社区协同治理中的社会组织培育<br/>——基于“上城模式”的观察

社区协同治理中的社会组织培育
——基于“上城模式”的观察

2014-04-06陈培浩崔光胜

湖北行政学院学报 2014年3期

关键词：城区培育协同

陈培浩，崔光胜

（1.中共浙江省永康市委党校，浙江永康321300；2.中共湖北省委党校，湖北武汉430022）

社区协同治理中的社会组织培育
——基于“上城模式”的观察

陈培浩1，崔光胜2

（1.中共浙江省永康市委党校，浙江永康321300；2.中共湖北省委党校，湖北武汉430022）

社区作为城市的基本空间单元和社会单元，同时也是城市管理体制中最基层、最基本的组织单位。现代化进程表明，培育发展社会组织，发挥它们的社会管理、社会服务和社会整合的功能，是当前我国转型发展进程中不可逆转的新趋势，也是形成社会协同共治格局的新要求。上城区政府、社区、社会在协同治理中互利共强，社会组织取得了长足的发展，走出了符合时代特征、彰显本土特点的“上城模式”，为社会管理创新补给了养分，引发出社会协同治理更深层次的观察和解析。

社区；社会组织；协同治理；上城模式

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2014.03.007

随着改革的不断深入和社会的逐渐转型，传统单位制的社会结构正在走向多样化，大量“单位人”向“社会人”特别是向“社区人”转变。与此同时，社区服务需求急剧增加，服务内容日益细化，作为公共服务提供者的政府面临大量纷繁复杂的社区问题时往往显得力不从心。如何满足居民多样化、个性化的需求，如何统筹利用社会资源，以及如何深化居民参与社区建设等成为政府十分难解却又不可不解的绳结。

一、协同治理：行动者的缺席与复归

1.社区协同治理的内涵

协同治理是在协同理论和治理理论基础上衍生出来的，在融合了“协同”和“治理”两个词汇的元素后，协同治理的功能和价值得到了极大丰富和拓展。在城市社区范围内，协同治理是指多元权力主体共同参与构成一个开放有序的整体协作系统，通过相互协调实现力量的整合与增值，从而达到维护社区共同利益、优化社区公共秩序、提供优质公共服务、实现社区高效治理的活动。协同治理体现了追求效率的工具理性，但更强调对价值理性的关切，是工具理性和价值理性的有机统一[1]。尽管存在着行政吸纳的潜在性风险与应用领域的地方性局限，但相对于政府主导和社会自治的两极化态势，其在公共事务治理领域，彰显着积极的比较优势，主要表现为行动者系统的开放性、行动策略组合的多样性、文化制度结构的适应性、网络化组织的创新性以及社会协同机制的有效性[2]。社区协同治理的内涵主要包括以下几个方面：

一是治理主体的多元化。在协同治理过程中，政府依然不可或缺并起着领导和主导作用，但社区治理的主体不再是单一的政府。社会组织、企业组织、社区居民、志愿者等所有社区行动参与者，通过与政府的协商与合作，建立起多种多样的协作伙伴关系，进而共同决定和处理社区公共事务，使得过去政府的社区管理趋向于社区治理。协同治理意味着公共权力向社会的回归，而社会力量的不断发展壮大正是协同治理得以蕴育的必然。

二是治理目标的过程化。社区工作的目标是根据

社区自身特点和居民的利益需要，由社区内部各权力主体共同参与、协商确定。社区治理要解决社区存在的问题，完成特定的、具体的经济社会发展任务。此外，社区治理还要培育社区治理的基本要素，包括调动社区居民参与公共事务，培育改善社区组织体系，建立正式、非正式的社区制度规范，建构社区不同行为主体互动机制等。这些目标都是在社区治理的长期过程中逐渐培育起来的。

三是治理内容的复杂化。新形势下，社区治理面临着一系列新矛盾、新问题、新风险：利益主体和利益诉求日趋多元导致社会矛盾日益复杂，如何统筹兼顾长远利益考验着政府和社会驾驭复杂局面的智慧；群众的权利意识迅速崛起，如何做好新时期的群众工作考验着政府赢得群众信任的能力；如何应对各种类型的风险考验着政府和社会应急管理能力；信息化、网络化的来临导致的双刃剑效应，考验着政府和社会如何驾驭虚拟社会、如何与时俱进的创新能力[3]。

