海外耕地投资与中国面临的机遇、挑战与对策

卢新海

（华中科技大学，湖北武汉430074）

·特稿·

海外耕地投资与中国面临的机遇、挑战与对策

卢新海

（华中科技大学，湖北武汉430074）

在海外耕地投资持续发展的时代背景下，中国实施海外耕地投资面临着海外耕地投资管理趋于规范、农业投资发展势头良好、粮食价格持续走高、待投资耕地数量充裕、投资增值潜力较大和农业情报资料积累详实等六大机遇，但也面临着耕地属性特殊、缺乏政策指引与支持、复合型人才缺失、竞争环境严峻、舆论环境不利、规则制定参与程度不足等六大挑战。因此，中国应从明确海外耕地投资战略、制定投资战略规划、加强政府政策支持、加大保险支持力度和实施对外政策宣示五个方面破解中国海外耕地投资的困境。

海外耕地投资；机遇；挑战；对策

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2014.03.001

2008年11月韩国大宇物流与马达加斯加当时执政的拉瓦卢马纳纳政府签署土地租赁协议，在该国租赁农地130万hm2，租期约99年，主要用以种植玉米和棕榈油供应韩国市场。由于130万hm2农地大约占马达加斯加可耕地面积的一半、当地人均寿命也不超过60岁，再加上当时全球粮食价格持续走高，使得该项目一经推出便引发当地民众强烈不满，由此产生的骚乱成为导致拉瓦卢马纳纳政府2009年3月下台的重要原因。在政权更迭后，新执政的拉乔利纳政府一上台便立即取消了以上协议。受这一事件影响，联合国粮农组织（FAO）和世界银行（WB）一直致力推广的农业投资问题进一步出现政治化倾向，也使得海外耕地投资问题成为国际社会和学术界关注的新焦点。

据国际食物政策研究所（IFPRI）2009年的研究报告，在2005-2009年间全球海外耕地投资面积已高达2000万hm2；而国际知名非盈利组织——遗传资源国际行动（GRAIN）2012年则指出，从2006年到2011年底全球共产生了以种植粮食作物为目标的海外耕地投资项目416个，涉及土地面积高达3500万hm2，共计涉及国家66个。全球土地交易联机公共数据库（Land Matrix）的最新统计数据显示，截止2014年5月全球一共被投资的耕地面积大约有5805万hm2。在参与主体上，除了日本、韩国、沙特等传统的粮食紧缺国以外，美国、英国、瑞典、德国等发达国家的跨国公司、私募基金，甚至政府已广泛参与其中。如，摩根士丹利公司2008年在乌克兰购买了4万hm2耕地、英国投资公司Land kom也在乌克兰买下了10万hm2耕地、2家瑞士投资企业黑土农垦公司和阿尔帕科农业公司2008年也在俄罗斯分别购买了33.1万hm2和12.8万hm2耕地，德国的联邦经济合作发展部（Federal Ministry for Economic Cooperation and Development）则分别于2009年6月和2012年3月两次发布政策文件，指导本国机构、企业实施海外耕地投资。

实际上，随着中国经济快速发展，特别是“走出去”战略的深入实施，中国企业已经自发参与到全球海外耕地投资活动中。GRAIN的统计数据显示，中国企业已在全球28个国家投资耕地347.4万hm2，投资地域广泛分布于非洲、拉丁美洲、东南亚等地区。LandMatrix的统计数据也显示，中国在全球的海外耕地投资项目总面积已超过330万hm2，从项目实施数量上看，民

营企业是中国海外耕地投资的主力，而从项目面积上看，国有企业是中国海外耕地投资面积的主要拥有者。然而，海外耕地投资问题尚未引起我国政府和研究人员的足够重视，多名政府官员多次否认中国有海外耕地投资计划，国内除少量的研究成果外，公众对海外耕地投资问题的认识还只是停留在媒体的讨论层面[1-4]。这种认识深度的欠缺不但影响中国海外耕地投资决策，而且也使得中国企业在海外的耕地投资难以获取有效的信息与政策支持。鉴于此，本文拟对中国海外耕地投资的机遇和挑战进行分析，并提出相关的应对措施。

