公民理性、政府善治与国家治理现代化

王新强

（北京师范大学，北京100875）

公民理性、政府善治与国家治理现代化

王新强

（北京师范大学，北京100875）

公民理性与政府善治均是国家治理现代化的内在要求。要逐步实现中国特色社会主义国家治理现代化，既需要借鉴西方国家的百年治理经验，也需要总结传统社会主义国家治理的相关理论与实践，在此基础上以公民理性与政府善治作为基础支撑，推动中国特色社会主义国家治理现代化的发展进程。

公民理性；政府善治；国家治理现代化

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2014.03.003

自中共十八届三中全会提出国家治理体系与国家治理能力现代化以来，学术界便围绕着现代国家治理问题展开了热烈讨论。笔者认为，要实现中国特色社会主义国家治理现代化，需要围绕公民理性与政府善治两大主题展开讨论。

一、公民理性、政府善治与国家治理现代化的概念界定

理性，大体上包括古典纯粹理性、近代实践理性与理性态度三个部分。古典纯粹理性主要源于古希腊斯多亚学派，它认为宇宙整体是个理性存在，人类是宇宙的一部分，因而，人类分享了宇宙理性；近代实践理性源于文艺复兴人的发现和经验主义哲学，其特点是认为理性是人的属性，是人的感性、知性、推理、判断、选择的综合思维能力，其代表人物是康德与黑格尔；理性态度是指一种明智的认识问题的态度，大体包括独立的逻辑思维和表达、全面的求真求规律、承认人的理性局限和宽容等几个方面[1]（P324-325）。现代社会需要公民理性支撑，公民理性是“对公民身份、国家与个体关系的认知能力和对公共事务的价值判断，包括公共观念、法制观念、责任伦理、义务感、志愿意识、自律性等内容”[2]。从这个意义上说，公民理性是国家治理现代化的内在需求。

善治，是当代国际社会科学的前沿理论之一。20世纪90年代以来，善治理论家们根据国际政治经济发展新趋势，提出了新的国家治理模式以及衡量国家治理成效的规范化标准。政府善治就是“政府与社会、政府与公民、政府与市场对公共事务的互动合作管理，是国家与公民社会的一种宽容为本、合而不同、合而共生的互促互进关系，是两者关系的最佳状态”，其实质“是国家公共权力与公民基本权利的和谐互动，发展趋向是国家公共权力向公民社会的个人基本权利转移，即还权于民，权为民所用”[3]。政府善治是多中心的、自主的、既分工合作又互为补充的现代化国家治理模式，政府组织、第三部门以及公民社会均应该在政府善治过程中发挥自身作用，政府善治的最终目的是向社会提供公共服务、维护社会公共秩序，并在此基础上实现公共利益最大化。从这个意义上说，政府善治也是国家治理现代化的内在需求。

国家治理现代化是一个全球性的命题。西方国家在经历工业化、后工业化发展所带来的社会治理危机后，逐步探索以公民理性与政府善治为主要内容的国家治理新模式。就我国而言，党的十八届三中全会上，习近平总书记将中国特色社会主义国家治理现代化概括为国家治理体系现代化与国家治理能力现代化两个部分，并将这一目标作为巩固、完善和发展中国特色社会主义制度的核心内容。他强调要以15大领域和60项具体改革为载体，逐步实现国家治理体系和国家治理能力现代化，并确保到2020年使改革取得决定性成果。纵观15大领域和60项具体改革，其内涵不外乎两大类：一是公民理性，二是政府善治。可以说，要实现中国特色社会主义国家治理体系与国家治理能力现代化，需要以培育公民理性与提高政府善治能力作为

基本前提。

二、西方国家应对治理危机策略为中国国家治理现代化提供了经验借鉴

纵观人类近现代史，世界主要国家大致经历了两次大的历史转型：一是工业化转型，二是后工业化转型，两次转型都带来了相似的治理危机。在应对危机的过程中，西方国家大都采取了公民理性与政府善治的应对策略，这为中国特色社会主义国家治理现代化提供了经验借鉴。