四是治理方式的柔性化。与传统政府行政管理不同，社区治理多元主体通过参与、协商、对话以及合作的方式共同治理社区公共事务，在政社良性互动中开展合作治理。社区治理的权力运行方式并不总是单一的、自上而下的，也并不只通过发号施令、制定政策等来达到管理目标，它通过协商合作、协同互动、协作共建等来建立对共同目标的认同，进而依靠相关行动参与者内心的接纳和认同来采取共同行动，联合起来对社区公共事务进行治理。

2.文献回顾与分析框架

近年来，理论界关于协同治理、社会组织培育的研究呈现出井喷之势，但是将二者融合起来，把社会组织培育置于社区协同治理的语境中来进行研究的寥寥无几。李伟、方堃认为，社会中介组织作为一个不可或缺的社会治理主体，在政府治理中发挥着十分重要的功能。在协同治理的视域下，我国社会中介组织的培育与完善，应当走一条以政府为主导的官民互动合作路径，最终达到善治的目标。为此，需要更新理念，促进市民社会的发育与成长；制定法律法规，实现社会中介组织管理的法制化；理顺关系，割断政府与社会中介组织的利益关系[4]。戴志伟认为，随着“现代社区”概念的出现和社区建设的全面推进，我国社区建设已经进入新阶段。当前，扩大社区民主、完善居民自治、进行社区治理依然是社区建设的方向，而社区社会组织的培育与发展是当前必须要积极探讨的现实问题。在这其中，尤其要处理好自发性与依赖性、自治性与服务性、单一性与互动性的问题[5]。周吉认为，社区社会组织的发展与党的领导和政府的支撑成正比，有赖于社区社会组织自身建设的加强。通过对上海市长宁区仙霞新村街道进行观察，剖析了制约社会组织发展的瓶颈问题，从政府支撑、社会发展、社会组织自身三个角度提出了社区社会组织发展的方向[6]。龚翔荣通过实证调查，分析了珠海市社区民间组织存在的问题，在此基础上提出应以彻底落实“社区本位”的社会管理体制改革的思路为基础，以社区居委会为平台，多元化地拓展对社区民间组织的政策和资金扶持的渠道，创新调动社区居民参加社区民间组织潜在动力的实际措施，建立社区民间组织宣传机制，扩大社区民间组织影响力[7]。

可以说，上述研究均从特定的领域和视角分析了社区协同治理与社会组织培育的价值、空间、生态、对策等。但总体来看，均没有将社区协同治理和社会组织培育很好结合起来，更遑论将社会组织培育置于社区协同治理的运行机制中进行观察。本文试图从社区协同治理的整过程（见图1）出发，在协同的形成、协同的实现、协同的结果中建立统一性的解释框架，从而构建社区协同治理中的社会组织培育模型。

二、互利共强：“上城模式”的实践

上城区是杭州市的中心城区，是杭州市经济、政治和文化的中心。全区面积18.1平方公里，辖6个街道54个社区，户籍人口32.7万人，流动人口9.6万人。作为新中国第一个居民委员会和浙江省第一个党小组诞生地、中国社区建设展示中心的所在地，上城区有着深厚的社会建设方面的经验积累。进入21世纪以来，上城区积极推动社会组织综合改革，坚持培育发展与管理监督并举，积极探索“以社孵社、以社促社、以社助社”的模式，采取贴近群众、服务靠前、重心下移的做法，开创了政社合作、协同治理的社会建设新局面。2010年，上城区“333+X”社区大服务体系被民政部确定为中国和谐社区建设实践与创新的“上城模式”。截

至2013年3月底，上城区登记注册的社会组织222家（其中社会团体88家、民办非企业134家）；社区社会组织771家（其中登记注册23家，备案748家），近千家社会组织在拓展社区服务、扩大社区就业、丰富社区文化、维护社区安全、促进社区和谐等领域的作用日益显现。上城区的主要做法如下：

1.公益导入

最强大的改革能量蕴藏于社会，最牢固的发展基础植根于民众。上城区以公益价值为导向引入、支持和组建公益服务类社会组织，建立以居民满意为出发点和落脚点的多元主体共同参与的社区工作评价体系，把社区社会组织培育发展工作纳入其中，广大人民群众的民生需求不断得到满足和实现。通过在区、街、社区三个层面开展调研，年初发放问卷征集需求，年底向居民通报完成情况，并结合走访调查、网上征集、座谈研讨等形式，进行统一分析，有针对性的孵化社区社会组织，实现资源合理分配。社区社会组织基于居民需求而诞生，有着浓厚的本土特征和深厚的群众基础，亲和力与凝聚力较强。社区社会组织参与到居民服务中，实实在在解决“民生问题”，比较容易获得居民的认同。这就有利于政府通过项目招投标方式购买的服务更贴近现实，有利于社会组织在服务项目的拓展上更符合实际需求，有利于满足居民个性化的需求与孵化、培育多样化社会组织上实现有效衔接，实现服务落地。