一、海外耕地投资演进历程与发展动力

从历史上来看，利用他国耕地资源从事农业生产并不是新鲜事物，其历史渊源甚至可追溯到殖民时代西方国家对美洲新大陆土地的获取。如，西班牙王室16世纪下半叶通过阴谋、暴力、甚至欺骗等手段获取了除巴西以外的整个南美、中美以及北美的一部分土地分配给国民建立种植园[5]。

现代意义上的海外耕地投资活动是与粮食安全问题紧密联系在一起的，并经历了一个从20世纪初海外耕地投资萌芽的出现到21世纪开始规模迅速扩大的漫长孕育和发展过程。出于对国家粮食安全的担心，日本政府早在1899年就开始着手资助国内相关公司赴秘鲁经营农场开展农业生产，这也是日本在南美洲有组织的海外耕地投资行为的开端，随后又分别由政府或民间组织在巴西、哥伦比亚和巴拉圭等地开展了类似的农业开垦活动。第二次世界大战以后，日本的海外农业垦殖计划扩展尤其迅速，其主要目的是通过获取他国土地利用权利进行农业生产，其主要表现是输出本国农业劳动力，输入国外农场生产的农产品[6]。受日本海外耕地投资成效的影响，韩国、印度、沙特、卡塔尔等粮食紧缺国也积极参与到全球海外耕地投资活动中。2008年4月韩国时任总统李明博就发出了“建立海外粮食基地”的号召，并在政府的主导下成立海外农业开发协力团，支持国内各种组织进行海外耕地投资。据环球时报报道，截止2007年底已有29家韩国企业成功在俄罗斯、蒙古、中国、澳大利亚、东南亚等国家和地区获取耕地资源。韩国在俄罗斯远东地区已经获取耕地资源30万hm2，其数量相当于韩国国内耕地总量的1/6[7]。

不过，现代海外耕地投资活动主要通过跨国投资，采取购买、租赁、合作经营、合约农场等方式进行，与殖民时代以暴力掠夺为特征的土地获取行为有着显著的区别。从海外耕地投资的内涵上看，其一般需要大量的资金注入，以农用土地的权利从多个土地所有者或使用者向一个或几个新的土地所有者或使用者转移为显著特征，并且所转移的土地一般面积较大、期限较长，其转出土地权利的一方主要是单个农户，其接受土地权利的一方则主要是个人、企业、甚至政府部门。这种以获取农地资源为特征的土地权利转移活动，无论其投资者来自于私人部门还是公共部门，其实质是在全球农业资源逐渐紧缺的背景下，由于国家边界的约束导致农业资源需求量与供给能力失衡，部分农业资源贫乏国以投资的形式获取农业资源充裕国的农业资源利用权利，其本质上是通过资本杠杆撬动农业资源突破国家边界约束在全球重新再分配的海外耕地投资。

在海外耕地投资的发展动力方面，现代海外耕地投资活动在全球逐步开展的主要动因是部分粮食进口国政府对国家粮食安全形势的担忧。然而随着近几年全球经济社会形势的发展，特别是2008年以来全球经济形势的变化，当前海外耕地投资活动已成为多种驱动力共同作用的结果。在理论上，有学者认为海外耕地投资活动在全球重新兴起的原因是新自由主义和帝国主义在全球的推行及其矛盾的集中体现，并将其与“土地掠夺”、“新殖民主义”联系起来，也有学者认为这是全球投资驱动下的经济发展为农业资源丰富的国家所带来的延伸福利[8-10]。

从实践上看，当前海外耕地投资的驱动力主要可划分为粮食安全、能源安全、金融逐利、产业控制、资源控制和公共政策驱动六个方面。粮食安全驱动主要是指部分粮食进口大国政府为保障国家粮食安全而推动本国企业实施海外耕地投资的行为，日本、韩国、中国、印度，以及以沙特、卡塔尔等粮食进口大国均属于此类。能源安全驱动主要是指部分国家因发展生物能源产业的需要，鼓励本国企业投资耕地用以种植玉米、甜高粱、木薯等粮食产品加工生产乙醇和液体柴油的行为，Scheidel（2012）预计，由能源行业“耕地热”所引致的耕地需求量在未来将会急剧增长，这也意味着未来海外耕地投资市场的竞争将会更加激烈。金融逐利驱动主要是指2008年金融危机后，一些金融机构将耕地确立为新的投资标的物进行投资以确保投资产品多样化和对抗全球通胀风险的行为[11]。GRAIN（2012）发布的统计报告显示，养老基金是金融部门在海外耕地投资中的最大投资者，截止2011年底其在全球海外耕地投资中所投放的资金规模已超过200亿美元，这些资金主要来源于美国、荷兰、瑞典、丹麦等发达国家[12]。产业控制驱动是指工业企业通过建立原材料生产基地，