1.西方国家应对治理危机采取了公民理性与政府善治策略

工业化、后工业化转型给西方国家带来了严峻的社会治理危机。恩格斯发表于1845年的《英国工人阶级状况》指出，从工人破坏机器到此起彼伏的工人运动再到20世纪的社会主义运动，以及两次世界大战和经济大萧条等，都揭示了西方国家工业化转型所带来的种种社会冲突和矛盾。另外，一些历史学家也对西方国家工业化转型时期的各类经济、社会、政治问题进行了剖析，他们大都认为工业化转型时期产生了大量的社会经济问题和社会冲突，危机笼罩着整个国家与社会，而在种种危机和冲突中，阶级冲突占据核心地位[4]。始于20世纪50年代末期的后工业化转型同样给西方国家带来了严峻的治理危机。60年代末期在欧洲主要国家和美国爆发的社会骚乱和由此引发的被法国当代社会学家阿兰·图海纳（AlainTouraine）称为“新社会运动”的发展，应该被看做是这次转型危机最具有象征性的历史事件。图海纳认为“新社会运动”“成为新的斗争的开始，而不只是一场危机事件的危机时刻”[5]（P100）。20世纪70年代由三位著名学者合作完成的给三边委员会的研究报告，对西方国家后工业化转型带来的治理危机进行了务实主义的分析：法国学者米歇尔·克罗齐认为源于内部政治和经济混乱引起的欧洲治理危机，其政治后果是直接造成了决策体系的权威衰退、官僚体制的超负荷、公民的无责任感；美国学者萨缪尔·亨廷顿认为美国的治理危机是社会和文化迅速变化和动乱的产物，并与美国进入所谓的后工业社会以及戏剧性的民主复兴运动有关，其直接政治后果是造成了民主政治的混乱与失衡；日本学者绵贯让治认为日本的治理危机来自社会的压力和政治统治层面的混乱，如城市化和教育程度带来的政治浪漫主义，新一代在政治信仰、社会价值观和经济价值观上的变化，国家统治能力方面领导力的衰败和决策延缓以及多党系统的政治纠葛等，是造成治理危机的主要原因[6]。西方国家在工业化、后工业化转型期间带来的社会治理危机，迫使执政者采取了公民理性与政府善治的应对策略。

2.西方国家应对治理危机所采取的公民理性与政府善治策略为中国特色社会主义国家治理现代化提供了经验借鉴

首先，西方国家通过社会组织培育公民理性，以此应对治理危机实现国家治理现代化。市场经济与社会化大生产条件下，所有公民都无一例外地存在于一定的社会组织中。社会组织集合了该组织范围内所有公民利益诉求与意愿表达的同时，也承担了对公民理想与信念等公共理性的培训职能。通过社会组织，西方国家顺利地实现了国家权力向社会权力的逐级过渡，同时也较为顺利地培育了公民理性。其次，西方国家通过公共行政改革较好地实现了政府善治，主要表现在以下两个方面：一是从政府垄断转向市场参与。罗斯福新政在延缓资本主义国家治理危机的同时，也带来了“巨型国家”症的严重后果，主要表现为绩效下降、腐败严重、官僚主义以及财政赤字等。为此，西方国家进行了以公共事业和公共服务为主要内容的市场化改革，通过国有企业与公用事业的产权转移，由市场和社会承担其部分生产和服务功能，以此化解资本主义国家中存在的各种社会矛盾。二是管理机构从科层制转向扁平化。经典的韦伯管理模式曾红极一时，但最终带来了繁琐、低效、僵化的科层制官僚机构。庞大、臃肿的科层制管理机构不仅耗费极大，而且不利于横向交流。通过建立层级较少的平板式而非金字塔式的管理结构，能够使政府更多地接触社会和公民，便于有效应对治理危机。

三、传统社会主义全能型国家治理模式对中国国家治理现代化的启示

我国传统社会主义全能型国家治理模式启示中国特色社会主义国家治理现代化要培育公民理性与提高政府善治能力。苏联在国家治理过程中均表现出了高度的全能性特征，他们把社会主义当成一种高度同质、高度统一的社会，而在其社会经济发展本身尚不能为这种同质和统一提供基础的时候，他们便较多地使用执政党和国家政权的力量[7]（P164）。新中国采用了苏联的国家治理模式，并在治理过程中表现出了一元性、阶级性与政党性等全能型特征。

