农民工家庭离散问题进入政策议程的多源流分析

2014-04-06柳发根

湖北行政学院学报 2014年3期

关键词：源流议程农民工

柳发根

（贵州师范学院，贵州贵阳550018；华中师范大学，湖北武汉430079）

·社会学研究·

农民工家庭离散问题进入政策议程的多源流分析

柳发根

（贵州师范学院，贵州贵阳550018；华中师范大学，湖北武汉430079）

农民工家庭离散问题为何迟迟进入不了政策议程？运用多源流理论来分析，问题溪流已经具备，政治溪流正在形成，但政策溪流尚未成型，政策之窗无法开启。未来农民工家庭离散问题进入政策议程最有可能的路径是借助于户籍制度改革的外溢效应。

家庭离散；政策议程；多源流理论；农民工

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2014.03.017

一、研究背景与问题的提出

“家庭离散”是指因打工和留守导致农村家庭成员长期分离、散住异地的现象。家庭离散将一个完整的家庭分成两个部分，在人口流出地的农村为“留守家庭”，在流入地的城市为“流动家庭”。在中国，家庭一直被当作私人领域，政府采取自然主义，或者说不干预的做法。但家庭离散已成为一个潜在危害影响深远、亟待治理的社会问题。

二战以后，西方福利国家开始介入传统上作为私人领域的一些活动，如人口再生产和弱能人士的家庭照顾事务[1]，对社会稳定和福利水平提高起到了重要作用，这为我国政府干预家庭提供了观照。当然，这并不意味着政府可以随意介入家庭。在我国，传统家庭受到较多的道德约束。近代以来，“家国一体”、“家国同构”的局面被打破，家庭全面退却，家庭从表面上获得了“解放”。但这种“解放”不仅仅是脱离了“枷锁”，而且也是失去了“缰绳”。也就是说，家庭在摆脱传统的同时也失去了管控，于是，“清官难断家务事”、“清官不断家务事”的局面得以形成。

在这种理念的支配下，外部力量对家庭的帮助微乎其微，甚至在文革期间屡屡出现“儿子举报老子”、“夫妻因政治斗争反目”、“兄弟对簿公堂”等有违家庭伦理的事情。外部势力对家庭的负面效应使得家庭变得支离破碎。而新中国成立后，在一轮又一轮建设大潮中，夫妻分居现象逐渐成为社会常态。现有的政策对家庭问题关注较少，为数不多的家庭政策也仅立足于赡养老人、子女教育等方面。理论界对家庭问题关注亦不足，尤其是对像农民工这样弱势群体的家庭问题。

构建有助于家庭发展的政策是解决农民工家庭离散问题的重要途径。这既提高了农民工个体的福利水平，又促进社会的和谐与稳定。而且，在四化同步发展的战略下，出台政策解决农民工的家庭离散问题亦有现实基础和条件。但是，农民工家庭离散问题还未进入到政策议程，尽管目前农民工家庭离散、家庭功能削弱等问题众多，亟待政策的扶植和帮助。也即是在解决农民工家庭离散问题上，政府还处于“不决策”（nondecision）的状态。

1984年，美国著名政策学家约翰·W·金登就“公共政策是如何进入决策议程”的问题，提出“多源流理论”。多源流理论认为，所谓政策议程就是“对政府官员以及与其密切相关的政府外人员在任何给定时间认真关注的问题进行的编目。”[2]（P4）自问世以来，该理论引起了学者们的广泛关注，并被应用于对医疗、运输、电信与财政等领域内政策的分析[3]。国内对多源流模式的研究多数是利用它来解释一些公共政策，一些学者运用“多源流框架”对中国公共政策制定过程进行分

析，研究领域涉及社会治安、教育领域、食品安全以及地区重大公共政策等。多源流分析框架对未来的预测性是模糊的，不可见的[3]。

本文基于分析解决农民工家庭离散问题的政策窗口迟迟未能开启的原因，透析问题症结所在，并讨论今后的进入路径。本文的研究预设是：农民工家庭离散问题进入政策议程的问题源流已经具备，政治源流正在形成，但是政策源流尚不明朗。因此，政策窗口还未开启；未来政策窗口的开启需要借助户籍改革等政策的外溢效应。

二、多源流理论对解决农民工家庭离散问题的启示与障碍

多源流理论认为，多源流指的是问题、政治与政策这三条源流。在一些关键的汇合处，这三条溪流结合在一起，那么一个项目被提上某一决策议程的概率就会大增[2]（P245）。

（一）问题源流分析

政府议程是怎样建立的呢？为什么有些问题而不是其他问题最终引起了政府官员的关注呢？答案不仅在于那些官员借以了解状况的手段，而且还在于状况被界定成问题的途径。就手段而言，包括指标、焦点事件以及反馈都是构成议程发生的要素；就状况被界定为问题的途径而言，一些违背重要价值观念的状况会被转变成问题，那些通过与其他国家或其他相关单位对比的状况会演变成问题，那些将一种状况归入一种类型而不是另一种类型的也可能会使该状况被界定为一种问题或另一种问题[2]（P114）。

