公民代理行为研究

2014-04-06张雪

湖北警官学院学报 2014年1期

关键词：代理人法律援助代理

张雪

（青海民族大学法学院，青海西宁810007）

公民代理行为研究

张雪

（青海民族大学法学院，青海西宁810007）

我国社会正处于大转型时期，各种矛盾纠纷日益突出，以谋利为目的公民代理应运而生，大量出现在各类诉讼活动中。公民代理制度在目前的司法条件下有其存在的必要性，但由于缺乏国家的统一立法，法律服务市场混乱，这一制度在实践中出现了很多问题。应当将公民代理制度纳入法律规范的轨道，对其予以改进，从而推动我国律师行业及法治社会的发展。

公民代理；诉讼代理；律师代理

公民代理是存在于法律服务领域中的一种普遍现象。它并不是专业的法律术语，而是指非法律职业的普通公民（主要是当事人的近亲属、有关团体等）担任诉讼当事人的代理人或辩护人，同时按照法律规定的程序参与诉讼的一种活动。我国现行法律没有完全禁止公民代理行为，而是在一定程度上予以限制。公民诉讼代理回应了我国本土法治建设的需求[1]，我国三大诉讼法从程序角度均规定了律师代理和公民代理相结合的法律制度，具体体现为：在允许公民参与诉讼的基础上，普通公民参与诉讼必须得到法院的许可；同时，公民代理必须是无偿的，即不能进行有偿的服务。①律师强制诉讼代理是西方社会法治文明的标志，但这种法治文明是有条件的，即社会会为其提供足够的人力、制度等资源保障，而且发达的法治文明是需要经过长时间发展的。然而，中国律师强制代理的社会条件尚不具备，但中国城乡二元制社会的现实确实给公民个人参与诉讼代理提供了本土化的空间。在中国这种城乡、地区差异巨大且不断增大却又实行单一制政府结构形式的大国，我们要为占中国人口主要成分的基层老百姓提供符合其经济、文化层次需求的有效法律服务，就必须解决司法专业化与司法民众化的冲突和双重困境问题，为当事人提供充分、适当、可供选择的多元纠纷解决机制，为简单小额的案件提供低廉、快捷的法律服务。现在，除了实行律师强制代理制度的国家，大多数国家都是允许公民代理的。

一、公民代理行为存在的必要性

公民代理并非一种新兴的法律制度。在新中国成立后，我国的立法传统和司法实践对于公民代理行为一直持较为宽容的态度，近二十年来，公民代理诉讼的情况更为普遍[2]。公民代理行为的出现在一定程度上满足了特定群体的利益需求，具有存在的必要性：

（一）委托公民代理人的经济成本相对较小

根据我国相关法律的规定②参见《司法部关于公民个人未经批准不得从事有偿法律服务的批复》。，公民代理人是不能收取费用的。但在具体实践中，公民代理人一般都会暗中收取一定的代理费，只不过其收费标准往往比律师低很多。这是其存在的原因之一[3]。

（二）公民代理广泛存在

公民代理人存在的地域相当广泛，包括我国西部及农村等落后偏远地区。公民代理人在这些地区广泛存在，使得当事人可以方便地委托自己的亲属或者所熟悉的见多识广的人打官司。虽然公民代理人不是特别专业，但聊胜于无，且能使当事人面对诉讼时不再势单力薄。

（三）有效弥补律师制度和法律援助的不足

虽然目前我国律师的数量明显增加，但与案件数量的增长相比，律师数量总体仍然不足。更重要的是，我国律师的收费标准在法律上有严格规定。对于一些生活困难的当事人来说，这种收费标准显然过高。同时，申请法律援助也有严格限定，这使得聘请律师与申请法律援助之间产生了严重空缺。公民代理人的存在恰恰弥补了这种空缺，使当事人能够实现其委托代理人的权利。

二、公民代理行为存在的问题

随着近几年公民代理人的迅速增多，公民代理行为越来越受到社会的关注。一方面，由于我国现阶段律师行业存在缺陷以及法律援助制度不够完善，公民代理行为具有存在的必然性，但另一方面，公民代理行为在实践中也存在许多问题：

（一）不具备系统和专业的法律知识

在我国，律师行业准入具有严格的限制条件，从事法律工作的律师必须通过国家统一司法考试并在律师事务所实习满一年。而我国大部分的公民代理人并未通过司法考试，也未接受系统的法学教育。因此，这些公民代理人没有深入了解法律知识，有些人是因对法学感兴趣而自学成才，而有些人则是在自己打官司过程中“久病成医”。相对于职业律师，他们在代理案件时往往对辩护要点不够明确，对需要调取、提交的证据内容也不够了解。这种低质量的代理行为降低了诉讼效率和质量，甚至会使原本能够胜诉的案件最终败诉，难以维护当事人的权益，进而影响了当事人对司法公正的信心。