我国传统社会主义时期全能型国家治理主体具有宪法规定的一元性特征。我国在传统社会主义时期共产生了三部宪法性文件，分别是1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》、1954年《宪法》和1975年《宪法》。三部宪法性文件都明确指出了我国的治理主体是工人阶级、工农联盟。随着三大改造的完成，剥削阶级已经不复存在，工人阶级和农民阶级作为中国革命和建设的积极参与者、无产阶级专政的自觉维护者，其根本利益是一致的。无论是新民主主义革命还是社会主义革命，工人阶级、农民阶级都作为利益共同体参与国家政治生活和社会生活，此时的工农联盟内部未曾出现利益分化。这样，以工人阶级为领导、以工农联盟为基础的全能型国家治理模式便天然地具有了一元性特征。

我国传统社会主义时期全能型国家治理模式的阶级性主要表现为以阶级斗争与阶级动员作为主要工作机制。马克思主义认为，在阶级社会里，阶级斗争是无法调和的，阶级斗争构成了阶级社会发展的主要动力，阶级斗争与阶级动员密切相关。所谓阶级动员，就是指组织和动员广大劳动者，以合法的阶级斗争方式来进行阶级改造，以此为社会发展创造必要的阶级基础和政治资源。阶级动员与阶级斗争是全能型国家治理模式的两个必要环节，通过阶级动员与阶级斗争，既能

够对异己力量实行无产阶级专政，又能够实现统治阶级的内部团结，这是其优势所在。当然，阶级动员与阶级斗争也有潜在的不足，这种不足容易使市民社会因为领袖个人魅力而产生盲目崇拜。中国共产党在长期的革命斗争中已经熟练地掌握了这种阶级动员和阶级斗争的方法，由夺权党转变为执政党后，这一方法会自然而然地渗透到国家治理模式中来，并升华为全能型国家治理模式的主要工作机制。

我国传统社会主义时期全能型国家治理模式的政党性主要表现为以各级党组织和国家政权机构作为主要组织载体。革命战争时期，中国共产党集中了部分国家权力与社会功能，并先于国家和社会取得了政治合法性。为了取得革命战争的胜利，中国共产党分布于各地区、各领域的党组织形成了巨大的凝聚力、号召力、战斗力。建国后，中国共产党的战斗堡垒迅速因袭为以党组织为核心的党政一体化结构。党的组织系统形成了一个封闭的回路，国家行政机构则外挂和依附于这个回路之上。中国共产党以各级党组织和国家政权机构为核心，以各种人民团体为辅助，实现了党对国家和社会的统一领导，并为中央各项政策的贯彻执行提供了强大的组织支撑。新中国成立之后，中国共产党正是用这种方式并以最快的速度完成了传统社会主义国家治理模式的总体目标。传统社会主义国家治理模式具有很强的政治性，有效地保证了社会资源的快速、高效整合，有力地支持了源于党中央的各种社会运动的开展。在传统社会主义国家治理模式的影响下，党中央往往直接通过执政党系统而非行政系统来推行各项方针、政策。

简言之，从国家治理的角度看，传统社会主义国家治理模式的成功之处在于坚持了中国共产党的正确领导，坚持了社会主义道路；其不足之处在于忽视了公民理性与政府善治的培育工作，这是传统社会主义全能型国家治理模式对中国特色社会主义国家治理现代化的启示所在。

四、中国国家治理现代化要求以公民理性与政府善治作为基础支撑

1．中国特色社会主义国家治理现代化要求以公民理性作为基础支撑

理性对待中国共产党的领导。现代西方国家流行着一种颇具共识性的说法，那就是一个（或几个）政党执掌国家权力，需要经过人民的授权。否则，该政党的执政就不具有合法性。如果执政党失去了合法性基础，又如何能够实现国家治理现代化？事实上，中国共产党的执政地位不仅来源于历史的选择、人民的选择，更多的是来源于现实的选择。只要中国共产党坚持为人民服务，其执政合法性就不会丧失。因此，能否理性判断以及在何种程度上判断中国共产党“全心全意为人民服务”的性质，是公民能否理性对待中国共产党领导的基本前提。

