基于系统论的地方政府能力模型构建：一个新的分析框架

宋洁

（河南工程学院，河南郑州451191）

·管理研究·

基于系统论的地方政府能力模型构建：一个新的分析框架

宋洁

（河南工程学院，河南郑州451191）

引入系统论的分析框架，对我国地方政府能力建设的相关问题进行分析探讨尤为必要。基于系统论的“输入—转化—输出”模型，政府能力是政府的结构、人力、制度等各个要素的综合反映，主要包括资源汲取能力、资源管理能力和资源运用能力。地方政府能力分析框架纵向上分为汲取力、管理力和运用力三个维度，横向上可将此三维度划分为不同的观测变量。系统论的地方政府能力分析框架具有较强的学理价值与实际操作价值。

系统论；政府能力；分析框架

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2014.03.006

20世纪50年代以来，西方现代组织理论的发展经历了多次转型，实现了从机构建设、加强制度、发展管理或行政、以人力资源管理为核心到“能力发展”的嬗变。近年来，关注“能力发展”成为组织发展的主要方式。地方政府作为重要的“组织”，其“能力发展”日益成为学界和实务界关注的焦点。地方政府如何做是行为方式问题，能做什么和不能做什么则是政府能力问题。地方政府能力是实现其职能的转化器，它也决定了其行为方式。

近年来，国内外学术界对地方政府能力的研究成果较多，但多集中于从某一个侧面进行研究，且较为空泛。系统论为我们研究地方政府能力提供了方法论上的指导。系统论以开放的视角，强调组织与环境之间的互动，采用“输入—转化—输出”模型，为我们研究政府能力提供了新的分析框架。由此，我们可以对涉及政府能力的要素输入力、转化力、输出力作系统整体的考量，而不是只采取单维度的思维和简单的分析方法。本文拟引入系统论的分析框架，对我国地方政府能力建设的相关问题进行分析探讨。

一、国内外研究现状述评

Gargan（1981）指出用管理因素来定义地方政府能力会导致评估问题和政策问题，因此，他认为政府能力是其能够做它想做的事的能力[1]。Grindle and Hilderbrand（1995）确定公共部门的能力包括五个方面：行动环境（社会、政治和经济环境），制度环境（政府的政策、程序、规则和法规、角色和职责、财政支持），任务网络（特定任务所涉及的组织之间的沟通和互动），组织（资源、目标、活动、领导）和人力资源（培训、招聘、使用、保留）[2]。Ingraham and Kneedler（2000）认为政府能力即发展、指导、控制其资源以支持政策产出和履行责任的能力[3]。UNDP（联合国开发计划署）的定义是“履行职能，解决问题，阐明和实现目标的能力”[4]。Carlos Lopes and Thomas Theisohn认为应该分别从社会、制度和个人三个层面来分析组织能力。社会层面——着重于整体的政策框架，个人和组织在此运作及与外部环境进行交互；制度层面——专注于组织的整体业绩和运作能力，以及一个组织适应变化的能力；个人层面——指改变态度和行为的过程——传授知识和培养技能，同

时最大限度地扩大参与和知识交流[5]。Tobelem（1992）提出的评价能力的框架为：（1）游戏规则（制度背景），包括政府、宪法、法律、法规和规章；（2）机构间的关系，涉及为完成一个特定的功能或任务的不同的机构（组织）之间协调的数量和成度；（3）内部组织，包括角色、任务、职能分配、内部关系流、管理方式和组织的资源。（4）人事政策和奖励制度，涉及现行的公务员事务规则。（5）技术，包括公职人员实现职能的知识和技术水平[6]。

国内学者对政府能力的研究也尚未统一。从主体角度来定义该概念的学者更强调政府的自主性，如，金太军（1995）认为政府能力是指政府依据自己拥有的公共权力，通过制定政策和组织动员，实施自己承担的职能、贯彻自己的意志、实现自己目标的能力[7]。从客体角度的定义则更注重强调政府对环境的反应及其适应力，如，“政府运用权力、履行职能，应对环境挑战，解决面临问题的能力”[8]。也有学者从动态理论和资源基础理论将其划分为资源获取力、资源配置力、资源整合力和资源运用力[9]。还有很多学者从结果的角度来定义，认为政府能力代表了政府所能达成绩效的能力，如，政府能力是政府在行使其功能，实现其意志过程中体现出的政府绩效，具体可表述为政治绩效、经济绩效、文化绩效、社会绩效四个基本向度，并认为这几个方面绩效的大小强弱反映的是政府能力的大小强弱[10]。目前，对政府能力构成要素的划分类型较多，且大多数是依据政府职能进行分类的。从职能角度分析政府能力有一定价值，但缺乏层次性。这样，引入新的分析框架研究地方政府能力，就成为现实的需要。