从手段来看，农民工的指标体系已经逐步建立起来了。从2008年开始，国家统计局每年都发布《全国农民工监测调查报告》。2013年5月27日，国家统计局发布的《2012年全国农民工监测调查报告》显示，2012年全国农民工总量达到26261万人，有16336万农民工外出打工，其中，住户中外出农民工12961万人，占全部外出农民工的79.3%。2008至2011年，住户中外出农民工占全部外出农民工的比例分别为79.6%、79.6%、80.0%、79.3%。这说明，80%左右的外出农民工单独外出务工。《2012年全国农民工监测调查报告》还显示农民工的就业流向、工资待遇、居住情况、权益保障等。与其他群体相比，农民工的状况令人堪忧。但纵向比较，农民工生活和工作状况却得到了改善。国家从2002年开始加大了对农民工工资拖欠的清退治理力度，这一举措有效地解决农民工工资拖欠问题，特别是在一些制度安排上，有效防止了农民工工资拖欠。同时，近年来，多地发生民工荒，农民工用脚投票，从劳动力供给的角度遏制了农民工工作报酬止步不前的势头。

关于农民工家庭离散的焦点事件，反映了农民工家庭离散的真实状况。这方面的典型事件是“民工荒”与“临时夫妻”现象。从2003年开始，珠江三角洲、长江三角洲以及其他地区发生了较为严重的工人短缺现象，舆论称之为“民工荒”。这一现象的形成原因可归纳为：结构性的短缺、结构性问题、工资福利和权益保障问题、区域与行业分流[4]。根据新经济迁移理论，该理论认为，迁移是家庭决策的结果。笔者倾向于认为“民工荒”现象产生的重要原因是农民工权益保障机制尚未形成，长期处于家庭离散状态，这使得他们不能“安居乐业”，只能“用脚投票”——返乡。2013年3月10日，在十二届全国人大一次会议“一线工人农民代表谈履职”的记者会上，刘丽代表关于农民工“临时夫妻”现象的发言成为舆论关注的焦点。在随后的人民网“农民工组建临时小夫妻现象，您咋看”的网络调查中，大部分被调查者选择了理解。

关于现行项目运作情况的反馈信息常常会使一些问题受到决策者的重视。目前，对农民工家庭离散问题的反馈主要建立在一些其他相关事件之上。如每年长达两个月的春运，大量的农民工节前离城返乡，节后背井离乡。据统计，2013年我国春运的客流量达31亿人次；2014年我国春运的客流量预计达36.2亿人次。此外，农民工的住房、子女教育、文化权益保障等家庭离散相关议题也出现在近年来的两会提案中，吸引了政府决策者的注意力。

从由状况界定为问题的途径来看，有人称农村留守家庭是“类单亲家庭”，留守儿童是“制度性孤儿”，留守妇女是“体制性寡妇”。农民工的家庭离散问题，或者说农民工家庭离散引发的各种问题，已经成为政府不愿面对却不得不面对的问题。农民工在为城市发展贡献廉价劳动力的同时，不得不忍受“妻离子散”的家庭离散痛苦。这极易引发城乡矛盾，甚至会损害到社会长远发展，与践行科学发展观和建设社会主义和谐社会相违背。因此，这个问题既是民生问题，也是关系到国家发展大计的问题。

但是，在金登的多源流理论中，问题源流是社会问题的“无偏样本”，哪些社会问题能够形成问题源流是相对随机的过程。而我国问题源流是社会问题的“有偏样本”，社会问题能否成为问题源流将受政治源流的检验，政治源流要对是否“允许”媒体将社会问题向公众和社会“表达”做出判断：如果允许表达，则社会问题能够被公众感知而形成问题源流；如果不允许表达，则该问题的信息将通过媒体管制而逐步消除，即执政党

将有意识地过滤掉一部分不符合政治标准的问题，使其没有机会去打开政策窗口，也就始终不会进入到决策视野中[5]。简言之，问题源流的形成有赖于政治源流的检验，政治源流是打开问题源流的“阀门”。

（二）政治源流分析

按照约翰·W·金登的说法，政治溪流主要由“诸如公众情绪、压力集团间的竞争、选举结果、政党或者意识形态在国会中的分布状况以及政府的变更等因素构成”[2]（P184），由于我国与美国在社会制度、文化背景以及政治价值观上存在差异，公众情绪及压力集团间的竞争事实上构成了我国政治溪流的主要因素[6]。

