长江中游城市群经济协作的法治保障研究

陶维兵

（武汉市社会科学院，湖北 武汉 430019）

城市群作为推进城镇化的主体形态，正在成为我国的一项重大战略。国家“十一五”、“十二五”规划持续提出促进区域经济协调发展的战略思想，国务院也先后批复多个区域发展规划，对城市群建设进行宏观指导。建设城市群的重要意义在于，通过强化城市群内各城市的分工协作和优势互补，增强整体竞争力，形成经济增长极。但是，如何通过加强城市群经济协作的法律规制和提高法治保障，使城市群内资源配置和利益调适更具权威性和约束力，从而提高资源配置效率和促进区域经济协调发展，是包括长江中游城市群在内的城市群建设中的重要课题。

一、长江中游城市群经济协作法律规制和法治保障的命题意义

第一，从我国城镇化政策的演变看，不断强化区域（城市群）经济协调发展的政策指导是一个总体趋势。“六五”、“七五”、“八五”发展计划均明确提出，“控制”或“严格控制”大城市规模，积极或重点发展中小城市，“九五”要求发展小城镇、引导小城镇发展成为小城市，“十五”首次提出实施城镇化战略，强调促进大中小城市协调发展和重点发展小城镇，并制定了“城镇化发展重点专项规划”。虽然各个时期侧重点有所不同，但是强调区域协调发展的政策指向是日趋明确的。“十一五”规划中首次明确提出“把城市群作为推进城镇化的主体形态”，“十二五”规划则进一步延续了城市群的发展政策，提出了“两横三纵”的城市群空间分布，并正在着手制定第二个全国性城镇化发展规划。从改革开放以来城镇化政策演变轨迹看，通过出台城镇化发展规划等政策文件，加强对城镇化健康发展的原则指导，是一个基本做法。今后，随着城市群经济协作中的相关问题更加具体细化，进一步出台更具操作性和约束力的、调控经济协作和市场秩序的法律规范，将是必然趋势。

第二，从我国城市群建设实践看，城市群经济协作中存在大量需要用法律法规进行规制的权利义务关系和具体问题。目前，我国城市群经济协作主要依靠宏观性的指导政策和省市联席合作机制来推进，但这远远不够。城市群发展实践表明，城市群发展过程中资源配置、利益分配等具体问题，需要依靠具有权威性和约束性的法律制度，才能够更好地解决，城市群内各城市的经济协作才能走得更远，城市群的整体竞争力才能够充分发挥。现在界定的长江中游城市群中具有地方立法权的共有八个省市，分别是湖北、湖南、江西、安徽四省及武汉、长沙、南昌、合肥四市。它们之间围绕资源配置、要素流动、利益分配等不可避免地会产生一些冲突。通过明确统一性的冲突规范、完善统一性法治体系，以遏制恶性冲突和保持合理冲突，由此强化区域经济发展活力和提高城市群资源配置效率，显然是长江城市群建设中的较优选项。

第三，从国内外城市群或都市区发展的经验教训看，加强区域经济协作的法律规制与法治协作，是一条重要经验。过去几十年，国内很多松散的经济协作区、城市联合体长期难以实现经济协调发展的初衷，其中形式重于内容、法律规制与协作不够是一个主要教训。

国外城市群发展较早，目前已形成以纽约为中心的美东北大西洋沿岸城市群、以芝加哥为中心的北美五大湖城市群、以东京为中心的日本太平洋沿岸城市群、以伦敦为核心的英国城市群、以巴黎为中心的欧洲西部城市群等五大世界级城市群，强化区域协调发展的法制保障是其重要发展经验。这些国家注重制定城市群经济协作的法律体系，其法律体系包括纵向调控法律制度、横向合作法律制度和特别区域促进法律制度三部分，主要针对城市群开发建设、协调机构、产业政策、公共服务制度等方面进行法律规制[2]。依据基本法和专门法，很多国家还建立专门的独立性城市群协调管理机构，甚至大都市政府，如北美五大湖区城市群成立的“五湖联盟”、英国伦敦城市群建立的“大伦敦管理局”、法国巴黎城市群建立的“地区整顿委员会”等。与作为中央部委内设部门的“西部办”、“东北办”、“中部办”等中国区域协调机构缺乏实质性权力和资源相比，发达国家城市群协调管理机构更具独立性和权威性，可以就城市群内部的开发建设、产业竞争、环境保护、公共服务等重大问题进行强力协调，确保各方实现利益共赢,从而促进城市群经济协调发展。