二、基于系统论的地方政府能力分析框架

“系统理论把组织视为一个由很多存在动态的相互作用与联系的要素如投入、生产、产出、反馈及外部环境等组成的统一整体，系统中一个要素的变化往往影响其他要素，各部分之间的联系具有复杂性、动态性和不明确性”[12]（P349）。因此，组织是一种能量输入输出系统，其与环境的互动是组织运作的关键，是通过加工从环境中获取的资源进行自我“维持”和“变革”的，这是一个动态的过程。据此，笔者认为政府的能力结构是由其对资源进行输入输出的转换方式决定的。作为一种公共组织，政府本质上也是一个投入产出的转换器，它要在环境中生存，同样依赖供应者的资源输入。

系统理论为我们研究地方政府能力提供了方法论上的指导。其一，开放的视角强调组织与环境之间进行输入——转化——输出的互动，由此，我们应该对涉及到政府能力的有关要素包括输入力、转化力、输出力进行系统整体的考虑和研究，而孤立、单一的研究不可能揭示政府能力运行模式和规律。其二，系统分析理论指出，任何系统都具有一定的结构层次，纵向可以分为若干等级或层次，同一等级层次又可横向分为若干相互联系、相互制约、各自独立的平行部分，这从方法论上为研究框架的条理化和层次化提供了依据。根据系统论，政府能力可以理解为政府为达到某项职能，在输入——转换——输出的过程中有效采取并促进集体行动的能力，是政府的结构、人力、制度等各个要素的综合反映，它主要包括资源汲取能力、资源管理能力和资源运用能力。

汲取资源是指组织通过各种途径得到所需资源并使之为其服务的过程。组织通过外部获取资源，将资源融入到组织内部，不断积累和储存，再经过吸收、管理，就会在组织内部形成独特的优势和能力，为资源的运用奠定坚实的基础。管理资源是指组织在获取了必要的资源之后，通过组织的内部管理，对资源进行整合，使它们互相匹配、相互补充，并进行“理性”的配置和优化组合，这是一个结构化资源、集聚资源以及平衡资源，尽量减少耗费，获取最大效果的综合过程。这是组织能力的中心环节，汲取资源的价值是否能够体现，关键在于组织内部怎么配置，怎么管理。因此，它起着承上启下的作用，向上承接资源汲取，向下连接资源运用，如果这部分能力缺失，资源得不到有效的管理，获取的资源将是毫无价值的，更谈不上资源的运用。运用资源就是组织使用所获取并经过匹配的资源，发挥资源与能力的作用生产产品或服务，创造价值的过程。运用资源是有秩序，有规则地运用资源，实现其价值的过程，外显为组织履行其职责的效果。如果资源没有被合理地运用，将会直接影响到组织汲取、管理资源的能力。

三、地方政府能力的“汲取—管理—运用”模型

笔者根据系统理论“输入—过程—输出”模型构建了地方政府能力的“汲取——管理——运用”模型。

（一）汲取资源的能力

汲取资源是对资源管理和运用的起点，地方政府汲取资源主要体现在以下几个方面：

1．制定本地发展的战略和规划。地方政府在编制

本地区发展规划时，要着重考虑以下几个方面的因素：首先，规划的理论依据。地方政府在制定发展规划时，必须坚持科学发展观，强调经济、政治、文化、社会、生态的全面协调发展。全面贯彻以人为本、全面发展、协调发展、可持续发展、开放发展的理念。其次，在制定本地区发展规划时必须深刻理解党和国家制定的总体发展规划和各项基本政策，将其基本精神和基本原则纳入本地发展规划当中。再次，立足地方实际，突出优势和重点。编制地方规划，既要服从国家和省级规划的指导意见，与中央保持一致，也要考虑本地区的自然条件、经济基础和社会发展等各个方面的实际情况和基本特征，体现出与众不同的本地区的比较优势，克服规划的虚无空泛，切实发挥其对本地区经济和社会发展的指导和约束作用。

2．汲取财力、人力和物力的能力。地方政府汲取财力主要体现在以下几个方面：一是国家统筹财政拨款；二是地方财政收入；三是社会资金；四是获得政府专项资金。

3．与其他政府或组织的合作。在20世纪90年代以后，中国逐渐开始允许民间力量进入公共服务领域。政府是基本公共服务的生产者，主导者，同时，政府也要积极培养多元供给主体。私人部门和第三部门是公共服务的重要供给主体，政府要积极创造与他们合作的良好环境，鼓励并支持他们积极进入公共服务供给领域，与之展开合作，这也是政府吸纳社会资源的重要方面。

