对“需要国家干预说”的思考

吕金鑫

（青海民族大学 法学院，青海 西宁810007）

2011年10月，国务院新闻办公室发布的《中国特色社会主义法律体系》白皮书庄严宣告中国特色社会主义法律体系已经形成。白皮书在“中国特色社会主义法律体系的部门”一节中，明确将经济法作为一个独立的法律部门。

在经济法的发展过程中，学者们为了证明其乃独立之部门法，针对经济法调整对象的独特性提出了诸多主张、学说，如“纵横经济关系说”、“密切联系说”、“经济管理关系说”、“经济协调关系说”等。①漆多俊主编：《经济法学》，高等教育出版社2007年版，第51-54页。这些主张、学说对经济法的发展起到了积极的作用。由李昌麒教授提出的“需要国家干预说”是其中的重要学说之一。

一、“需要国家干预说”是经济法对经济进行干预的理论基础

“需要国家干预说”认为，经济法“是国家为克服市场调节的盲目性和局限性，而制定的需要国家干预的具有全局性和社会公共性的经济关系的法律规范的总称。或者简而言之，经济法是调整需要由国家干预的经济关系的法律规范的总称”。②单飞跃、卢代富等：《需要国家干预——经济法视域解读》，法律出版社2005年版。从这一界定中，我们不难看出经济法具有以下特点：

（一）经济法是干预经济关系的法律规范

自改革开放起，我国建立社会主义市场经济已经三十余年了。经过多年发展，我国的社会主义市场经济日臻完善，市场已在资源配置中起到决定性作用。纵观世界，市场经济是各国经济的基本形式。市场在资源配置中的重要作用毋庸多言，可以说，没有市场就没有现代世界经济的繁荣。表面上看，市场似乎是万能的。但是，随着市场经济的进一步发展，人们越来越清楚地发现，市场存在严重的缺陷，即通常所说的“市场失灵”。在资源配置中有两个重要的因素：一个是市场的“无形之手”，另一个是政府的“有形之手”。市场失灵了，就要发挥另一只手——国家（政府）的作用。“需要国家干预说”正为国家干预市场提供了理论依据。

（二）经济法干预经济是为了克服市场调节的盲目性和局限性

如前所述，市场的缺陷是客观存在的。市场经济主体具有天然的趋利性和盲目性，市场调节具有短期性、滞后性、盲目性和不确定性。市场调节的体制性缺陷表现在以下几个方面：第一，仅仅依靠市场调节难以实现国民经济的总量平衡，容易造成周期性的经济波动。第二，仅仅依靠市场调节难以解决国民经济长期发展问题，这就是市场调节的短视性或短期性。第三，仅仅依靠市场调节无法解决经济的外部性问题，将影响社会的整体效益。第四，仅仅依靠市场调节容易导致垄断的产生，难以保证竞争机制的正常作用，从而影响整体经济效益的提高。第五，社会公共产品难以通过正常的市场价格机制来进行分配。第六，仅仅依靠市场调节容易产生收入不均的现象，导致贫富两极分化。市场调节的这些缺陷需要国家干预予以弥补。这也是“需要国家干预说”对经济法干预经济关系目的的定位。

（三）经济法调整的经济关系具有全局性和社会公共性

社会公共性应当具有以下内涵：第一，社会性指的是一种普遍性而非特殊性，一种全局性而非局部性，一种大众性而非个人性。第二，公共性指的是一种公有性而非私有性，一种共享性而非排他性，一种共同性而非差异性。第三，公益性指的是一种利益所属的公众性而非私人性，一种利益分配的公平性而非独享性，一种利益本位的社会性而非个人性。第四，干预性即社会公共性的实现必须依靠一定的干预。它指的不是纯粹的内在自发性，还有外在强制性；不是纯粹的市场机制调节，还有国家权力干预性；不是纯粹的私人自治性，还有公共决策性。只有借助国家干预才能保证社会公共性的实现，社会公共性就是上述四个方面的有机统一。①王保树、邱本：《经济法与社会公共性论纲》，载《法律科学（西北政法大学学报）》2000年第3期，第63页。从社会公共性的内涵可以看出，这种具有社会公共性的经济关系是不能依靠市场来调节的，需要国家对其进行适当的干预。