实施产业链控制而进行的海外耕地投资活动，如，造纸企业建立生产木浆的速生林基地，奶制品企业建立畜牧养殖场地，木材加工企业建立林木生产基地，蔬菜加工企业建立是蔬菜生产基地等。资源控制驱动是指投资者为获取某种资源而进行的海外耕地投资活动，如中东缺水国家在与其国家紧邻的东北非洲地区投资水源充沛的耕地，一些生物研发企业投资生物资源丰富的农业用地等。公共政策驱动主要是指被投资国通过制定为投资者提供优惠的公共政策来吸引海外耕地投资企业的行为。

二、全球海外耕地投资的整体发展状况分析

2007年以来，国际谷物价格指数就一直在高位徘徊，在粮食危机最严峻的2008年，国际谷物价格指数平均值高达232.1。经过4年努力，2013年国际谷物价格指数平均值仍高达219.2，国际粮食价格高位运行态势仍在持续，全球粮食安全形势依然严峻。FAO在其最近发布的《粮食展望报告》中也强调，全球粮食进口费用将会突破一万亿美元，全世界距离新一轮粮食危机已经“十分接近”。特别是，全球气候的变化、水土资源的日趋紧缺、生物能源市场的发展已经使得全球自然资源承载力逼近极限，特别是粮食市场与能源市场和金融市场联系的日趋紧密，有使得全球粮食安全形势面临着新的、更多的不确定性。

IFPRI对2050年全球粮食供需的预测也认为，2050年全球大部分地区的粮食供应将难以满足需求的增长，只有东欧和中亚、高收入国家的粮食供应量超过粮食需求量，其他地区粮食供应量均难以满足粮食需求量，尤其是东亚、西亚和北非地区的粮食安全形势将更加严峻。FAO发布的2050年粮食安全展望报告认为，未来全球粮食产量的提升和粮食安全保障的主要解决手段在于对全球后备耕地资源的开发，而全球易获取的后备耕地资源总量正日趋紧张。FAO于2013年公布的统计年鉴显示，全球90%的后备耕地资源位于拉丁美洲和撒哈拉以南的非洲，在以上后备耕地资源中，大约有50%集中分布在巴西、民主刚果、安哥拉、苏丹、阿根廷、哥伦比、玻利维亚7国，而从耕地资源约束方面看，西亚和北非地区已经没有可供开垦的耕地资源。因此，以上耕地充裕地区成为全球海外耕地投资主体建立海外耕地投资项目的重要区域。

LandMatrix的统计数据显示，在全球5805万hm2的海外耕地投资面积中，已经实施的面积为3591万hm2，正在洽谈的项目面积为1501万hm2，投资失败的项目面积为713万hm2，分别占全球海外耕地投资总量的62%、26%和12%。从项目数量方面看，目前全球共有1214个海外耕地投资项目，其中已完成项目949个，洽谈中项目188个、投资失败项目77个。在全球排名前十的海外耕地被投资国中，撒哈拉以南非洲国家占了6个，分别是南苏丹的349.1万hm2、民主刚果的271.7万hm2、莫桑比克的216.8万hm2、利比里亚的134.1万hm2、苏丹的119.1万hm2、塞拉利昂的118.5万hm2；其余4个国家分别是大洋洲巴布新几内亚的379.9万hm2，东南亚印度尼西亚的354.9万hm2、拉丁美洲巴西的181.1万hm2和东欧乌克兰的160.0万hm2（图1）。从投资范围来看，撒哈拉以南非洲、拉丁美洲、前苏联国家和东南亚地区是当前海外耕地投资的主要区域。

