省直管县离散性问题的理论基础*

全承相，杜 锦

（1.湖南财政经济学院，湖南 长沙 410006；2.湖南师范大学，湖南 长沙 410081）

一、新公共管理理论基础

新公共管理理论以现代经济学和企业管理理论和方法作为自己的理论基础，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位，主张放松严格的行政规制（即主要通过法规、制度控制），根据服务内容和性质的不同采取相应的供给方式（广泛采用私营部门成功的管理方法、手段和竞争机制），而实现严明的绩效目标控制。新公共管理在组织结构方面的典型特征是强调公共服务机构的分散化和小型化，新公共管理改革中最显著的结构性变革就是建立执行机构或半自治性的分散机构，让它们负责公共项目的执行和公共服务的提供。这种分散化和小型化的结构在缩小官僚机构的规模和集中化程度的同时，产生了碎片化的制度结构问题[1]P1251。

现代公共管理学认为政府作为管理政治、社会事务的主要国家机关，一方面必须在其内部确立一种科学的层级制度和领导机制，以理顺各级机构的关系，树立领导权威；另一方面，政府还必须要确立一种分工协作的运行机制，使政府的各类机构可以各司其职。任何政府要完成以上两个任务都必须妥善处理管理层次和控制幅度的关系，并恰当地选择政府组织的机构类型。由于任何地方政府、特别是基层政府都是以执行政府的政策为最终目的的，因此，当地方政府、特别是县级政府治理体制妨碍了政府政策上通下达时，对其进行改革就成了必然的趋势。

新公共管理理论重新对政府职能及其与社会的关系进行定位，主张放松对地方政府进行严格的行政规制（即主要通过法规、制度控制），根据服务内容和性质的不同而采取相应的管理方法、手段和竞争机制，最终实现绩效目标的控制。按照新公共管理理论的要求，必须以公民需求为导向深化政府管理体制改革，改进政府组织结构体系，建立扁平化组织结构和公民监督政府的机制，减少政府的管理层次，扩大政府管理宽度，减少信息传递的失真与信息反馈的迟缓；建立适应政府实际的绩效考核机制、行政成本控制机制等，提升政府管理效率；利用信息技术完善包括决策支持信息系统和管理信息系统在内的行政管理信息系统，以便捷、透明的信息传递与沟通渠道，为政府组织结构扁平化提供技术支撑。为了更好地实现地方政府的功能，不能让其处于一种简单的叠加组合的状态中，必须以特定的结构形式（纵向政府层级构成与横向政府管辖幅度），将各级政府及其内部结构组成一个良好的体系。政府纵横结构安排的合理性直接决定了政府功能实现的有效性。

我国学术界对新公共管理理论的应用研究主要集中在省直管县体制问题的研究上，主要着眼于地方政府层级改革研究，主张改变政府层级结构，适当增加政府管理幅度、相应减少政府管理层级，提高上令下行效率。由于最为理想的政府管理层级被认为是由中央政府、省政府和基层政府构成的三级体系，省直管县体制改革的实施就成为一种必然趋势，在逐步下放经济管理权基础上，实行市县重新定位、强市扩县、平等分治，由省级政府统一进行管辖，以有效减少政府治理机构及其人员。

省直管县体制改革方案主要围绕扩大地方政府权限、适当减少政府层级展开，主要为了有针对性地解决政府遇到的一些实际发展问题 （政府内部职权交叉严重、政府财政压力较大等），而对纵向政府层级变革的深层次问题研究涉及较少 （甚至还因增设纵向部门而造成权力模糊化、职能僵硬化和人员冗余化等问题），但标志性成果较少、科学的理论体系不成熟，根本原因是政府层级的划分客观上要受到政治体制及其所体现出来的现代行政管理理念的影响。虽然分税制等改革，已经使政府财政管理权逐渐下放到了地方，但由于纵向权力下放与横向权力调整互相脱节，导致深层次矛盾不仅没有得到缓解，甚至还有加剧的趋势。我们必须将政府改革从机构合并与裁减人员上升到更高层面的层级管理与调整上来，彻底实行省直管县体制，以便从根本上对政府间权力进行重新分配，从而确保其更有效、更稳定地运行。