从经济法以上这三个特点可以看出，作为调整国家经济的基本法律形式，经济法的最大特点就在于其对经济的干预。可以说，干预经济是经济法的基本任务，其目的就是为了保证市场经济的正常运行。而“需要国家干预说”的出现为国家通过经济法干预市场提供了坚实的理论基础。

二、“需要国家干预说”语境中“国家干预”的正确理解

国家干预是一个广泛的概念。就干预主体而言，包括国家权力机关的干预、国家行政机关的干预、国家司法机关的干预以及国家授权“第三部门”所进行的干预；就干预受体而言，既包括作为社会组织的国家机关、企事业单位等，又包括作为自然人的公民；就干预范围而言，既包括政治干预和经济干预，又包括文化干预、社会干预等。②李昌麒：《论经济法语境中的国家干预》，载《重庆大学学报（社会科学版）》2008年第4期，第85页。“需要国家干预说”中的国家干预“主要是指作为行政机关的政府的干预，其干预的范围又主要是指政府对社会经济生活的干预”。③李昌麒：《论经济法语境中的国家干预》，载《重庆大学学报（社会科学版）》2008年第4期，第85页。

作为一种强力性、非市场性垄断组织，国家自诞生之日起就介入了社会经济生活。这种介入可用“干预”、“规制”、“管理”等语词来描述。一般认为，“干预”包含了介入、调节、协调、管理等内容，其外延宽于其他语词，较好地表达了国家的经济职能。“干预”意指一种对外在对象的渗透状态和对外在对象权益结构的强行改变。“国家干预”则意为国家公权对私权的渗透状态和对私权主体权益结构的强行改变，是对国家作用于经济的手段与行为的消化与归纳。④杜仕林：《转型期国家干预之边界考量——基于经济法的认知视角》，载《甘肃社会科学》2006年第4期，第15页。

“需要国家干预说”认为，国家干预经济关系是必要的，但也不能无限制和无序地干预，故必须对国家干预进行必要的限制。为了对国家干预进行必要的限制，“需要国家干预说”在“国家干预”前使用了“需要”一词。这一限定就是说，国家干预不是随意的，它取决于一定的需要。在这里就很有必要对“需要”进行正确的认识。

可能有会这样一种担忧，就是认为“需要”一词对“国家干预”的限制还不够。该观点认为，在“需要国家干预说”的语境中，“需要”就是国家的需要而非市场的需要，国家可以据此任意对经济进行干预。对此，李昌麒先生指出，“‘需要’应当是一种双向选择的结果，这表明国家欲通过干预形成某种社会关系，一方面要取决于市场的客观需要，另一方面又要取决于国家职能的需要，同时还要考虑到国家的干预能力和干预成本”。⑤李昌麒：《论经济法语境中的国家干预》，载《重庆大学学报（社会科学版）》2008年第4期，第86页。换句话说，“需要”并不是一种国家的任意的行为，需不需要不仅仅取决于国家意志，首先要考虑的是市场的客观情况。而国家对经济的干预，最终也还是为了使市场在正常的轨道上运行，从而维护国民经济的健康、有序发展。

