种忠诚需求的价值，从而理性地对这些价值进行取舍和排序。

理性判断忠诚价值。来自组织方面的影响主要是科层制组织“价值中立”的忠诚要求。科层制组织是目前中国行政机关的主要组织方式，其结构形式呈金字塔状，由诸多层级叠摞起来。科层制组织的运行方式是“命令驱动型”，组织的命令是推动组织运转的强大动力。为了确保运转的效率，组织要求公务员在面对命令时要做到“价值中立”，也就是要不假思索地、迅速地去执行组织的命令，“就好像这命令与自己的信念想法完全一致一样。”［3］在这样的要求下，面对组织的命令，公务员首先考虑的不是命令合理或者合法的问题，而是如何把它迅速转化为行动的问题。这种对组织命令不做价值判断的忠诚实践是盲目忠诚最真实的体现。

此外，公务员的个人心理因素也直接影响他的价值判断，这里是指人们面对权威时无意识服从的个人心理倾向。著名的米尔格拉姆实验证明，面对权威命令，即使是临时招募而来的人也会无意识地放弃自己的道德价值判断，选择对实验权威的服从，那么一个经过科层制组织文化洗礼的公务员面对组织要求当然存在绝对服从的素质。

其实，公共行政并不是一个“价值中立”的范围，而是一个时时需要进行价值判断和忠诚选择的领域。所以，公务员必须对自己的忠诚价值判断能力有意识地进行提升，把对公共利益的忠诚而不是对组织权威命令的忠诚作为一种习惯，以此来突破组织“价值中立”的要求，突破自己对权威无意识服从的心理定式。

理性对待公利与私利。公务员要对公共利益和个人利益有一个理性的分析排序，以减少自己的忠诚困境。首先要理性对待公共利益。一方面要认识到公共利益是最优先的忠诚价值，这是因为公共利益是党和人民的根本利益，是事关国家发展、社会稳定、人民幸福的大事，公务员不能因为自己的一己私利影响公共利益的实现，而且没有国家的发展和社会的稳定，公务员的个人利益也难以得到保障。因此，在公共利益和个人利益之间，公务员应该首先考虑对公共利益的忠诚。另一方面，要对公共利益的边界有一个合理的界定。长期以来，虽然对公共利益的忠诚占据着行政实践的道德制高点，但很多时候，人们对于公共利益的边界还没有一个清晰的界定。这种界定的模糊性主要在于公共利益的相对性，因为公共利益是相对于个人利益而存在的，而个人利益的范围又是可以随着人的意志而自由改变的。正如费孝通先生所言，中国的社会结构是一种差序格局，在这个格局中，个人是中心，其他的价值围绕个人，依据和个人关系的亲疏远近形成一圈一圈的关系网。离个人越近的价值，代表它和个人利益的关系越紧密，离个人利益越远的价值，代表它逐渐超出个人利益的范畴，扩展为公共利益。由于人们的认知程度不同，他们对同一对象的价值归属的划分也各不相同，所以公共利益和个人利益的范围常常随着个人意志而改变。这种相对性导致公共利益的边界不清，使它和个人利益难免产生冲突。

据此，公务员要对公共利益的边界有一个合理的划定，尤其是在政府的公共政策有可能与公众的个人利益发生冲突的时候，必须在决策之前，通过和公众的交流沟通来取得对相关决策的价值共识，并依据共识来合理划定决策的价值归属。只有这样才可以有效地避免公共政策打着公共利益的旗号侵犯公民个人的合理利益，也可以避免公众以维护个人利益为由阻碍公共利益的实现。

2.健全忠诚道德立法，依法规范行政忠诚。罗尔斯曾说过，个人职责的确定依赖于制度，当制度有了伦理的内涵，个人才能具有道德的行为。因此，我们有必要对忠诚道德进行立法，以使公务员在面对忠诚困境时能够依法找到化解之道。

中国现行的《公务员法》已经开始注重公务员的忠诚道德实践问题，比如第53条就把以往的公务员要“服从命令”改为要“服从和执行上级依法做出的决定和命令”［4］;第54条则做了更为明确的规定和说明。

首先，法律要能够明确地指导公务员的忠诚选择。比如《公务员法》第54条规定:“公务员执行公务时，认为上级的决定或命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见。”［4］这个规定看似增加了公务员忠诚选择的自主性，但在现实中却往往难以落实。因为“可以”是表示许可的意思，就是面对上级命令，法律赋予公务员权利，许可他提出不同的意见，但仅仅是许可而已，至于要不要真正转化为行动，最终的决定权在公务员那里。在现实的忠诚实践中，虽然法律规定我们可以提意见，而且法律的忠诚价值要高于上级命令的忠诚价值，可是由于上级的态度对公务员的影响更为直接迅速，所以有时候即使是上级的命令不适当，公务员也会因为现实的考虑而不提出自己的意见。由此可见，法律虽然赋予了公务员一定的忠诚选择权，但是对这种权利的规定却缺乏明确的指导和应有的力度，让良法流于形式。所以，我们应该在这方面做出改进，为公务员的忠诚选择提供更为明确的指导，以减少他们在忠诚选择中的犹豫不决，更好地忠诚于公共利益。其次要依法强化忠诚责任。同样是第54条的规定，公务员在向上级提出自己的建议后，如果上级仍然坚持原来的决定和命令，要求立即执行的，公务员应当执行，但其行为后果由上级负责，公务员不承担责任。这个规定有利于保证组织的执行效率，但是也容易造成一些公务员的责任意识淡薄。