理性对待中国特色社会主义制度。近年来，一些西方学者通过否定中国特色社会主义民主进而否定中国特色社会主义国家治理现代化。中国学者关于民主问题的讨论大致形成了两种观点：一种认为民主是一种值得追求的普世价值，另一种认为“民主政治具有不同的制度表现形式，几乎是一国一种制度”[8]（P89），因此，民主具有内生性，不具有普世性。上述争论给了我们这样一种启示，即“民主的普世论和内生论都没有形成普遍共识，民主的观念需要由各国民主实践的经验加以丰富和拓展”[9]。民主制度的差异性，不是国家治理现代化能否实现的根本判断标准。就中国特色社会主义国家治理现代化来说，其制度建构与道路选择最终取决于中国最广大人民和中国社会发展的客观需要，除此之外无任何现成模式可以照抄照搬。当前，由于我国仍然处于社会主义初级阶段，国家治理现代化“制度起点高，基础比较低”的现实决定了中国特色社会主义国家治理现代化的实现不是一个短期过程。新时期国家治理模式要求在改善国家治理体系、提高国家治理能力，最大限度地发挥政府公权力为人民服务的同时，还要积极吸收西方国家百年治理经验，在此基础上实现中国特色社会主义国家治理现代化。而这一切，均需要以理性对待中国特色社会主义制度为前提。

理性表达利益诉求与行政问责。在现代社会中，政治参与是普通公民的基本政治权力。从国家治理现代化的角度说，一个国家要想赢得公民的支持，就应该设计出可容纳更多利益诉求的表达机制。事实上，改革开放以来执政党一方面不断完善人民代表大会制度、政治协商制度、基层民主自治制度等基本政治制度；另一方面，也不断扩大公民政治参与的途径，如推行听证会制度、信访制度、设立行政信箱等一系列便于公民参与的新举措。但在实际运作中，公民政治参与仍然因为系统的封闭性、民主性不足等缺陷而不能很好地进行利益诉求与意愿表达。可以说，国家治理现代化还面临着条件限制与人为因素干扰等诸多局限性。在这种情况下，网络政治参与中关于利益诉求与行政问责的非理性现象开始泛滥，现实政治参与中的恐怖、暴力现象渐露萌芽。中国特色社会主义国家治理现代化需要开辟更多的（既包括现实中的，也包括网络中的）理性表达利益诉求与行政问责的相关制度设计，赋予公民利益诉求与行政问责更多的权利与保障，以此培育公民理性。具体来说，应该加强公民利益诉求与行政问责文化建设，以此培养公民利益诉求与行政问责表达能力；公开政府行政程序，以此为公民利益表达与行政问责提供足够的依据；进一步界定利益表达与行政问责的相关内容；建立和运用多种有效的利益表达与行政问责制度；增强对公民参与利益表达与行政问责行为的支持和激励。

2.中国特色社会主义国家治理现代化要求以政府善治作为基础支撑

立足中国国情实现政府善治，避免误入“最优治理实践”陷阱，是中国特色社会主义国家治理现代化的首要前提。政府、市场、公民社会是政府善治的三大主体，由于其具体结合方式是多样化的，因此，必然会存在多样化的国家治理模式。然而，20世纪80至90年代奉行新自由主义的西方主流经济学家和国际组织却

向发展中国家和转型国家推行“华盛顿共识”自由化改革方案，并将其称之为“最优治理实践”。“华盛顿共识”倡导政府从社会经济中撤出“最小国家”战略，由于它忽略了发展中国家和转型国家既有的制度设计与历史传统，因此注定走向失败。就中国来说，由于市场与社会潜在的自组织能力和自我发展能力还很薄弱，因此政府治理的完全撤退，必然会带来秩序的混乱与社会的分裂，这充分说明中国特色社会主义国家治理模式的构建需要立足国情，并需要经历一个循序渐进的适应性调整过程。当然，中国特色社会主义国家治理模式的构建也需要合理吸收国外先进经验，这一点，弗朗西斯·福山的观点颇具启发意义：要想提高欠发达国家的制度能力，外来援助者就必须改变他们的期望值，他们不应将事先设计的蓝图强加给受援国，而是要通过提供资源来激励当地人设计和实施其制度改革与国家治理模式构建方案，任何外来援助都不能替代当地社会的实际适应能力[10]（P85）。