其现实合理性可从以下方面的要素来判定：首先，从政府体制特点来看，在由初级单一制国家向高级联邦制国家的治理模式转换过程中，政府体制通常是由行政控制主导下的管理幅度较小而管理层级较多，逐渐向法律控制主导下的地方自治基础上的管理幅度较大与管理层级较少目标过渡的。其次，从管理方式特色来说，在由低级计划经济体制向高级市场经济体制的治理模式转换过程中，政府体制通常是由政府承担职能较多、直接行政手段为主、管理幅度有限而层级较多，逐渐向政府职能逐步归位、间接经济法律手段为主、管理幅度扩大而层级较少目标过渡的。第三，从省直管县依据来看，在由省市县乡多级管理体制向省县二级管理体制的治理模式转换过程中，政府间行政权力关系的设定、行使、调整被严格依法进行规范，放权行为用严格的行政程序进行约束，把政府放权与监管治理结构有机地结合起来，不仅上级政府要对放权后的行政权力形成有效的监督制约，而且下级政府也应努力通过内部机制的自我约束使自己走向善治轨道。第四，从管理手段变化来讲，在由传统交通、通讯条件向现代交通、通讯条件的转换过程中，现代交通通讯技术的新发展与广泛应用，大大提升了政府管理效能，扩大了政府的有效管理幅度，客观上为减少政府层级提供了可能，现代组织管理学理论所要求的少层级与大幅度的扁平化政府结构形态自然成为当代政府的主导模式。

二、政治集权与经济分权配置理论基础

在政府间纵向关系上的政治集权和经济分权配置使得地方政府受到很强的增长激励,为地方政府创新和竞争提供了广阔空间,同时也使得政府间纵向关系保持着足够的弹性,能够根据形势需要作出适应性调整。但权力配置不平衡也造成了地方政府预算难以硬化、地方政府政策执行的选择性以及官员纵向共谋等负面后果。

1.政治集权与经济分权配置结构的一般特点

在政治上的集权主要体现在人事制度上的党管干部及下管一级的原则与机构职责同构制度与分级党委对口管理原则，旨在加强上级党政对政府事务的较为灵便地控制性管理。在经济管理的分权以上级向下级政府的分权为主，选择性集权为辅（前期以选择政治稳定性集权为主，后期以选择市场经济社会调控性集权为主），使上级政府在下级政府获得较大经济管理权的情况下仍然不会脱离有效监管。政治集权和经济分权的制度配置产生的制度绩效是，不仅使得下级政府受到很强的增长激励，为下级地方政府创新和竞争提供广阔空间，还使得地方政府间纵向关系可以保持足够的弹性，能够根据形势的变化做出适应性权力调整。经济分权之所以会为地方政府创新和竞争开辟广阔空间，是因为经济分权与政治集权同时展开的机制使上级政府有能力将经济分权所带来的部分负面后果 （地方保护和诸侯经济）限制在上级政府可以控制的范围之内，从而使众多下级政府广泛而激烈地竞争与创新突破成为可以被接受的事情。

在我国行政纵向权力配置体制关系演变中，既有为加强上级宏观调控而过于强化集中管理，而影响地方下级政府的积极性、创造性发挥的现象，也有为促进经济社会发展而突出下级管理权限，从而使行政权力过于分散而导致上级政府的政策和政令得不到很好贯彻、落实的情况，但一直没有很好地解决“一放就乱，一乱就收，一收就死”的管理体制问题。其根源就在于看不到行政分权所导致的社会利益结构多元化及其行政治理转型需要，每次放权都没有在新兴多元利益之间建立起有效的激励兼容机制，将分散的自利行为有效地导入增进社会整体利益的正常轨道。

2.政治集权与经济分权配置结构的基本倾向

省直管县改革是在省市县之间对行政权力和社会资源的一次重新分配，涉及到权力是进一步集中还是分散的问题，呈现出权力重心下移式分权过程中宏观调控权力适当集中的总体特征。省直管县体制的主要目的就是试图通过取消市对县的管辖权，扩张县级政府权限，使被市截留的部分权力重新回到县里，实现强县扩权的目标。因此,省直管县体制改革是一个以权力重心下放到县为核心的政府纵向外延式的分权过程；但与此同时，这一分权过程又渗透着一种内涵式的省级政府相对集中宏观调控权的集权过程。但它不同于传统意义的总量集权，不是将原来为地市级政府所拥有的全部管理权力集中起来。省级政府需要集中的那一部分权力是数量有限的、但对履行管控职能不可缺少的宏观调控权力。原地市级政府拥有的对其下级县市政府的日常事务管理权（涉及基层政府具有地域特色的具体事务管理权、财政管理权等，是县政府根据实际情况处理相关事务、发展区域经济所必需的自主权），则尽可能下放到县市基层政府手中。但从管理对象的角度来看，省直管县体制改革通过把县与市放在同一行政级别上同时受省政府的指挥和管辖，这使省在形式上不仅拥有了对原来市的宏观管理权，同时也拥有了对县的宏观管理权，从而使原来被市代管的县又重新回到了省级政府的宏观管理权限中，因而附带地也有总量规模扩权的形式特征。