国家干预是有边界的，这也是“需要国家干预说”所承认的。其原因在于政府不是万能的，也存在失灵的情况。“需要”的边界就是国家干预的边界。凡是市场能有效运行之处，就没有经济法存在的空间；凡是有经济法不能克服市场缺陷之情形，就没有经济法运作之余地；凡是存在经济法克服市场缺陷不经济之情形，也没有经济法存在之必要。“需要国家干预说”从三个方面界定了国家干预的范围：其一，市场失灵的范围就是国家干预的范围，市场失灵决定了国家运作的空间范围；其二，并不是所有的市场失灵都可由国家干预，当干预成本过高或干预能力过弱时，国家对市场的干预范围就要受到限制；其三，与法治手段相比，道德也有克服市场失灵的优势，在一定范围内，法治不能替代道德。①应飞虎：《“需要国家干预说”：一种经济法的认知模式》，载单飞跃、卢代富等：《需要国家干预——经济法视域解读》，法律出版社2005年版，第124页。

综上所述，我们不难发现，“需要国家干预说”并不认为国家干预是调节国家经济关系的唯一有效方法。它是承认市场存在的。该理论认为国家干预是要受到一定限制的，并要求国家对经济的干预必须限定在一定的合理范围之内，而不是一味地强调国家的强力干预。所谓的“适度”，就是市场机制与国家干预之间的有机结合，二者不可偏废其一。只有这样，才能真正把国家干预这只“有形的手”用好。

三、国家干预市场的实践保障——公众参与

虽如前文所述，“需要国家干预说”认为国家干预必须被限定在一定的合理范围之内，然而国家干预必然具有强制性和服从性，离不开权力的运行。干预权力如果缺乏必要的约束，就会造成违背干预初衷的反市场的效果。因此，必须对干预权力进行必要的制约。在对国家干预进行制约的过程中，公众参与②陈鹏飞：《政府干预市场的路径及其实践保障》，载单飞跃、卢代富等：《需要国家干预——经济法视域解读》，法律出版社2005年版，第160-163页。是一项重要的手段。

（一）对公众参与的基本理解

目前在我国，公众参与原则在环境保护领域得到了很高的重视。在环境保护领域里，公众参与是指“公民有权通过一定的程序或途径，与政府互动地参与一切与环境利益相关的决策活动”。③冯金萍：《浅论我国公众参与环境保护存在的问题及对策》，载《太原城市职业技术学院学报》2010年第5期，第69页。借鉴这一概念，我们可以这样理解：公众参与是指公民有权通过一定的程序或者途径，与政府互动地参与一切与自身利益相关的决策活动。

从这个概念里，我们可以概括出公众参与的几个显著的特点。首先，公众参与的主体不仅是公民，或者说是政府为之服务的主体——群众，还应当包括政府。在公众参与决策的过程中，政府部门应收集公众的建议与意见，以便查找不足，解决问题。如果仅仅是公众一厢情愿地参与，得不到政府部门的积极响应，这种公众参与就是徒劳的，是“无用功”。所以，公众与政府要互动起来。

其次，公众参与应当是一种有序的参与。这既需要公众提高认识，增强法制观念，更需要制度的约束和规范。要想真正发挥公众参与的作用，就必须建立一套完善的制度规范，合理引导公众有序参与，否则不但不能发挥公众的作用，还有可能会导致其向相反的、不好的方面发展。

第三，公众参与应当成为一种影响政府干预决策的活动。公众参与政府干预的根本目的是要通过公众的力量来加强对政府干预的制约，确保政府干预的合理、适度。如果公众参与的这些意见、建议不能够引起政府经济决策部门的重视，就会使公众参与的效果大打折扣。公众参与国家干预，应当是一种从决策到实施再到监督的一整套的参与，而不只是一种事后的监督。

（二）公众参与的必要性

第一，公众参与是增强国家干预政策社会权威性的前提。适当的公众参与不仅有助于提高国家干预政策制定过程的合法性与合理性，使之在实施过程中得到公众的广泛尊重和认可，而且能使公众在参与过程中通过一定的途径反映自身的利益要求，感觉到被政府和社会所尊重，从而增强公民的社会责任感，使其更积极地维护市场稳定，最终促进国民经济的健康发展。