运用现代国家制度保障政府善治，是中国特色社会主义国家治理现代化的题中应有之意。从本质上说，国家治理就是政治行为主体、经济行为主体以及其他社会行为主体在各自目标偏好的引导下采取不同行为策略，进行互动博弈的过程。“从新制度经济学的角度来看，只有通过制度构建，形成一种有效的激励约束结构，才能规制或缓解各种机会主义行为，克服个体理性与集体理性的悖论，将人类行为导入财富创造性活动，而避免其从事诸如寻租、腐败等非生产性和分利性活动”[11]。现代国家制度主要包括三个方面的内容：法治、分权和民主，三者作为一个整体相互支持，缺一不可[12]。如果从国家治理的角度来看，现代国家制度的意义不仅限于约束政府行为，它还是维系政府、市场、社会三者均衡的手段。例如，法治不仅能约束政府，也有在此基础上约束私人机会主义行为的含义[13]；分权不仅意味着政府治理的三权分立、中央—地方的分权制衡，还意味着政府与市场、国家与公民社会的分权制衡；至于民主，更是一种依赖社会来选择和监督政府的机制。

制定法律规范约束政府善治，主要是围绕政府、市场、社会对公共事务的管理范围、权限以及相互关系做出法律界定。随着市场经济的深入发展，我国经济体制和社会结构发生了深刻变化，出现了新的社会阶层与公共利益，形成了新的治理空间。因此，以政府、市场、公民为多元治理主体在内的国家治理现代化就成了时代和社会发展的需要。现代综合治理模式下的政府、市场和公民社会都有其各自发挥作用的空间，如果任意扩张任何一种治理方式，必然会产生雅诺什·科尔奈所说的“三个谬误”[11]。第一个谬误是对政府治理主体的过度迷信。公共选择理论、新制度经济学以及新公共管理理论都对导致“政府失灵”的潜在缺欠进行了深刻分析：由于政治主体的理性局限，官僚机构的自利倾向，政府科层结构固有的信息、决策、激励等低效弊端使得政府治理无法达到帕累托最优效率边界，用政府主体替代市场主体、社会主体可能会带来更大的损失；第二个谬误是对市场治理主体的过度迷信。经济学对导致“市场失灵”的内在因素也进行了深刻分析：由于市场治理存在规模经济、外部性、信息不对称以及收入分配等问题，市场自发的资源配置和秩序管理能力达不到国家治理现代化的要求；第三个谬误是对社会治理主体的过度迷信。尽管公民社会、非政府组织、非赢利机构以及社会资本在资源配置与秩序管理方面具有政府治理主体和市场治理主体所不具备的优势，但社会治理主体本身也存在着失灵的可能性。一方面如科尔奈所言，公民社会并非是既远离“肮脏”的政治又远离“利润饥饿”的绝对“清洁”的第三种治理方式。相反，大多数社会组织既需要市场治理主体的资金支持，又需要政府治理主体的政治支持，因此脱离了经济与政治、市场与政府，社会治理将只剩下一副空虚的外壳[12]。另一方面，我国公民社会的发育还远未成熟，在许多情况下它尚不能有效整合社会利益，消除政府失灵和市场失灵的负面效应，反而可能被少数既得利益集团恶意炒作，作为影响政府决策并与国家对抗的工具。基于上述原因，中国特色社会主义国家治理现代化需要围绕政府、市场、公民社会三种治理主体的管理范围、权限以及相互关系做出法律界定，使之相互协调、相互平衡，从而不断完善国家治理体系、提高国家治理能力，并在此基础上实现中国特色社会主义国家治理现代化。

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（责任编辑 张娅）

王新强（1978—），男，北京师范大学马克思主义学院2012级博士研究生，主要从事当代中国政府政治研究。

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