为了发展县域经济，发挥县级政府的主动性和创造性，就必须赋予县级政府更大的权限，将原本就属于县级政府管理权限范围的事项由省市级政府依法或通过授权、委托下放给县级政府；财政体制改革应该向县级倾斜，给予县级某些税种更大的分成比例，扩大地方的财源；省应该加大对县级政府的转移支付比重，使县级政府有更大的资源支配权，确保县级政府能够根据本区域实际情况合理安排资源；在逐渐减少垂直部门的设置的条件下正确处理好垂直部门与地方政府之间的关系，在垂直部门与县级政府之间设立协调机构，尽量赋予县一级更大的自主权，力求在县一级解决存在的争议，避免凡事都要通过垂直管理来解决由此带来的效率损失。

省直管县体制改革通过消除市县行政等级差别，给予相对落后县市以优惠政策的制度设计，从而实现各市县公平竞争、共同发展的目的。但面对权力下放带来的县政府权力膨胀现象，客观上要求省级政府相对集权，依据其在全省范围内拥有的宏观管理的权力，集中力量统筹兼顾，促进劳动和资本在发达与落后地区合理流动，及时制止县政府不恰当使用权力行为，严厉打击地方保护主义，从而获得规模经济效应，并使落后地区有可能最终摆脱贫困，否则势必会造成经济社会发展的不稳定。

3.各级政府间的集权与分权的基本趋势

虽然政府间权力下放是国家治理的主要特征，但分权所导致的上级政府权力衰弱和普遍的地方保护主义现象已经引发了人们对所谓政治治理能力危机的忧虑，进而在财政、人事与行政等部分领域呈现出再集权化的趋势。但它在加强对地方县市调控能力的同时，也导引出地方政府过于强调自身利益的行为选择机制，产生了地方保护、重复建设、信息失真、腐败现象等诸多不正常的政治经济后果，使低层地方政府的信任危机不断加剧，需要在理顺地方政府间权责对称关系的同时，构建更能有效激励与约束地方政府权力的运行机制。

由于省直管县在下放具体事权中收集宏观调控权，虽可有效解决当前基层政府的激励失效问题，但也存在一些难以克服的治理问题，我们必须在完善分权制度的基础上，使上级政府运转稳定、高效，把责任和资源转移给下级政府，让地方政府有能力来承担发展的责任，让公民能够发展组织良好的公民社会，有效参与地方的决策和监督，在上级政府、地方政府和公民社会三者之间构建一种稳定有效、相互促进、相互制约的运行机制。

三、地方政府自主性理论基础

省直管县体制改革在原有财政分权改革基础上的持续性放权，赋予地方政府越来越大的自主权，为地方政府自主性扩张提供了重要的基础；而新旧管理体制交替过程中，不可避免地存在着大量制度短缺现象，为地方政府自主性扩张留下了极大的弹性空间。从省直管县的离散性与地方政府自主性的关系原理来看，省直管县改革本质上就是为了更好履行政府职能，在省、市、县之间对公共权力和社会资源的一次重新分配，它不仅涉及到了权力是集中还是分散的问题，而且最终还导致省市县的不同行为倾向结果。

1.地方政府自主性基础性研究

关于地方政府自主性与地方政府自主权关系探讨。国外学术界对于地方政府自主性的相关研究主要从地方政府的自治权及其摆脱上级政府干预的抗干扰性和自主开展管理活动的主动性角度展开。Lawrence Pratchett（2004）指出，“地方政府自主性”和“地方政府民主性”在治理性质、治理方式与治理机制不同，地方政府自主性表现为相对于较高层级政府的相对自主性、可以自主地实施特有的创新活动，独立地反映自己的政治诉求等特征[2]。后来，他又就英国联合政府近年来的政治体制改革发表评论，认为其改革确实显示了英国政府致力于地方主义和地方自治新理念，这有助于产生完全不同的地方治理模式，但改革进程受到潜在的激进意识与预算削减的严重制约。