2.建立组织

上城区一直十分重视社会组织建设工作：社会组织发展写入区委九届六次会议和2013年度区政府工作报告；区级社会组织服务中心建设和百佳能人工作室建设被列入政府十件实事；社会组织培育发展工作被列入区人大、区政协重点观察内容。上城区还构筑了“三位一体”的组织体系：成立上城区社会组织建设领导小组，由区委、区政府主要领导担任负责人，领导和统筹全区社会组织建设工作；成立上城区社区社会组织培育发展协调小组，由区委、区政府分管领导担任负责人，加强对社区社会组织的培育发展工作；成立上城区社会组织建设专家委员会，为全区社会组织发展提供智力支持，参与区社会组织发展的政策研究、绩效评估等工作。通过内部整合，上城区形成了多方合力的内部协作机制：建立由社区建设科、社会事务科、区社会组织服务中心组成的联席会议制度，共同推进社会组织培育与登记管理工作；启动政府部门购买社会组织服务工作，开展政府职能梳理，制定具体操作办法，层层落实责任。

3.出台文件

作为浙江省“社会组织建设与管理综合改革观察点”和“社会组织服务平台”试点单位，上城区十分注重社会组织培育的政策引领。2013年5月，上城区在一个月内密集出台了“2+5”社区社会组织培育发展的7个文件，其中2个为纲领性文件，5个为实际操作性文件，分别对社会组织发展方向、加强培育和管理、优化社会组织登记备案机制、政府购买服务和绩效评估、社会组织公益创投、社会组织发展扶持激励等方面作了明确的规定。“2+5”配套文件构成了一个完备的制度体系，为培育和发展社会组织提供了强有力的政策保障。符合条件的社会组织可以直接向民政部门申请成立；前1-3年内，可以免费使用区、街道、社区提供的场地；可以减免3万元注册资金；根据所获荣誉的级别，还给予一定的奖励等，甚至会通过参加“慈善一日捐”、“公益项目社会认购”等活动获得资助；出资人投入满5年后，还可能获得一定的合理回报……这一系列的规定都是为了降低门槛，简化程序，吸引社会组织落户上城。

4.加强培训

为了推进“2+5”等文件的全面落实，上城区扎实开展社会组织培育发展配套文件的贯彻落实。通过召开全区社会组织工作培训会，对各街道分管主任、科长，54个社区的两委班子、社会组织负责人等200多人进行集中培训，讲解社会组织“2+5”文件，并对公益创投的项目操作进行实务指导；分批到辖区6个街道调研社会组织发展情况，与社会组织代表开展座谈交流，针对各街道实际情况提出具有针对性的社区社会组织发展规划建议；邀请知名专家做客“吴山大讲堂”，进行社会组织理念培训。与高校建立伙伴关系，对社区社会组织人员进行专业培训，提升实务技巧；以政府购买服务的形式聘请专业的社会组织工作团队——明德公益事业发展中心协助各街道系统地开展社区社会组织建设的相关工作；针对重点培育的社区社会组织负责人和公益创投项目，提供能力建设督导服务，帮助社区社会组织梳理思路、挖掘潜力，并就公益创投的项目设计、申报程序、经费预算、实施过程等步骤进行辅导。

5.搭建平台

为了推动社会组织在更大的范围、更多的领域、更高的层次发挥作用、实现价值，上城区非常注重平台建设。一是网络平台。利用现代信息技术，建立上城区社会组织网和上城区社会组织服务中心新浪微博、腾讯微博，发布有关社会组织的相关政策文件，公开社会

组织申请筹建、登记备案、日常运行、年检评估、变更注销、公益项目以及其他办事流程和通知公告，刊登社会组织理论研究文章，展示上城区社会组织的风采。二是枢纽平台。上城区建立了包括1个区级社会组织服务中心、6个街道社会组织服务中心、54个社区社会组织联合会的三级网络，充分发挥枢纽平台的基础功能和作用，引导社会组织有序参与公益服务和社会管理。三是展示平台。2009年12月21日，中国社区建设展示中心在上城区建成开馆。该馆集史料陈列、文物展示、理论研究、文献收藏、社区实务于一体，收藏了来自全国31个省、自治区、直辖市社区建设史料15000余件，填补了我国城市居民委员会和社区建设无专门展示场馆的空白。