1.公众情绪

公众情绪是指一个国家里有大批的民众正沿着某些共同的路线思考问题，这些国民情绪以明显的方式经常发生变化，而这些变化对政策结果往往具有重要影响。

农民工能否进城落户，家人能否享受平等的权益？这是一个涉及到公民权或者说市民权的问题，通俗说，就是国民待遇。我国依靠城乡分离的户籍管理制度，“对城市、对居民是一套政策，对农村、对农民是另一套政策”[7]。近10多年来，从学界到人大代表、政协委员以及普通老百姓都开始意识到农民的国民待遇问题。一些学者从不同角度提出给农民国民待遇的重要性和必要性。全国人大代表和政协委员也呼吁给农民和农民工以国民待遇。但令人遗憾的是，公民情绪的表达并未从根本上改变“一国两策”的局面。

2012年，“大谷打工网”发布的《新生代打工者婚恋交友、两性观念调查报告》显示，打工者普遍觉得“空虚、寂寞、冷”。这份超过1.8万人参与的调查结果指出，在已婚夫妇中有62%的人处于异地状态，其中25%的受访者称夫妻双方半年才能见一次，一年到头很难见到的达13%①http://news.sina.com.cn/c/2012-08-22/134725014633.shtml。

与西方政党选举制度不同，我国政府不需要过度逢迎选民的意愿，而可以从长远发展的高度做出政治选择。这就使多源流理论中所定义的“公众情绪”（nationalmood）在政治源流中影响有限：当新政策触动某些群体利益而产生各种倾向的“公众情绪”时，执政党不是像西方谋求选票支持的政党那样去迎合这些情绪，而是运用自己所掌握的国家权力和长期执政的优势，通过舆论宣传、教育、补偿等方式，用足够的时间和投入去引导和改变这种情绪。这种“执政党领导政府，政府影响社会”的方式[8]，将被动的迎合转变为主动的引导，一定程度上弱化了公众情绪在政治源流中的影响[5]。

2.压力集团间的竞争

有研究认为，在经济发展和城市化的早期，对于移民的歧视可能有利于城市居民，但当城市化达到一定阶段、移民规模达到一定水平时，对于移民公共服务的歧视也会加剧城市内部不同户籍身份的劳动力之间的福利差距和社会冲突，而这又将造成社会资源的非生产性消耗，阻碍城市化进程，并有损于城市户籍人口的利益[9]。

目前，农民工流入地政府采取的还是“只要人，不要家”、“欢迎流动，拒绝迁移”的政策，还是自然主义的倾向，或者说不干预的做法，这反映了作为压力集团的城市居民的狭隘眼光，或者说代表城市居民的政府部门的短视决策模式。从长远来看，均等化公共服务的社会融合政策会相应地减少不同身份居民间的福利差距和社会冲突，促进城市部门的资本积累、城市化进程和经济增长。

尼古拉斯·扎哈里尔迪斯将政治溪流的诸多因素合并为“执政党的意识形态”，扩展了多源流理论的适用性。尤其是对于像我国这样的“一党制”国家来说，执政党的意识形态是政治源流的主要组成。一党制国家的政策有一定的延续性，奉行的是渐进主义，但也不排除在某些阶段采取一些激进的措施推动变革。近年来，党和国家领导人多次在重要讲话中提到“家庭”，如习近平在2014年新年贺词中，就提到“祝福老人们健康！祝福孩子们快乐！祝福每个家庭幸福安康！”。

近年来，中国共产党提出社会主义和谐社会、科学发展观、群众路线，其执政方略已经从“经济建设为主”转向为“经济建设与社会建设并重”，执政党的意识形态有利于农民工家庭离散问题的解决。从长远来看，政治源流的通道对解决农民工家庭离散问题较为顺畅。但是，近期政治源流对弱势群体的家庭问题还无暇顾及。可以乐观的是新城镇化战略正在组织实施中，人的城镇化也将会受到关注。

（三）政策源流分析

在政策系统中，存在着政策共同体。政策共同体是一个包含着官僚、国会委员会成员、学者和思想库中的研究人员的网络，网络成员共同关注某一政策领域中的问题。他们有一个很重要的活动：政策建议的“软化”活动。软化的方法主要是：撰写论文、提供证言、举行听证会、接受新闻报道、会见一些重要的和不太重要的人士，然后，根据反应，反复修改政策建议，并且把它们再浮现出来[2]（P258）。

但是，我国的政策共同体很不发达，专业化政策分

析机构发展相对不足，政策“软化”活动难以展开。更多是来自于学术界的构想和讨论，实际操作性的政策备选项相对有限。加上我国执政党处于长期执政地位，对政策连贯性的要求相对较高，不能出现西方选举政治下新党派执政后完全转变政策风向的现象，新政策需要与原有政策有一定相容性，政策路径依赖和渐进式调整的特点十分明显。激进式的经济社会政策都难以形成最终的政策源流[5]。