第二，公众参与是经济民主原则的要求。经济民主是国家干预经济的首要目标，也是建立市场经济的基础。在“需要国家干预说”看来，经济民主是作为经济专制的对立物而存在的，其目的之一就是遏制经济专制。公众参与国家对经济的干预，主要是强调公众对国家经济决策的参与。这既使宏观决策立足于公众认识之上，又使企业自由与职工权利得到了国家与法律的尊重。

第三，公众参与有利于对国家干预经济的行为进行监督。前文提到，“需要国家干预说”在“国家干预”前加了一个“需要”，对其进行了一定限制。但是，这个限制在一定程度上必须依靠人对市场状况的判断。可以说，判断市场是否需要国家干预，对国家是否干预经济有着重要的意义。如果这一判断权仅仅为国家所有，或者说仅仅由国家对市场的运行状况进行判断，那么难免会出现国家干预手段的滥用，从而危害市场的正常运行，不利于经济的发展。因此，必须要有对国家的判断权进行制约的手段，而公众参与正是最好的方式。

（三）公众参与的方式

首先，应合理界定公众参与政府决策的范围。政府干预的事务是很复杂的，涉及市场的方方面面。而普通公众的精力总是有限的，不可能干预所有的事务，一般公众也没有这样的能力去干预。同时，也不能因为公众参与而增加政府干预的额外成本，这样会得不偿失。因此，合理界定公众参与政府决策的范围是很有必要的。有学者提出，凡是涉及公众切身利益，公众能够作出第一反应的政府干预决策，就应当被纳入公众参与的范围。笔者认为这种观点是可取的。

其次，设定公众参与干预决策的权利。公众参与干预决策要成为常态，就必须使公众参与成为一项法定的权利。这样才能从根本上保证公众参与的有效性和权威性。公众参与权不是也不可能是一项单一的权利，它应该是多个单一权利的集合体，这些权利包括言论自由权、结社权、知情权和参与权等。需要说明的是，要设定公众参与干预决策的权利，并不是要在经济法的某个单行法中规定这样一个条文或者集中规定这些权利。我们可以根据实际需要，在单行法中分别规定。

最后，明确公众参与的方式。我国现有的公众参与政府干预行为的方式主要是人民代表大会和政治协商会议，以及党和政府开设的来信来访、领导接待日、各种不定期的座谈会等。应该说，这些方式对公众参与政府干预发挥了积极的作用，特别是全国和各级的“两会”，为公众参与提供了很好的平台。但是，这些方式的参与面毕竟有限，不能面向全体公众。为进一步扩大公众参与面，必须开放民间思想库、各种利益团体、公民个人的公众参与渠道。

结语

“需要国家干预说”准确界定了经济法的概念，为国家干预市场提供了理论依据，同时也对国家干预市场的行为作出了限制。准确理解和运用“需要国家干预说”，对于我们认识经济法的地位和作用、正确把握国家干预的尺度具有极其重要的意义。为了保证国家干预不被滥用，导致其损害市场的正常秩序，除了靠国家的自我约束以外，还应该把公众动员起来。唯有让公众参与到国家干预中来，制约国家干预权力的运行，才能真正保证国家干预始终处于合理范围之中。

[1]李昌麒.经济法——国家干预经济的基本法律形式[M].成都:四川人民出版社,1999.

[2]单飞跃,卢代富.需要国家干预——经济法视域解读[M].北京:法律出版社,2005.

[3]漆多俊.经济法学[M].北京:高等教育出版社,2007.

[4]王保树,邱本.经济法与社会公共性论纲[J].法律科学(西北政法大学学报),2000(3):62-74.

[5]李昌麒.论经济法语境中的国家干预[J].重庆大学学报(社会科学版),2008(4):85-92.

[6]杜仕林.转型期国家干预之边界考量——基于经济法的认知视角[J].甘肃社会科学,2006(4):15-18.

[7]冯金萍.浅论我国公众参与环境保护存在的问题及对策[J].太原城市职业技术学院学报,2010(5):69-71.