6.落实保障

经费方面，上城区投入5000多万元专项资金，主要用于政府购买服务、社会组织发展、社会组织人员培训、专职人员工作经费、扶持奖励基金、绩效评估、公益创投、品牌建设等方面的工作。设施方面，社区专门拿出一定的空间用于建立社会组织相关的公共活动场地（包括办公场所），明确区级场所约1000m2；每个街道服务中心达1000m2，并提供2000m2的活动场地；社区提供600m2以上的办公场所和活动场地。人员方面，加强对社会组织专职人员的业务培训和权益保障，支持社会组织引进专业人才、吸收大学生就业，明确区级服务中心配备5名专职工作人员，各街道服务中心配备3名专职工作人员，每个社区联合会配备2名专（兼）职工作人员。项目方面，建立以公益价值为导向的购买社会组织公共服务机制，规范项目评审、管理、评估、奖惩以及经费划拨等流程。社会组织结合自身实际，根据社会需求提出项目申请，由区民政局会同相关单位，面向社会组织公开招投标，通过会议评审择优立项。

7.讲求实效

按照公益优先、品牌引领的思路，上城区通过社会组织的品牌效应，助推和谐社区建设。区级层面建立社区社会组织成果展示馆，突出引领示范效应；街道层面探索“一街一品”，积极谋划和打造小营红巷生活广场、紫阳彩霞公益社区服务中心、南星益家社会组织服务中心、望江红港·睦邻驿站、湖滨街坊会所等品牌，社区层面通过存量提升和招贤纳才的方式形成50个亮点项目和100家能人工作室，充分发挥社区能人的影响力和号召力，激发社区自身活力，形成以生活互助、红色文化、睦邻文化、居家生活、乐活休闲为主题的社区社会组织公益服务网络。为了打破以往“大锅饭”的低效运行模式，上城区推出了公共服务的“政府买单、百姓评审”模式，有效提升了辖区社会组织服务水平。以往的专家内部评审改为公开评审和大众评审。在项目结束后的一个月内，进行政府购买服务项目的绩效评估。评估结果设为优、良、合格、差四个档次，得差的不仅要被扣减相应费用，追究违约责任，同时也被取消次年的申请资格。

三、“上城模式”评析及议题延展

上城区在发展社会组织过程中持续的制度创新和机制创新，形成了符合时代特征、彰显本土特点的基本模式（见图2），是基层公共治理转型及实现的有效探索。从物质层面向制度层面建设的推进，标志着上城区社会组织发展和社区建设从初级向更高水平的跨越。上城区在社会组织发展实践中的探索成果彰显了现代社区建设的价值意蕴，代表了未来社区的发展方向，走出了一条经由社会组织发展和社区建设来实现基层公共治理的新路径。上城区的案例表明，要实现社区的协同治理，各行动主体之间的互相信任是前提，政府的理念创新和价值观的转变是关键，公民的社会参与和文化认同是基础，制度的制定执行和规范管理是重点，提供优质的公共服务是根本。

蕴藏于社会的蓬勃力量，能够成为政府行动的有效支撑，是社会建设和社会管理的宝贵资源。政府向社会转移职能，也是今后“小政府、大社会”的改革方向。从中央到地方，政府都在通过各种手段来鼓励社会组织大发展大繁荣，并将其当做加强和创新社会管理的着力点。社会组织欢欣鼓舞，高呼终于迎来了蓬勃发展的春天。那么，此次改革会重新划分或调整国家与社会的边界吗？社会组织是否能跟得上现在迫切

的浪潮和需求？政府会再度膨胀即再次扩大自身的作用和职责吗？应当说，回答这些问题或把握未来的发展前景并不容易。这或许取决于对以下几个关键问题的回答：

1.如何实现社会能量的释放

在中国特殊的社会政治历史背景下，“强政府弱社会”的力量对比难以在较短时间内得到根本转变，构建“小政府、大社会、强制度”的社会管理格局依然任重道远。这就决定了在一段时期内，政府仍将在社区发展中扮演主要角色，但这并不意味着政府主导是社区发展的唯一途径。非常重要的是在底层设计中更加注重民间社会的自生长——不由外部力量及背景主导或引导，既非政府背景，当然更不是外国政府背景，也非资本力量强势操控，而是人们怎样自主发现和进入公共生活，并在其间平等地建立共识和议事规则。这种民间社会的自我释放是任何一种优良治理的基础，或者说，逻辑出发点。更重要的是，这个基础和出发点只能自下而上有机地生长，无法被先验地设计。