二、长江中游城市群经济协作法治建设的现状

1.相关经济法治持续推进，初步取得一些成绩

第一，从中央层面看，在加强长江中游城市群经济协调发展的政策指导方面，已经有一些具体要求和实际成果。2012年7月，李克强同志在湖北考察时表示，要将长江中游城市群纳入到全国城镇化规划中；8月，国务院颁布的《关于大力实施促进中部地区崛起战略的若干意见》明确提出，“促进长江中游城市群一体化发展”；12月，李克强同志在江西九江市主持召开区域发展与改革座谈会时指出，中部地区、长江流域是缩小区域差距的突破之地。2013年6月，国家发改委发布的《2013年促进中部地区崛起工作要点》，首次明确要求做好长江中游城市群一体化发展规划编制前期工作。2014年3月，《国家新型城镇化规划（2014-2020）》全文发布，明确提出“加快培育成渝、中原、长江中游、哈长等城市群，使之成为推动国土空间均衡开发、引领区域经济发展的重要增长极”。该规划强调，“建立完善跨区域城市发展协调机制”，“推动跨区域城市间产业分工、基础设施、环境治理等协调联动”，“重点探索建立城市群管理协调模式，创新城市群要素市场管理机制”，“建立城市群成本共担和利益共享机制”等[4]，强化区域协调制度建构的政策意图非常明确。

第二，从地方层面看，长江中游城市群内相关各方正在紧锣密鼓地就推进一体化进行政策磋商和构建相应机制，其中有一些已经可以归入法治建设范畴。2012年2月10日，湖北、湖南、江西三省（同年12月安徽正式加入）在武汉签订《加快构建长江中游城市集群战略合作框架协议》，“协议”约定，在区域发展战略、规划和政策衔接互动、综合交通枢纽、产业分工协作等九个领域开展深入合作。2013年2月，四省会城市签署《长江中游城市群长沙、合肥、南昌、武汉战略合作框架协议》（即“武汉共识”），四市宣传、经信、教育、科技、规划、环保、交通运输、商务、文化、卫生、旅游等11个部门签署合作子协议，共同推进产业分工、区域开放市场体系建设、交通基础设施建设等方面的合作。城市群内相关各方还建立了省际联席会议制度等合作机制，并积极筹划建立常态性协调联动机制。

2.区域协调发展的法治建设还存在不少空白，法治协作水平有待进一步提高

从国内外城市群和都市圈发展的基本经验看，长江中游城市群的发展将是一个长期的过程，加强经济协作的法治保障，仍有大量的理论和实践问题不断出现，需要理论和实际工作者共同破解。

第一，从宏观层面看，长江中游城市群缺乏具有权威性和强制性的全国性法律规范的支撑。尽管中央已经明确支持长江中游城市群建设，并着手编制相关发展规划，但从以往的经验看，这类规划并不具备法律效力。在我国已制定的《国土管理法》、《城乡规划法》等国土开发建设方面的基本法中,未能对区域或城市群协调发展的任务、组织、管理等基本制度进行规定，从而使区域发展规划缺乏刚性约束。泛泛的、过于原则性的规定，也容易使区域协调发展缺乏可操作性。

第二，从中观层面看，长江中游城市群相关各方经济协作的常态性、独立性调控机制仍不够健全。尽管长江中游城市群内各省市合作意愿强烈，但在实际推进过程中，必然面临交通、通信、能源、投资、产业分工、市场准入、人力资源、质量标准等各个方面的障碍，甚至在投资项目、资金争取和承接产业转移等方面存在竞争。在目前的干部政绩考核体系下，省际联席会议制度等合作机制的协调力度，显然不可能完全解决这些问题，未来必然需要建立强有力的协调管理机构。

第三，从微观层面看，长江中游城市群缺乏促进经济协作的利益分配、冲突调处和激励约束制度。实际上，城市群内各利益相关方是一种既有竞争又有合作的竞合关系，加强经济协作法律规制的目的，在于维持竞争的必要限度和扩大合作的领域和范围，即消除零和博弈式的恶性竞争，使竞争成为激发经济活力的手段而不是造成相互伤害的后果。因此，深入推进城市群经济协作，相关各方必须通过平等协商，加强法治协作，就城市群内横向利益分配、利益冲突的调查处理和激励约束达成共识，并逐步建立具有约束力的、合理的政策安排与规范的制度设计，完善城市群经济协调发展的法治基础。目前，城市群内跨地区投资与产业转移、生产要素流动与交易、重要产品生产与流通、资源开发与利用、生态环境保护与治理等方面的利益分享或补偿，相关利益冲突的具体处理规则等，还需要加快探索和推进。