（二）对律师构成不公平竞争

公民代理人能在代理中挤占律师很大一部分的市场资源，从而吸引当事人的原因是其代理诉讼的收费低廉。律师收费需由其所属的律师事务所经手，从而保障律师收费标准的严格实施。在我国西部及农村等落后偏远地区，由于律师数量严重不足，当事人一般也无法负担过高的律师费用，公民代理人应运而生。在很多劳动争议案件中，许多律师因该类案件收益低、耗时长等原因而不愿代理。这就给公民代理人创造了巨大的市场①自2008年以来，劳动争议案件呈“井喷”态势,催生了一大批“土律师”。他们活跃在法院及劳动部门门口，到处派发写着自己是某某律师事务所的虚假名片，生意一片红火。应对以代理为常业的公民进行限制，设定门槛，建立黑名单制。参见宿豫：《不良代理骗钱不眨眼》，载《广州日报》2008年12月13日。。同时，由于很多当事人缺乏专业的法律知识，再加上公民代理低廉的收费，以及一些公民代理人吹嘘自己胜诉过很多案件或者法学功底深厚，一些当事人往往会选择公民代理人而放弃律师进行代理诉讼，最终导致无法获得满意的法律服务。公民代理人的出现挤占了律师的市场服务资源，使后者失去了很多案源，同时，由于很多公民代理人打着律师的旗号进行代理诉讼，从而对律师职业形象产生了不良影响。

（三）某些公民代理人违规收费，扰乱诉讼秩序

依照我国法律的规定，公民代理是不能收取代理费用的，但某些公民代理人在代理诉讼的过程中，却往往以各种名义收取一定的费用。由于有些当事人对于律师收费标准不甚了解，某些公民代理人甚至利用这点，对当事人收取比律师代理更高的费用。他们的收费方式多种多样，一般不留下任何书面的证据材料。因此，一旦当事人与公民代理人产生纠纷，法院很难收集证据，保障当事人的合法权益。在司法实践中，很大一部分当事人对律师与公民代理人无法进行很好的区分，将公民代理人也称为律师。由于没有制度约束，公民代理人在进行代理诉讼时通常不会像律师那样对当事人尽职尽责，违反律师行业规定的行为也时有发生。这些都对律师形象造成了不良影响。

三、公民代理行为的治理

从我国现有的法律体系来看，虽然公民代理行为存在很多问题，但仍在一定程度上具有存在的必要性，甚至相对于律师代理案件还具有一定的优势。因此，为了在公民代理制度中能够更好地发挥其优势作用，同时能够逐步实现向律师代理案件的平稳过渡，可以对现行的公民代理行为进行一定的治理：

（一）改变律师行业的现状

1.降低律师收费标准

我国现行的律师收费标准有严格的法律规定，这是阻碍当事人踏入律师事务所的大门，向职业公民代理人打开市场的原因之一。若能够适当降低律师的最低收费标准，那么律师的法律服务资源将会进一步扩大，更多的律师能够在低端的法律服务市场中开展业务。降低律师的最低收费标准可以使公民代理人丧失一定的市场空间，从而促使当事人在同等的收费标准面前主动选择更为专业、更为可信的律师代理案件诉讼。

2.增加律师数量

统计数据显示，我国的注册律师仅有二十多万人。这一数目不仅远远落后于欧美发达国家，就连一些发展中国家也不如。虽然目前我国公民在遇到纠纷时往往会选择私下调解而不会付诸法律，但随着我国社会经济的不断发展以及人们思想觉悟的逐步提高，在各种矛盾越来越多的情况下，人们对律师的依赖会大大增加，对律师的需求也会相应增加。另外，公司上市、资产评估等中、高端法律业务已经给我国律师提供了足够的环境和发展空间，因而很多律师不愿涉足劳动争议、交通理赔等低端法律事务，也不愿受理耗费时间长、收益相对较低的案件，当事人只能委托非专业的公民代理人代理诉讼。因此，要想从根本上缩小公民代理人的空间，就必须有足够的律师来满足市场的需求。

（二）扩大法律援助范围

目前，我国城市中的外来务工人员数量已经非常庞大，但我国的户籍、用工、社会保障、基础设施建设等相关配套措施却未能对外来务工人员给予充分保障。当他们的法律权益遭到侵犯时，很多外来务工人员希望能够拿起法律的武器来维护自己的合法权益。根据普通的供给与需求的经济关系理论，低端的法律服务市场中也应该有相对应的法律服务人员提供法律服务[4]。然而，事实并非如此。在我国，法律服务市场奉行的实际上是体制内逐渐单一的律师制度，也就是一元化的法律服务职业体制[5]。对外来务工人员来说，聘请律师是一件可望而不可及的事情。此外，目前我国法律援助的标准比较严格，能够得到法律援助的当事人必须符合经济困难、案件案由特定，如请求劳动报酬、国家赔偿、支付赡养费等硬性要求，请求援助的方式单一、范围狭窄，因此，能够申请法律援助的人的数量并不多。