2008年以前，资金雄厚、农业资源贫乏的中东和东亚诸国是全球海外耕地投资的主要参与者，并且这些国家的投资者一般是在政府的支持下有战略地在全球获取耕地资源满足国内粮食需求[13-14]。2008年以后，在全球粮食价格高涨和金融危机的双重影响下，来自发达国家的金融部门成为海外耕地投资的重要参与者，许多西方国家的投资银行，如摩根斯坦利、高盛等纷纷加入到海外耕地投资的队伍中[15]，美国最大的投资上市管理公司贝莱德集团已经建立了一个价值2.4亿美元的对冲基金进行海外耕地投资[16]，全球海外耕地投资的项目规模也开始进入爆发式增长阶段。2008年之前，单个海外耕地投资项目面积平均约为4万hm2，而2008-2009年间大约有四分之一的单个项目面积超过20万hm2[10]。中国中兴集团在民主刚果投资的一个以生产棕榈油和生物柴油为目标的海外耕地投资项目面积更是高达280万hm2，差不多与整个比利时的国土面积相当[11]。从投资国方面看，在全球已完成独立投资排名前十的国家中，亚洲国家有马来西亚、中国等7个、北美洲有美国1个、欧洲有英国和俄罗斯2个，并且以上国家的总投资规模均在120万hm2以上（图2）。

三、中国海外耕地投资状况分析

在全球化的浪潮中，中国部分企业已经自发地加入到全球海外耕地投资的潮流中，并且已经在非洲、南美洲、东南亚等地获取一定数量的耕地进行农业生产。从历史上看，早在上世纪80年代末，中国就有企业在澳大利亚投资农业，进行粮食生产和畜牧养殖；1996年，新疆生产建设兵团下属的新天国际经济技术合作（集团）有限公司在古巴和墨西哥建立种植园，进行农业生产和农产品加工。进入21世纪后，随着中共中央将“走出去”战略提升到“关系中国发展全局和前途的重大战略之举”，特别是农业“走出去”战略的提出和加入世贸组织，中国企业也加速了海外耕地投资步伐。2004年，重庆市政府与老挝签订了“中国重庆（老挝）农业综合园区项目”合作协议，农业园区规划面积5000hm2，包括种植业、水产业、食品加工业等项目。2006年，湖北省农垦局下属的湖北省联丰海外农业开发有限公司在莫桑比克投资兴建示范农场，进行水稻、玉米等粮食作物的种植，总投资金额接近1000万美元。2007年，陕西农垦局下属的农垦农工商总公司与喀麦隆政府签署协议，在该国的中央省租用土地1万hm2进行水稻、木薯的生产和加工，使用期限为90年，总投资金额6000万美元。2011年，湖北省万宝粮油公司在莫桑比克租用333hm2土地进行粮食种植，使用期限为50年，总投资金额超过1000万美元，并且该公司计划在2013年将租地面积扩大为6700hm2。

LandMatrix的统计数据显示，目前中国投资者涉及的海外耕地投资项目共有98个，总面积为416.0万hm2，其中已完成独立投资的项目87个，面积为331.6万hm2，洽谈中的投资项目11个，面积为130.4万hm2。从已完成的耕地投资面积的区域分布看，中国在东南亚5个国家投资了212.8万hm2、大洋洲1个国家投资了49.4万hm2、拉丁美洲3个国家投资了35.1万hm2、撒哈拉以南非洲14个国家投资了19.7万hm2、欧洲1个国家投资了14.7万hm2，分别占中国已完成耕地投资总面积的64%、15%、11%、6%和4%（图3）。

不难看出，东南亚国家是中国海外耕地投资的面积重心。从项目数量的区域分布上看，在中国已完成的87个海外耕地投资项目中，位于东南亚地区的项目有61个，占项目投资总数的74%，位于撒哈拉以南非洲的项目有14个，占项目投资总数的17%，位于大洋洲和拉丁美洲的项目各有3个，分别占被投资项目总数的4%，位于欧洲的项目有1个，占被投资项目总数的1%（图4）。

从已完成投资面积的国家分布看，中国目前投资面积最大的目标国是菲律宾，其被投资的海外耕地投资面积超过了100万hm2，达到104万hm2，其次印度尼西亚、巴布新几内亚、阿根廷等7个国家的被投资面积也超过了10万hm2，以上8个国家集中了中国当前海外耕地投资总面积的94%，而中国投资最小的耕地面积位于纳米比亚，只有0.04万hm2。从投资项目数量的国家层面看，中国在越南、柬埔寨、巴布新几内亚和阿根廷的投资项目数量都超过了5个，分别为21个、21个、11个和6个，以上4个国家中的59个投资项目数量也占了中国海外耕地投资项目总量的68%，而在企业18个国家的海外耕地投资项目数量均在3个以下（表1）。