三、加强长江中游城市群经济协作法律规制与法治保障的重点

提高长江中游城市群经济协作的法治保障水平，具体讲有三大重点任务。

1.努力建构有利于长江中游城市群协调发展的普适性法制体系

从长远看，城市群经济协作仍有必要建立国家和城市群内合作各方认可的区域合作相关法律基础。很多发达国家都制定有区域协调发展方面的基本法，其立法模式一般有两种。一是在综合性国土开发法中对城市群协调发展的一些基本原则和制度予以规定。如日本《国土综合开发法》、法国《领土整治与开发指导法》、英国《城乡规划法》等。二是制定专门的区域协调发展法，如美国《示范城市和大都市发展法》、德国《改善区域经济结构（共同任务）法》、日本《构造改革特别区域法》等。这些基本法作为编制城市群建设和发展规划的依据,往往对城市群协调发展的基本任务、组织和管理进行较宏观的界定。基本法之外，一些世界级城市群所在的国家或地区还制定区域协调发展的专门法律，对城市群协调发展的各项制度进行具体规定，从而成为城市群协调发展最直接的法律依据和最重要的制度保障。这类法律如日本的《首都圈整治法》、法国的《巴黎大区总体规划》（议会通过的法律文件）等。我国一些地方也在省级立法层次上有过类似的尝试，如湖南省人大常委会2007年9月29日通过、并自2008年1月1日起施行的《湖南省长株潭城市群区域规划条例》，对城市群的发展目标与总体空间结构，主要城镇、产业聚集区的功能定位，空间区域管治等需要统筹、协调的事项进行了规定。

为促进长江中游城市群经济一体化进程，未来可借鉴国外经验，努力构建城市群内统一性法律体系，充分发挥经济法治的调控、规范、引领和保障作用。一方面，积极修改、完善《国土管理法》、《城乡规划法》等国土开发建设方面的基本法律，增加区域（城市群）协调发展的任务、组织、管理等方面的规定，并在条件成熟时，制定专门的“区域（或城市群）协调发展法”。另一方面，尽快出台支持长江中游城市群协调发展的专门法律，加快编制“长江中游城市群区域规划纲要”,并在其基础上制定和颁布国务院行政法规“长江中游城市群协调发展条例”,以法律形式将城市群经济协作的管理机构、议事规程、权利义务、利益分享、责任承担等固定下来，为推进城市群协调发展提供法律依据。

2.探索建立权威、独立的长江中游城市群区域协调管理机构

孟子说：“徒善不足以为政，徒法不足以自行。”区域经济协作中的大量具体问题，不可能在法条和政策文件中全部呈现，因而仍会有一些具体矛盾冲突需要通过跨行政区划的管理机构来进行协调和解决。国内通行的做法是，在中央层面成立隶属于国家发改委的内设型区域协调机构，如“西部办”、“中部办”等，地方层面则建立联席会、协调会等合作机制，以会议形式协调立场和加强磋商。以长江三角洲城市经济协调会（前身是1992年建立的“长江三角洲15个城市协作部门主任联席会议”，2010年正式更名为“长江三角洲城市经济协调会市长联席会议”）为例，1997年到2013年，共召开13次协调会议，是召开会议次数最多的城市合作组织。其讨论议题非常广泛，涵盖区域旅游、商贸、科技、信息、规划、产权等合作，并开展长三角园区共建、农业合作、知识产权协作、产业转移与承接利益分享机制等专题研究，有效推动了长三角城市群经济协作。但是，也有很多联席会议有名无实,对经济合作议题议而不决，区域协调管理的功能发挥并不明显。

西方发达国家在推动城市群协调发展过程中，创造了多种城市合作形式。第一种是成立大都市政府，如英国“大伦敦管理局”，它与地方政府实行相应分工，形成双层制政府体制，协调管控的力度较大；第二种是成立仅有单项职能的专门机构，负责管理跨区域的某一专项公共服务，比如消防、供水、排水、防洪、垃圾处理和公共交通等，如美国田纳西河流域管理局；第三种是成立由地方政府自愿联合、获得中央和地方政府支持的半官方性质的松散型行政组织——地方政府协会或委员会，就跨区域问题进行协商，其协调力度较弱，但在较小的区域范围内也能解决一些特定问题，如美国“中部区域委员会”。

