我国政府专职消防队立法现状及完善

谢 荣

（中国人民武装警察部队学院，河北 廊坊065000）

一、我国政府专职消防队立法现状

《中华人民共和国消防法》（以下简称《消防法》）第35条规定：“各级人民政府应当加强消防组织建设，根据经济和社会发展的需要，建立多种形式的消防组织，加强消防技术人才培养，增强火灾预防、扑救和应急救援的能力。”第36条规定：“县级以上地方人民政府应当按照国家规定建立公安消防队、专职消防队，并按照国家标准配备消防装备，承担火灾扑救工作。乡镇人民政府应当根据当地经济发展和消防工作的需要，建立专职消防队、志愿消防队，承担火灾扑救工作。”根据第37条的规定，专职消防队还应承担重大灾害事故和其他以抢救人员生命为主的应急救援工作。

各地方有立法权的人大及其常委会、地方人民政府根据本地区具体情况制定适宜的政府专职消防法律规范为消防工作社会化提供了法律上的依据，使其队伍建设与管理有法可依。地方性法规如《云南省消防条例》第36条第二款规定：“政府组建的专职消防队应当参照国家规定的消防站建设标准配备消防装备，单位组建的专职消防队应当根据需要配备必要的消防装备。”地方政府规章如江西省《专职消防队和志愿消防队建设管理办法》第2条规定：“本办法所称专职消防队包括政府专职消防队和单位专职消防队。政府专职消防队是指除公安消防队以外，由各级人民政府组建的专职消防队；单位专职消防队是指由企业事业单位组建的专职消防队。”

二、我国政府专职消防队立法的不足

（一）《消防法》的规定较为笼统

《消防法》等法律规范虽然鼓励发展地方消防组织，但与此同时又缺乏具体的配套政策和措施。[1]公安部、财政部等国家部委先后发过相关文件，很多省级人民政府也制定了相应的规范性文件，为发展这支队伍提供了有力的政策依据。但是由于没有统一的管理制度和要求，没有统一的工资福利保障机制和标准,加之全国经济发展的不平衡，特别是经济欠发达的地方，由于队员的待遇太低，有些甚至达不到当地的最低工资水平，极易造成人员流失，队伍极不稳定，给队伍的发展和管理带来了很大影响。[2]《消防法》除对加强政府专职消防队建设作出了原则性规定外，对涉及政府专职消防队的法律定位、法律地位以及建队资金、车辆装备、人员配备、用工制度、工资福利、医疗保险、油料、器材、灭火剂补偿等事项均没有明确规定。虽然各地方政府根据本地区实际情况制定的政府专职消防队建设管理办法是因地制宜的策略，但仍有相当一部分是暂行规定，没有形成一个稳定的、可以长期依据的标准。

（二）地方性法规效力层级低

立法的范畴包括法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及国务院部门规章和地方政府规章。前文已提到的相关法律规范除《消防法》是全国人民代表大会常务委员会制定的法律外，其他地方性法规和地方政府规章效力层级和位阶并不高，以“意见”、“通知”形式出台的均是规范性文件，不属于立法范畴。政府专职消防队涉及中央与地方、地方与公安消防部队之间的关系，如何厘清这些关系，亟需一部效力位阶较高的行政法规来统筹全局。

（三）法律定位模糊

《消防法》是保障社会消防安全，加强消防管理工作的重要依据，同时也是建立和管理政府专职消防队最重要的法律依据。《消防法》中只有“专职消防队”，没有“政府专职消防队”的概念，而专职消防队包括政府专职消防队和单位专职消防队，法条中具体指两者中的哪一种还是两者均有呢？在《消防法》不同条文中，我们可以得出不同的理解。《消防法》第36条规定：“县级以上地方人民政府应当按照国家规定建立公安消防队、专职消防队，并按照国家标准配备消防装备，承担火灾扑救工作。乡镇人民政府应当根据当地经济发展和消防工作的需要，建立专职消防队、志愿消防队，承担火灾扑救工作。”因为此处是“县级以上地方人民政府”和“乡镇人民政府”建立专职消防队，而单位专职消防队是由单位提供资金的，所以我们从词义上理解此处的“专职消防队”是指政府专职消防队。《消防法》第37条规定：“公安消防队、专职消防队依照国家规定承担重大灾害事故和其他以抢救人员生命为主的应急救援工作。”这里的“专职消防队”有两种理解：一是包括政府专职消防队和单位专职消防队；二是仅指政府专职消防队。若是第一种理解，则与前文提到的将第36条中的“专职消防队”理解为政府专职消防队相矛盾，前后不一。再者，若规定单位专职消防队承担重大灾害事故和其他以抢救人员生命为主的应急救援工作，而消防应急救援是行政行为，消防应急救援理应由行政主体来承担，单位专职消防队显然不属于行政主体的范围。[3]所以将专职消防队理解在内有不妥之处。若仅指政府专职消防队，则37条中的“专职消防队”在法律文本上与《消防法》第39条中单独出现的“单位专职消防队”不相称。

三、我国政府专职消防队立法的完善措施

（一）由国务院制定《政府专职消防队建设管理条例》

政府专职消防队是近年来为了应对各种灾害事故的频繁发生以及公安消防部队现役警力的不足而产生的。建立与发展政府专职消防队的理论与实践均在探索阶段，各地方性法规和地方政府规章的规定参差不齐，而《消防法》的相关规定过于笼统，建议由国务院制定颁布统一的《政府专职消防队建设管理条例》。首先，该条例可细化《消防法》关于政府专职消防队的立法规定，以防止由于消防形势的迅速发展而不断地修改法律；其次，该条例可以提升相关立法层次。同时，从立法体系角度来看，立法体系的基本要素应当是法律条文及其规范性文件，其纵向结构应当做到“层次分明”。一般认为，立法体系在纵向上应当是由法律、行政法规、地方性法规、部门规章和地方规章五个层次所构成的。[4]故国务院制定颁布行政法规可以完善立法体系。

由于该队伍的建设与管理皆涉及地方人民政府，笔者认为不宜由公安部单独制定行政规章。其消防专业业务可以通过咨询公安部来完善相关立法，各地方人民政府可以在此条例的框架下根据本地区实际细化相关内容。

（二）明确“政府专职消防队”的法律定位

“政府专职消防队”这个概念没有在《消防法》中出现，政府专职消防队与单位专职消防队相比有不同之处。首先，两者的性质不同。政府专职消防队承担的灭火救援任务主要是为了社会公共利益，而单位专职消防队主要是承担本单位的灭火救援任务。其次，两者建设资金的来源不同。政府专职消防队的建设资金来源于政府，是由国家财政支持，单位专职消防队是由本单位如企事业单位拨出一部分资金建设的。最后，两者履行职责的法律后果不同。政府专职消防队若作为具有行政主体资格的政府派出机构，则其可能为自己的违法行为承担行政责任，后者则不能作为独立行政主体，也不能承担行政责任。笔者建议将来在修正《消防法》时，明确写入“政府专职消防队”这个概念，区分“政府专职消防队”和“单位专职消防队”。

[1]邢占芳.农村乡镇专职消防队建设之我见[J].中国新技术新产品,2011(21):248.

[2]杨增社.谈多种形式消防队伍的创建[J].武警学院学报,2011(8):71-73.

[3]李佑标.地方人民政府领导消防应急救援的法学思考[C].中国消防协会科学技术年会论文集,2011:372-375.

[4]李佑标,吴宗旭.消防法实施细则制定的必要性[J].武警学院学报,2008(2):56-58.