我们要通过忠诚立法的完善来强化公务员的忠诚责任，要求公务员对自己的忠诚选择承担全部的责任，即使是因为服从上级命令而做出的行为。现行的《公务员法》规定，公务员执行明显违法的上级命令，要依法承担相应的责任。但是，违法到底有没有“明显”和“不明显”的区别，难道“不明显”就是不违法?另一方面，如果违法确实存在“明显”和“不明显”的区别，那么它们应该如何区分。如果这个问题不搞清楚，就会直接影响公务员对上级命令合法性的判断，以及自己的忠诚选择。在一般情况下，上级掌握着事件的全面信息，他们对事件相关决定的合法性最为了解，而大部分的公务员虽然具有一定的法律知识，但要求他们在短期内、在众多不同层次的法律规范中对上级命令做出一个精准的法律适用判断，这个难度是很大的。对于某些决定和命令，公务员通常的做法是只要它们有适当的理由，也就是所谓的违法“不明显”，那么公务员就会对它做出“不违法”的推定并遵照执行。可在严格意义上，这些决定和命令是违法的，如果法律因此而追究公务员的责任就很难界定。

鉴于此，我们要通过对忠诚立法的完善，让公务员对上级命令合法性的判断有一个统一明确的法律标准，以减少在违法“明显”还是“不明显”之间的判断困惑，进而在这种明确的判断中选择对公共利益的忠诚。

3.培育双向忠诚文化，重塑忠诚价值向度。忠诚文化是公务员在长期的忠诚实践中经过积淀而形成的一种心理和思维定式，这种定式一经形成即具有强大的惯性，不会轻易发生改变。所以，我们要培育健康的忠诚文化，利用文化稳定性的特征，使公务员将对公共利益的忠诚作为一种思维和行为的习惯。

重塑忠诚文化的对等性内涵。作为贯通儒家行政伦理思想的忠诚观本来就是一种双向的、对等的行为，只是后来为了适应君主专制统治的需要，逐渐发展成臣下对君主的单向度的绝对服从。这样一种忠诚文化的长期影响也是导致公务员对组织和上级盲目忠诚的重要原因，所以我们要重塑忠诚文化的对等性内涵，让公务员能够在对等的文化环境中合理地选择对公共利益的忠诚。

这种对等性文化的构建一方面需要组织和上级在忠诚实践中的同等付出，这种付出表现为组织和上级对公务员所提的忠诚要求必须是合理合法的。传统的忠诚文化本来就认为行政忠诚不是公务员单方面的道德实践，现行《公务员法》第53条的规定也表达了这一内容，即公务员要忠诚于合法的上级命令，没有合法这一前提，上级命令对下级公务员就没有忠诚的价值。因此，上级在对向下级公务员提出忠诚要求之前，必须在充分尊重和理解下级公务员的基础上，对命令的合理和合法性做出一个审慎的判定。另一方面，对等性的忠诚文化还需要赋予公务员合理的抗辩权。这也是我们当前的行政忠诚所需要的。面对上级的不合理决定，公务员要出于对公共利益的忠诚做出正确的判断和选择，而不是一味地盲目服从。

双向忠诚文化的构建还需要我们重塑忠诚文化的对等性基础。传统忠诚文化的对等性基础是封建君主的专制统治，即无论是臣下的忠，还是君主的礼，都是为了维护君主的专制统治。这个基础显然不适合当代行政忠诚的需要，所以，我们要对行政忠诚的对等性基础进行重塑，这个基础就是公共利益的实现。在这个基础之上，组织、上级和下级公务员在提出忠诚要求或者做出忠诚选择时就有了统一的标准和参考。

总之，双向忠诚文化的培育同公务员忠诚认知的提升，以及相关忠诚立法的完善所要实现的目标是一致的，就是要提高公务员的忠诚道德修养，确立公共利益在公务员众多忠诚对象中的价值优先性，并通过公务员的忠诚实践，让这一忠诚价值在行政实践中发挥应有的作用。

［1］李好.行政忠诚理论与实践［M］.长沙:湖南大学出版社，2008.

［2］特里·库珀.行政伦理学——实现行政责任的途径［M］.北京:中国人民大学出版社，2002.

［3］马克思·韦伯.学术与政治［M］.冯克利，译.北京:生活·读书·新知三联书店，1998.

［4］中华人民共和国公务员法［M］.北京:法律出版社，2012.