四、中国实施海外耕地投资的机遇和有利条件

在经济全球化背景下，随着中国经济的持续增长、国力的日渐强盛和农业“走出去”战略的实施，中国面临着实施海外耕地投资的一系列优势和机会。具体来看，中国实施海外耕地投资的机遇主要在海外耕地投资管理趋于规范、农业投资发展势头良好、粮食价格持续走高、待投资耕地数量充裕、投资增值潜力较大和农业情报积资料累详实六个方面。

1.全球海外耕地投资管理趋于规范，国际认同感加强。随着全球海外耕地投资规模的快速增长，国际社会开始给予这一行为更多的关注，联合国粮农组织的粮食安全委员会还专门成立了高级专家组分析、指导全球各国的海外耕地投资活动。非盟出台的非洲土地政策框架方针（Framework and Guidelines on Land Policy in Africa）、世界银行、粮农组织、联合国贸易和发展会议、全球农业发展基金4家机构发布的《负责任农业投资原则》（Principles of Responsible Agricultural Investment）、粮食安全委员会通过的《国家粮食安全框架下土地、渔业及森林权属负责任治理自愿准则》（Voluntary Guidelines on Responsible Governance of Tenure of Land，Fisheries and Forests in the Contextof National Food Security）均为全球海外耕地投资活动创造了较为良好的国际环境，提升了这一行为的国际认同感。

2.中国对外农业投资快速发展，投资动力强劲。《2011年度中国对外直接投资统计公报》统计数据显示，加入世贸组织以来，中国对外农业投资发展迅猛，投资速度明显加快。2003年至2011年间，中国农林牧渔对外直接投资资金存量由3.32亿美元增长到34.17亿美元，8年间增长了近10倍，年均增长率达到33.8%；同期，对外直接投资资金流量也迅速增长，由0.18亿美元增长到7.98亿美元，8年间增长了近9倍，年均增长率达到33.1%。

3.国际粮食价格持续走高，海外耕地投资盈利空间较大。全球粮食价格近几年的持续走高，进一步增强了全球粮食价格走高的预期，伴随着粮价脆弱性和金融性的增强，在投机因素的作用下，全球粮食价格大幅增加的预期也进一步提高。耕地，特别是生产条件、区位较好的优质耕地资源，已经成为全球粮食生产企业关注的焦点。在这种环境下，中国企业到海外进行耕地投资，一方面可以提升其跨国经营管理水平，另一方面也可以提升其资源配置能力、拓展盈利空间。

4.全球优质耕地资源相对充裕，具有先入优势。耕地的利用深受其自然、地理条件、区位、水资源等因素的影响，投资耕地资源必须考虑其位置的固定性和农业生产的便利性。当前全球海外耕地投资还处于起步阶段，虽然部分国家已经在全球布局投资优质耕地资源，但是还有大量的优质耕地资源尚未得到充分开发。中国企业应当积极参与到全球海外耕地投资中去，抢占先入优势，深化并拓展对优质耕地资源的投资、开发和利用。

5.土地价格低廉，投资潜力较大。当前海外耕地投资多发生于亚非拉等不发达国家，此类国家大多农业基础薄弱，并且政府面临着较大的农业发展任务。因此，利用耕地吸引外部投资者是此类国家政府的重要责任之一，政府也纷纷均出台了相应的投资优惠政策，并将耕地以优惠的价格提供给投资者。如印度公司Karuturi与埃塞俄比亚签订的84年耕地投资合同中，每公顷耕地的年租金仅为1.18美元；津巴布韦土地的出售价格为每公顷350到500美元。

6.中国在海外的农业试验中心广泛分布，种植情报资料积累详实。从上世纪50年代开始，中国就开始重视对外农业合作。目前，中国已与全球140多个国

家和地区建立了农业科技交流和经济合作关系，并同50多个国家和地区建立了近60个双边农业合作工作组[17]。特别是中国在亚非拉地区设置的200多个农技试验推广站，为中国研究当地农作物种植特点、生长规律、病虫害等情况，以及收集农作物种植资料积累了详实的情报资料。