由此可知，地方政府汲取资源能力的观测变量主要包括三大部分内容，分别是战略规划，财力、人力和物力及与其他政府或组织合作。如表1所示：

（二）管理资源的能力

管理资源是一个结构化资源、集聚资源以及平衡资源，尽量减少耗费，获取最大效果的综合过程。

1．价值目标。价值及价值体系是行政管理必须作出反应的重要领域。行政体系的变革，不仅仅是政府结构与功能的变化，更为重要的是政府价值的变革——以服务型政府为价值目标取向——这就确定了政府的核心价值及其工作人员的基本行为准则。本文主要从组织层面和个人层面说明，包含政府的职能目标和公务员的个人目标。政府应该从过去“全能型”转向“有限型”，应该以提供公共服务为基础职能，应该充分放权，把市场和社会能够办好的事情，交给市场和社会，切实实行政企分开、政资分开、政事分开、政社分开。而公务员作为一个行为主体，在处理人与物，物与物的关系时，势必受到一个明确价值观的指导与调节。新时期对公务员价值观建设的要求是多方面、多层次的，首先是要实现从官本位到民本位的转变，做到依法办事、勤政廉政、公平公正。

2．内部管理制度。政府内部管理制度众多，本文主要从绩效考核、责任追究和政务公开三方面来探讨。绩效考核是政府人力资源管理中极其重要的组成部分，有利于监督政府行为，为整个社会从外部监督政府提供了基准线。只有规范的绩效考核制度，合理的指标设置，才能真正达到考核的真正目的。“责任政府是政府负责地行使公共权力，向选民、立法机关和执政党负责，积极回应并满足公民的各种社会需求的一种政府模式，同时，责任政府还包括对政府不负责任的各种行为进行制裁和控制的一套机制”[13]。问责制是对政府公共权力进行监督和制约的制度安排，是特定的问责主体对各级政府及其官员履行职责情况进行质询并追究其相应责任的一种制度规范。政务公开增强政府工作的透明度，有利于进一步转变政府职能，有利于保障公民的知情权、参与权，也有利于发展社会主义民主政治。

3．政府结构。政府结构是政府系统中各种基本单元之间组合关系的总称。其中，政府组成部门之间的关系构成了各级政府内部的横向结构，而各级政府之间的关系构成了政府系统的纵向结构。这里主要讨论的是政府的内部横向结构，即政府系统内部其权力的

配置与职能的分解情况，体现了政府职能的部门性，是一级政府按照行政目标、工作性质以及权责区分等，划分成若干平行的职能部门，共同实现本级政府的职能。优化政府职能的内结构，就要使政府职能与组织设置相平衡、使权利和责任相平衡、使分工与合作相平衡。

4．组织人员。领导者在组织中发挥着组织、带领、引导、指挥、协调的重要作用，其能力的高低决定着组织目标实现的状况。当前，深化干部人事制度改革，建设善于推动科学发展、促进社会和谐的高素质干部队伍具有战略性、根本性和紧迫性。同时，各级党政领导干部身处领导经济社会发展的第一线，加强领导干部队伍建设是提高党的执政能力，确保国家长治久安的关键所在。同时，基层公务员直接面对群众，承担着执行党和国家各项政策法规、以及直接提供公共服务的职责。其素质能力直接反映出政府管理的效率和政府改革的成败，关系到党的执政能力的强弱，直接影响着党和政府与民众的关系。公共政策的执行依赖于高效、素质优良的公务员队伍，提高公务员素质，使其承担起为人民服务的职责，在当前构建社会主义和谐社会更具紧迫性和基础性。

5．决策与执行。政府决策是公共权力运用的集中体现，关系到政府管理的公正、公平和管理的水平、效率。政府决策的科学化和民主化是政府决策机制优化的目标，这就要求政府决策过程必须建立在制度的基础上，经过科学的程序，广泛发扬民主，大量收集信息，充分研究论证，采用集体决策的方式，利用现代化的技术手段，把典型研究与系统分析结合起来，把静态研究与动态研究结合起来，以最大限度地提高决策的精度。政策的制定和出台并不等于问题的解决，政策执行才是解决问题最为根本的具体过程。一项失败的公共政策固然可能出于政策设计的失败，但更多的失败来自于执行本身出现了问题。就目前我国地方政府而言，还存在着上有政策，下有对策；随意变通执行；消极对付，被动执行；附加执行，为谋取部门的私利而随意篡改上级政策；偷梁换柱，替代执行；错误理解，机械执行；表里不一，选择执行等等问题。这些做法不仅仅削弱了政策应有的效应，损害了政府的公信力，而且消减了中央政府的权威。由此分析，地方政府汲取资源能力的主要测量变量，如表2所示：