鉴于长江中游城市群横跨湘鄂赣皖四省，涵盖范围和人口总量较大，经济协作中协调难度更大，因而其协调管理机构的权威和权限应相应增加。可考虑在继续推进现有省际联席会议制度等合作机制建设并发挥其积极作用的基础上，推动国务院依法成立“长江中游城市群管理（或协调）委员会”。该委员会依专门的“区域（或城市群）协调发展法”成立，属独立的专门性协调机构，由国务院领导成员兼任负责人，相关部委、城市群内各省市主要负责人兼任成员，下设办事机构，有独立的工作人员和经费来源，负责对长江中游城市群经济社会发展中的各项具体事务进行协调管理。

3.积极推进城市群内相关利益主体之间的经济法治协作

第一，建立和完善区域立法信息交流平台。为提高城市群内立法透明，各立法主体应建立定期沟通机制，就各地立法动态、立法计划和立法工作经验加强交流，对区域内重要立法项目与立法合作事宜进行研究和提出建议，从而促进区域内立法活动相互衔接，避免或减少重复立法，防止立法冲突。

第二，建立和完善区域立法协调机制。建立协调机制的目的，是在国家法制统一的前提下，在区域内营造无差异和无壁垒的法律政策环境，以促进经济一体化。武汉城市圈九城市间2006年11月达成的加强政府法制合作的协议，提出建立圈内各城市政策措施定期清理和政策制订的磋商、协调、联动等机制，可视为一次区域立法协调的有益尝试。长江中游城市群立法协调机制，从内容上应包括区域内法律政策的清理和协调统一两项制度。对直接或间接对区域内产品、人员、资本、服务等生产要素自由流通构成限制或者障碍的规定，达成限期清理的共识并有计划、有步骤地予以完成，以消除区域内的地区封锁、地方保护及经济割据。在加强中长期立法规划、年度立法计划信息交流及立法决策意见征询的基础上，尽量保持区域内法律政策特别是规制政策的协调、统一。各地在制定基础设施建设、产业结构布局、区域市场发展等涉及区域内其他相关城市共同发展的法律政策时，应充分考虑本区域内其他地方的法律政策情况，尽可能地借鉴本区域内其他地方已有并行之有效的法律政策，必要时可联合起草制定。特别是在地方设定许可的事项、条件、程序，地方价格管制的范围，知识产权保护的范围和标准，地方技术标准等方面，各地应加强沟通，力求统一，以实现合作共赢。

第三，培育和扶植区域性行业协会，推进区域统一大市场建设。区域经济一体化的根本动力，在于生产力水平的提高。市场经济是法治经济，市场主体的发展可以在一定程度上突破行政区划的障碍，促进区域内各类市场资源的整合。因此，长江中游城市群经济协作的法治保障，不仅需要政府的协调推进，也完全可以发挥社会组织等民间力量的积极作用。可通过有意识地培育和扶植区域性行业协会等社会组织，通过它们制定的区域行业发展规划和市场规则，以市场力量打破区域经济的行政割据，促进区域统一大市场的形成和区域经济的协调发展。

立法协作之外，城市群内相关各方还应加强区域执法和司法协调机制建设。对于国家有关市场秩序、市场规则方面的法律法规，应不分本地和外地无差别地遵守与执行。对本地和本区域内外地企业、人员、产品和服务应实行非歧视原则，实行不同地方同一领域执法部门间执法标准、尺度、规范的协调统一，避免同类行为在不同地方处理上畸轻畸重，确保平等保护。各地相关部门可建立执法信息资源、相关企业信用信息等共享机制，加强执法协助，共同维护区域内统一、公平、有序的市场秩序。各地还应积极改进政府作风，以法律、法规特别是经济法律、法规，规范各级政府行为，建立健全公共权力行使的程序规则，制约行政权力滥用，减少行政审批和政府对微观经济运行的干预，努力优化投资发展环境。行政部门、司法机构间应加强区域内司法协调机制建设，积极建立重大疑难行政复议、行政诉讼应诉和仲裁案件通报等制度，并就司法裁判的执行、送达等开展合作，共同打击违法犯罪特别是经济违法犯罪活动，共同维护区域内经济社会秩序的和谐与安定。

[1]朱泳.城市群发展中的法域障碍及立法权的重新配置[J].福建论坛（社科教育版），2008,（12）.

[2]连洁,徐楠轩.长三角城市群协调发展法制构建[J].商场现代化,2009,（22）.

[3]崔德源.以大城市为中心开发长江中游经济圈[J].长江论坛,1994,（6）.

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[7]杜源江,王勉.泛珠三角区域经济合作“壁垒”如何破除？[N].经济参考报,2008-07-25.