五、中国实施海外耕地投资所面临的挑战

中国进行海外耕地投资所面临的挑战主要存在于耕地属性特殊、缺乏政策指引与支持、复合型人才缺失、竞争环境严峻、舆论环境不利、规则制定参与程度不足六个方面。

1.耕地属性特殊，政治敏感性强。在全球粮食价格上涨的背景下，耕地对一些粮食自给率低、农业生产方式落后、基础实施薄弱的发展中国家来说，其不但关系着本国的粮食生产，更关系者本国农民的生计。全球也有部分研究人员认为，富裕国家的海外耕地投资会影响当地人的生活，特别对一些政府治理较差的国家来说，这种行为还有引发农户贫困的风险。因此，将本国耕地出售、租赁给他国投资者耕种也被一些研究人员赋予了更多的政治内涵，耕地的特殊属性也使得海外耕地投资具有较高的政治敏感性。

2.缺乏政策指引与支持，企业自发性发展困难。在中国政府官员不断否认进行海外耕地投资的政策背景下，当前中国企业的海外耕地投资多是一种自发行为，政府既没有建立响应的协调机构，也没有相应的政策支持。企业不但在投资行动中往往各自为战，而且完成投资以后相关产品在运回国内的过程中也缺乏相应的外交、海关、贸易政策支持。另外，海外耕地投资作为一种跨国投资行为，企业的发展和壮大离不开母国的政策支持。由于海外耕地投资没有引起中国政府的重视，投资企业难以取得财政方面的专项补贴；金融部门也没有相应的金融工具支持企业融资，企业融资规模受到很大限制；保险政策的缺失还导致企业难以有效规避海外耕地投资中的不确定风险；缺乏对返销产品进口环节的相关税收优惠政策，也降低了企业的投资动力。

3.国际化复合型人才缺失，制约企业发展壮大。海外耕地投资作为一种企业跨国行为，离不开善于企业跨国经营管理的复合型人才加入。由于中国海外耕地投资企业走上国际时间相对较短，大多企业缺乏通晓外语、了解当地文化、法律、土地产权制度的经营管理人才，这也导致企业难以对投资目标区域进行深入的系统分析，在投资行动中面临的失败风险较高。

4.竞争环境严峻，对手较为强大。从现有海外耕地投资情况来看，东亚和南美洲的新兴国家、海湾的石油输出国、北美和欧洲的发达国家是当前海外耕地投资企业的主要来源国[18]。以上国家的企业已经抢占了海外耕地投资的先机，特别是日本、韩国、沙特等国企业已经有战略、有步骤、有规划地抢占全球优质耕地资源。中国企业与以上国家的企业相比，当前的海外耕地投资还处于起步阶段，无论在经营管理上，还是在战略规划、人才储备、拓展能力上均存在一定的差距。

5.舆论环境不利，面临道义指责。虽然联合国粮农组织、世界银行、国际农业发展基金等国际组织认为海外耕地投资有利于不发达国家发展农业，改善农户生计状况，但还有部分舆论认为海外耕地投资是一种“新殖民主义”，这也导致当前海外耕地投资处于一种不利的舆论环境中。特别是对中国来说，受当前中国威胁论、“布朗论断”等因素的影响，中国企业的海外耕地投资还面临着比其他国家企业更多的道义指责。

6.规则制定参与能力和程度不足，易受国际公约约束。受国家战略设计的缺少影响，中国鲜有发表对海外耕地投资问题的看法，相关人员也没有积极参与到《负责任农业投资原则》、《国家粮食安全框架下土地、渔业及森林权属负责任治理自愿准则》等国际公约的制定过程中。由于不是相关海外耕地投资规则的制定者，不但使得中国在海外耕地投资中难以利用规则的内容保护本国企业的合法投资权益，而且还使中国企业处于与竞争对手不同的规则环境中，更加容易受到相关规则的约束、权益的侵犯、以及舆论的指责。

六、中国建立海外耕地投资战略的政策建议

1.将海外耕地投资上升为国家战略

海外耕地投资与粮食安全问题紧密相关，而粮食安全又是关系国民经济发展、社会稳定和国家自立的全局性重大战略问题。在全球粮食安全形势不容乐观、海外耕地投资迅猛发展的现实下，作为全球第一人口大国、粮食进口大国的我国显然不能置身事外。目前中国的粮食安全保障战略主要有两大抓手：一是强化对国内农业资源的综合利用，保证国内的粮食生产能力；二是通过与其他粮食出口大国的合作，保证贸易手段保证粮食供给的有效性。