2.如何实现公共理性的建构

中国人公共生活的成熟需要一种如其家庭观念一样强大而且被普遍接受的公共逻辑。在理性多元化的现代社会，无论是政府的制度建设，还是公民的个人行为，都只有坚持公共理性的指导，才能既保持良好的社会秩序又能最大程度上实现个人的自由自主。[8]社区作为地方治理的基本依托和公民群聚的基层组织，是最根底的自治组织，在社区运行和发展的不同阶段，依靠社区公民的自我管理、自我发展，本身就昭示着民主治理的意蕴。在社区治理中，现代公共理性应成为沟通、协调和统一工具理性与价值理性，个人理性与政府理性，大众理性与精英理性的中介与桥梁。但公民资格不健全、公民自组织发育不完善，公民参与的不均衡性也都极大弱化了公民参与程度、参与质量和参与效果[9]。

3.如何实现政社平等的对话

社会组织发展的根本动力源于社会而非政府，政府主导不等于政府支配。就整体而言，当前中国的基层社会组织还处于发展的初级阶段，绝大多数还存在规模偏小、资金短缺、社会服务水平不够高，自我约束机制不够完善，业务活动行为不够规范等问题，其作用发挥与经济社会发展的要求还存在不小的差距。社会潜在的活力和能力远远没有被激活，社会内在的生产力还没有从根本上释放出来。社会资本的不足、强政府若社会的格局使得政府力量与社会力量很难在社会管理和服务等领域形成实质性的有一定规模和层次的互动，政府包办社会的局面没有得到实质性的改变。因此，要实现政社平等的对话，用契约来协调政府和社会组织这两个主体之间的关系，除了靠政府自觉外，根本还在于社会组织自身能力的不断提升和发展壮大。

4.如何实现多元诉求的整合？

在工业化和城市化的进程中，随着人们走出熟人地域，进入城市这个陌生人空间，聚居而成为社区。与传统农业社会中的熟人聚居区不同，现代社区是一个典型的陌生人的微观共同体。社区中的每个人都是独立的利益主体，是原子化的个体，因而传统社会中的那种有着血缘纽带的熟人聚居区中的人们之间相互熟悉、同情、信任、互助的关系已不复存在，取而代之的是相互陌生、反感、冷漠和独立。显然，城市社区失去了血缘关系的纽带，这就是学者们所说的所谓社区问题。[10]社区问题的产生以及社区居民利益的多元诉求，带来了社区治理的两大难题，即如何应对在市场经济陌生人的世界中建立社会共同体的挑战，如何应对在价值观开放多元的时代里促进意义共同性的挑战。

[1]郑巧，肖文涛.协同治理：服务型政府的治道逻辑中国行政管理[J].中国行政管理，2012，（8）.

[2]杨华锋.协同治理：作为社会管理创新策略的比较优势[J].领导科学，2012，（16）.

[3]张本效，李明华.包容性发展与社会学功能提升——“2012年中国社会发展高层论坛”述评[J].甘肃社会科学，2013，（1）.

[4]李伟，方堃.协同治理视野下社会中介组织的培育与完善[J].天府新论，2007，（2）.

[5]戴志伟.社区治理视野下社区社会组织的培育与发展[A].浙江省社会学学会第六届会员代表大会暨2010年学术年会论文集[C].2010.

[6]周吉.社区治理视野下社区社会组织发展研究[D].上海：上海交通大学硕士论文，2011.

[7]龚翔荣.社区治理视野下的社区民间组织发展——以珠海为例[J].行政与法，2012，（1）.

[8]王结发.公共理性：社会和谐的一个维度[D].上海：复旦大学博士论文，2010.

[9]孙友祥.公民治理视角下的公共服务型政府建设[J].国家行政学院学报，2009，（4）.

[10]张康之，石国亮.国外社区治理自治与合作[M].北京：中国言实出版社，2012.

（责任编辑叶剑锋）

陈培浩（1986—），男，安徽砀山人，中共浙江省永康市委党校教师，研究方向为公共管理理论与实践；崔光胜（1960—），男，湖北江陵人，中共湖北省委党校教授，研究方向为公共管理。