（三）运用资源的能力

政府能力结构包括内部结构和外显结构。学术界通常所讲的“政府能力分类”或“政府能力的类型”中提及的各种形式的能力其实就是政府能力内部构成要素的外在运用形式，也就是说政府将资源围绕着特定目标在不同领域、不同环节中进行聚合、配置和动态运用就是政府能力的外显形式。例如，当政府系统的内部能量“迁移”和运用到政策创新的“情境”之中时，就表现为政府的政策创新能力；当政府将资源运用到市场规划方面，就可以表现为市场规划能力；运用到提供公共服务方面，就可以表现为公共服务能力等等。显然，政府能力的外显形式多种多样。因此，对政府运用资源能力的研究应该基于不同职能的履行。综上所述，本文提出了基于系统论的地方政府能力的分析模型，如图1所示：

四、结论

我国政府从政府机构改革，到职能转变，再到能力提高，是一个循序渐进的过程。政府的发展不单单要提高政府的短期绩效，更要立足长远，从根本上提高政府履行各项职能的能力。因此，毫无疑问，“能力”已经成为政府发展的主要方式。

基于系统论的“输入——转化——输出”模型，地方政府能力的分析框架具有了结构化、层次化和具体化，而没有简单地停留在概念的思辨上。地方政府是党和国家方针政策、法律法规的执行机关，也是一个区域内的政治、经济、文化和社会事务的管理机关，既具有与国家一致的同一性，又有自己相对的独立性。地方政府不仅要通过制定相关政策，行动规划来投入资源并组织实施，而且必须形成有力的领导体制，有效整合政府内外资源，明确自身的责任；必须时刻把维护群众利益作为各项工作的出发点和落脚点；必须尊重市场规律，与市场形成良好的互补效应；必须正确处理经济发展与人口、资源、环境的关系，促进经济可持续发展。因此，要实现这些目标，在客观上就要求地方政府一要有汲取资源的能力，为履行职能做好准备，认真领会上级政策，科学规划本地发展，合理汲取资源。二要有管理资源的能力，能够将资源转化为能量，注重内部建设，完善各种规章制度和工作流程，形成有效的协调机制。三要有运用资源的能力，履行好政府职能，输出公共产品和服务，明确自身职责，努力在其职责范围之内取得良好的绩效。

[1]Gargan,J.J.Consideration of local government capacity [J].Public Administration Review,1981，（41）.

[2]Grindle,M.S.and Hilderbrand,M.E.Building sustainable capacity in the public sector:what can be done?[J]. Public Administration and Development,1995，（15）.

[3]Ingraham,Patricia W.,Kneedler,Amy E.Dissecting the Black Box Revisited:Characterizing Government Management Capacity[A].In Laurence E.Lynn Jr.,ed.Models and Methods far the Empirical Study of Governance [M].Washington,D.C.:Georgetown University Press，2000.

[4]www.capacity.org[OL].ECDPM.Evaluating Capacity Development.Issue 17,April,2003.

[5]Lopes C，Theisohn T．Can we do better?Insights for Capacity Development[M]．United Nations Development Program[M].London:Earthscan Publications Ltd，2004：54～55．

[6]Alain Tobelem.Institutional Capacity Analysis and Development System（ICADS）:Operation Manual[J]. World Bank.Public SectorManagement Division.Technical Department.Latin American and the Caribbean Region,1992.

[7]金太军．政府能力引论[J]．宁夏社会科学，1998,（6）．

[8]周平．县级政府能力的构成和评估[J]．云南行政学院学报，2002,（5）．

[9]张钢，徐贤春，刘蕾．长江三角洲16个城市政府能力的比较研究[J]．管理世界，2004,（8）．

[10]刘世军．现代化过程中的政府能力[J]．理论学习月刊，1997,（2）．

[11]John-Mary Kauzya.Local Governance Capacity-Building forFull-Range Participation:Concepts,Frameworks and ExperiencesinAfrican Countries[J].DESADiscussion Paper No.33,August 2003.

[12]依利特o杰克斯．对科层制的称赞[A].国外组织理论精选[M]．竹立家．北京：中共中央党校出版社，1997．

[13]李军鹏．责任政府与政府问责制[M]．北京：人民出版社，2009,13．

[14]王乐夫，倪星．转型期中国公共领导体制变革与廉政建设[J]．公共管理学报，2004,（2）．

（责任编辑 叶剑锋）

宋洁（1981—），女（汉），河南郑州人，河南工程学院人文社会科学学院讲师、管理学博士，研究方向为政策与组织理论。

D630

A

1671-7155(2014)03-0030-05

2014-05-03