然而，以上两个抓手均面临严峻挑战。从国内粮食供应能力来看，中国的粮食自给水平正持续降低。《中国农业发展报告》统计数据显示，从2008年开始中国粮食自给率水平已开始急速下降，并持续低于国家粮食安全警戒线，2010年粮食自给率已跌至0.90，低于国家粮食安全警戒线5个百分点。在粮食贸易方面，随着中国在国际粮食市场“大国效应”的显现和全球生物能源产业发展对粮食需求的增加，国际市场粮食价格持续高扬，使得中国面临严峻的国际粮食贸易环境，通过贸易手段保障国家粮食供给的可靠性正逐渐降低。

虽然中国政府制定了“走出去”战略，并有诸多农业企业已经走上国际市场，但是海外耕地投资还没有纳入国家粮食安全战略的考量，与一些粮食进口国相比还存在战略缺失，这也反映出中国政府对统筹利用两种资源、两个市场的认识有待进一步深化。因此，海外耕地投资对保障国家粮食安全的重要作用应当引起中国政府的重视，在粮食安全保障中应当从生产环节加强对粮食获取能力的控制，将海外耕地投资作为保障国家口粮安全以外其他粮食需求量供给的补充手段，并将其上升为国家粮食安全战略的组成部分进行顶层设计和战略规划，从而将自发的、分散的企业海外耕地投资活动转变成为有计划的国家战略的一部分，使得企业海外耕地投资活动获得更多的政策支持与保障。

2.做好海外耕地投资的对外政策宣示

同时，做好海外耕地投资的对外政策宣示，也是中国发展海外耕地投资战略的重要内容。在当前的国家舆论环境下，海外耕地投资还属于一个相对比较敏感的话题，这也是中国官方一直否认进行海外耕地投资的重要原因之一。在国际上，针对海外耕地投资的“土地掠夺”、“新殖民主义”时有喧嚣，而特别针对中国的“中国威胁论”、“中国企业社会责任缺失论”、“中国企业管理水平不足论”等不仅为中国企业进行能源矿产投资制造了诸多阻力，也为中国企业进行海外耕地投资制造了大量的麻烦和障碍。在当前世界和中国的粮食安全环境中，耕地资源的战略重要性并不低于能源和矿产资源，构建科学的海外耕地投资对外政策宣示策略，有理、有利、有节地对中国海外耕地投资政策进行宣示，不但可以降低乃至消除国际社会的猜测和疑虑，而且也可以为中国企业的海外耕地投资行为创造良好的舆论环境，进而保障中国企业海外耕地投资项目的顺利实施。

在海外耕地投资对外政策宣示中，要突出中国企业的海外耕地投资行为对全球粮食增产的贡献。联合国粮农组织和世界银行也一直倡导加大对不发达国家的农业投资力度，消除全球人类面临的饥饿威胁。从这一点上讲，海外耕地投资一方面提高了全球耕地资源的利用水平，另一方面也增加了全球的粮食供应量，也是一种有利于人类可持续发展的经济活动。中国的海外耕地投资政策宣示应紧跟联合国粮农组织和世界银行等国际组织的倡导，站在为全人类的可持续发展谋福利的高度，用统计数据证明中国海外耕地投资企业为全球粮食供应增产所做的贡献，强调中国企业海外耕地投资的正义性，以及为解决全球粮食安全问题的贡献。

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[16]Daniel, S., Mittal, A.. The Great Land Grab: Rush For World's Farmland Threatens Food Security for the Poor[EB/OL].The Oakland Institute.http://www.oaklandinstitute.org/pdfs /LandGrab_final_web.pdf.html,2009-12-14.

[17]程国强.全球农业战略：基于全球视野的中国粮食安全框架[J].北京：中国发展出版社，2013.

[18]何昌垂.粮食安全：世纪应对与挑战[M].北京：社会科学文献出版社，2013.

（责任编辑 叶剑锋）

卢新海（1965—），男，湖北洪湖人，华中科技大学国土资源与不动产研究中心主任，二级教授、华中学者特聘教授、博士生导师、管理学博士，主要研究方向为土地资源经济与管理。

F311

A

1671-7155(2014)03-0005-07

2014-05-03

国家社科基金重点项目（项目编号：11AGL005）及国家自然科学基金项目（项目编号：41371522）的阶段性成果。

本文参考了作者的博士研究生韩璟同志刚刚通过答辩的博士学位论文的有关内容。在此，对韩璟同志为本文做出的重要贡献表示感谢。