在许多当事人希望得到法律援助的同时，许多律师，尤其是刚刚从业不久的年轻律师希望能够借助法律援助的平台开展业务，但法律援助的苛刻条件却将这部分律师也挡在门外。因此，如果可以适当降低法律援助的标准，不仅会使那些需要法律援助的弱势群体获得更为全面、专业的法律服务，同时也能够使律师获得更多的案源。当前公民代理人的发展主要依赖在服务市场中对律师的巨大需求。只有平衡好诉讼资源的分配与使用，才能在根本上解决公民代理行为的问题。

另外，随着我国社会经济的发展，政府可以逐步加大法律援助的资金投入。放宽法律援助的范围，扩大法律援助的模式，能够让更多弱势群体享受更为专业的法律服务，同时保障社会的长治久安。

（三）将公民代理人纳入规范化轨道

对于公民代理人不可一味“打压”。他们确实为当事人维权作出了努力，并得到了认可。因此，应尽快对公民代理人统一管理，不能再放任自流[6]。另外，一部分公民代理人，如一些接受过法学教育但尚未通过司法考试，或者通过司法考试但尚未获得执业资格证的人员是具有系统法律知识的。应当允许这部分人承担部分相对简单的诉讼代理案件。

在公民代理人的管理机制上，首先，司法行政机关应在辖区内进行摸底排查，对从事公民代理行为的人员逐一登记，在宏观上对本地公民代理人的具体情况有所了解。其次，应设立一套专门针对公民代理人的管理机制，如通过考试或者考核将从事公民代理的人员列入“编制”，组织他们进行系统完善的培训；将执业资格证分为若干档次，允许其通过层层考试取得不同档次的执业资格证，并根据不同档次来限定代理案件的范围；对收费标准可以设置自由裁量权，某些案件可以不设收费下限。这样既有利于充分发挥社会中法律服务人员的作用，又解决了这些人员法律服务不规范的问题，从而将公民代理人的工作纳入规范化轨道。

（四）落实司法审查权，完善诉讼程序

根据我国诉讼法的规定，法院只在形式上审查案件代理文件是否完备。立法关于“不合格公民代理人”的审查标准存在缺陷，法院的司法审查权无法真正落实。因此，在立法设置上，可以从以下方面对代理诉讼公民的申请加以审查：

1.对代理诉讼公民的详细身份证明及与当事人关系的相关材料进行审查。法律应明确规定不合格代理人的标准，同时要求公民出具详细的身份证明以及与委托人关系的相关证明材料，从而确定代理诉讼的公民是否具有担任公民代理人的资格。

2.对当事人进行相关的告知。在案件审理前，对于当事人委托其他公民担任代理人的情况，应当将委托的法律后果告知当事人：其委托的公民代理人的行为将产生直接法律效力；在代理活动中，公民代理人因存在重大过错而导致被代理人遭受损失的，被代理人有权要求公民代理人赔偿损失；明确公民代理是无偿代理等。

3.赋予对方当事人异议权[7]。在司法实践中，公民代理人收买法官、走后门等非法行为时有发生，而这种行为对诉讼中对方当事人的影响最大。因此，在诉讼中赋予对方当事人异议权，有助于发现公民代理人的违法行为。当然，这一权利行使的前提是异议的提出必须有相应的证据，并遵循一定的诉讼程序。

（五）加大普法力度，注重对诉讼法律知识的普及

在开展普法活动时应当注意，在宣传相关的实体法律知识的同时，还要特别强调对诉讼法律知识，尤其是对委托公民代理人需要注意的事项以及在诉讼活动中可能遇到的风险等的普及，以防止当事人受到公民代理人的蒙骗而遭受更大的损失。

[1]李春.公民诉讼代理问题研究[EB/OL].http://www.civillaw.com. cn/Article/default.asp?id=42815,2009-01-20.

[2]蔡定剑.历史与变革——新中国法制建设的历程[M].北京:中国政法大学出版社,1999:34.

[3]戎璐.民事诉讼中的公民代理问题研究[J].河北学刊,2011(4).

[4]孟瑶.没有牌照的正义[D].重庆:西南政法大学,2009:19.

[5]吴钮鸿.构建"一元多型"的法律服务主体结构体系的思考[J].中国司法,2005(9).