从当前实际情况来看，农民工家庭离散问题涉及面太广。解决农民工家庭离散问题并不简单，农民工通过在城镇购买住房、甚至租住住房的方式将整个家庭搬到城市是“低质”或者说“劣质”城镇化，是他们解决家庭离散的临时之策，不是长久之计。农民工个人进城，涉及工资酬劳问题和社会保险（主要是医疗保险和工伤保险）。农民工举家迁移，则涉及到户籍、土地、就业、子女教育、社会保障等诸多方面的问题。众所周知，户籍制度改革已经“喊”了多年，至今还是“打雷不下雨”、“只闻楼梯响，不见人下楼”的状态。近些年，土地流转、社会保障、子女教育等方面的制度建设明显加快，但是，这些政策仅仅是浅水区的作业，像户籍这样的深水区难题还未涉及。再加上，我国存在城乡差异、地区差异等复杂而又特殊的情况，解决好农民工家庭离散问题不能一蹴而就，它不是一朝一夕就能做好的事。

综上所述，政策源流的溪流较为平静，不仅是因为政策共同体的作用有限，而且是缘于农民工家庭离散问题涉及面太广、太复杂。但是，不能因为其不可为而不为，学界及政府部门应该互相配合，以局部试点的方式探索农民工家属进城的模式。

三、农民工家庭离散问题进入政策议程的政策之窗

多源流理论认为，当出现下列几种情况时，“政策之窗”可能关闭。第一，参与者认为他们已经通过决策或者立法把问题处理了。第二，参与者没有争取到行动。第三，促使政策之窗打开的事件可能会从舞台上消失。第四，人事发生变化。第五，没有可行的备选方案[2]（P253-254）。

近年来，从解决拖欠农民工工资入手，我国政府出台了很多与农民工有关的政策，促进了农民工工作和生活条件的改善。这些制度只能治标，不能治本，但使得焦点事件的影响逐渐淡化。另外，政府的人事经常变动，尽管我国政府受执政党的制约和控制，政策具有连续性，但是一届政府有一届政府的优先选择事项。实施时间跨度长的政策方案往往不是政策制定者优先考虑的。从本质上说，农民工家庭离散问题是涉及国家发展的大问题，它不像农民工欠薪问题那样简单明了。开启这个问题的政策议程需要政治家的智慧和担当。因为，一旦政策失败或实施效果不明显，可能影响人们对政府的信心，影响到国家的发展战略。总之，现在看来，问题源流、政策源流和政治源流还未汇合，政策之窗还未打开。

多源流理论认为，如果一个议题的“政策之窗”被打开，就会促使另外相似议题的“政策之窗”也跟着开启，这种现象称为政策的“外溢”[2]（P239-240）。户籍制度改革最有可能为农民工家庭离散问题进入政策议程带来外溢效应。我国一直存在的城乡二元分割的户籍制度，直接导致了农民工在城市的居住问题和权益保障问题。目前这种工作地与户籍登记地之间的分割体制将农民工排斥在城市住房、子女教育等各项保障政策之外，急需进行改革创新。这项改革很有可能会推动农民工及其家属大规模进城落户，从而解决农民工家庭离散问题。

党的十八大提出，坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。这为户籍制度改革构建了一个宏大框架，也为农民工家庭离散问题进入政策议程提供了契机。

[1]熊跃根.公/私二分法与福利国家的“性别化”——西方社会工作的现代性思考[J].长沙民政职业技术学院学报，2012，（4）.

[2]（美）约翰·W·金登.议程、备选方案与公共政策（第二版）[M].丁煌，方兴.北京：中国人民大学出版社，2004.

[3]李建华，谢敏.金登多源流模式理论及其启示——评述多源流模式理论[J].湖南工业大学学报（社会科学版），2010，（5）.

[4]刘林平，万向东，张永宏.制度短缺与劳工短缺——“民工荒”问题研究[J].中国工业经济，2006，（8）.

[5]于永达、药宁.政策议程设置的分析框架探索——兼论本轮国务院机构改革的动因[J].中国行政管理，2013，（7）.

[6]黄文伟.议程、备选方案与公共政策：我国高职院校单独招生政策的制定机制——基于“三流交汇”的政策制定模型[J].现代教育管理，2011，（9）.

[7]陆学艺.走出“城乡分治，一国两策”的困境[J].读书，2000，（5）.

[8]林尚立.政党制度与中国民主：基于政治学的考察[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2010，（5）.

[9]刘晓峰，陈钊，陆铭.社会融合与经济增长：城市化和城市发展的内生政策变迁[J].世界经济，2010，（6）.

（责任编辑张娅）

柳发根（1973—），男，江西都昌人，华中师范大学公共管理学院2013级博士研究生、贵州师范学院历史与社会学院讲师，研究方向为政府发展与社会政策、社会保障理论与实务。