在国内学术界的研究主要从地方政府自主性概念出发提出自己的主张。由于政府的自主性主体体现为行动的独立性，具体通过建立相对独立的治理机构、制定相对独立的政策、自主地运用自有的各类资源，实现自定的治理目标的一种社会控制倾向。因而，地方政府自主性可以界定为地方政府在上级政府宏观调控导向的基础上，以地方利益为目标导向自主参与市场竞争和资源配置，实现自我设计、自我管理、自我发展的行为倾向性特征。地方政府自主性的强弱本质上就是对社会各方利益整合能力的强弱，如何处理公平问题将是衡量地方政府自主性的一个重要指标。地方政府自主性包含中央与地方的关系和国家与社会的关系两个维度。提高地方政府（权力和利益）自主性，不仅可以激发地方政府进行制度创新的积极性，其充分运用资源优势、整合社会力量，有效推进地方经济发展，而且有利于抗拒各种利益集团对地方政府决策的干扰，从而更有效地维护地方社会公共利益的健康发展。也有学者认为地方政府行为自主性是拥有相对独立的利益结构的地方政府，摆脱上级政府和地方各种具有行政影响力的社会力量的控制，按照自己的意志实现其行政目标的可能性，以及由此表现出来的区别于上级政府和地方公众意愿的行为逻辑[3]。

2.地方政府自主权与自主性的关系

在理解地方政府自主权与自主性的关系时，由于行政性放权相对法律分权具有更大的模糊性、随意性。因此，地方政府获得的正当合法性自主权有一定的弹性空间，往往在很大程度上是一种地方自主权的扩张状态，即下级政府通常基于自身利益而本能地行使上级政府已经明确规定或并没有明确赋予的自主管理权力。地方政府自主性的扩张往往是以一种模糊地规避国家法律和政策限制的方式实现的，它可能成倍地放大上级政府下放的自主权，甚至获取上级政府根本就没有下放的权限。地方政府自主性相对于自主权的差异体现在前者更多的是以后者为基础的一种自主性弹性空间，呈现出一种拓展性自治行为取向，其实际扩张程度与行为主体所受到的制度约束水平以及各种社会力量的监督制约力度反相关。

中国改革的试错渐进模式，在某种程度上，是地方政府自主性扩张的制度根源；而中国式官员政绩考核机制也是地方政府自主性不断扩张的重要诱因。为了发挥地方政府的主动性和创造性，有必要赋予地方政府某些自主权，并对地方政府的过错保持必要的法外宽容，而此举强化了地方政府自主性扩张。中国政府将地方政府官员的个人利益 （升迁机会）同地方经济发展绩效直接联系起来，强化了官员积极利用手中的公共权力、借用公共利益名义，进行一些过度激进的超越权限，甚至于不惜采用违反制度规定或违反明定政策的治理操作，最大限度地夺取、整合资源，从事区域经济活动。

在此基础上，地方政府拥有了较大的选择自由决策空间，不仅可以根据自身偏好选择性地执行上级政策、履行自己的职能，还可以根据自己的效用目标原则来配置其有限的公共资源，甚至还可以同上级政府进行一定程度的博弈，获得超越自身权限、甚至突破政策界线额外“权力”。地方政府行为自主性的扩张意味着地方政府权力、职责及行为边界的模糊化，它使得地方政府的行为模式呈现出越来越强烈的个性化色彩，进而导致地方经济和社会发展的治理离散性与调控困难。

地方政府行为自主性不仅是解释地方政府行为模式的差异性生成机制的一个关键变量；而且还是区域经济发展过程中区域市场体系发育是否健康的关键变量。因此，它势必成为激发体制改革创新活力的关键性因素。利益驱动下的地方政府行为自主性往往表现为地方政府利用行政手段，强制性地介入微观经济过程，影响生产要素的自由流动和区域市场体系的健康发育、地方行政长官片面不切实际追求政绩最大化等。地方政府行为自主性的日益膨胀，表明其既缺乏上级政府的有效监督和制约，也缺乏来自地方政府内部的有效制约机制。因此，必须健全法制化的政府间权责体系，最大限度地压缩政府间博弈的制度空间，建立地方政府体制内和体制外的横向权力制衡机制，从纵横两个角度有效控制地方政府行为自主性，已经成为行政体制改革的重大现实课题。

3.地方政府自主性构成体系及其法律属性

地方政府自主性的构成体系，可依其合法性依据的充分性归结为三种类型：依法完全在地方自主权范围内的地方政府自主性；完全超出法定的地方自主权范围内的地方政府自主性；介于合法与非法之间的模糊性地方政府自主性。合法与非法的地方自主性，相对于模糊性地方政府自主性而言，比较容易确定与调控，模糊性地方政府自主性是司法体制和民主体制不健全的产物。它的存在除了带来难以调控的后果外，也可以为更灵活的解决某些体制所不能解决的问题带来可能性。但地方政府的自主性与地方政府违法性有本质的区别，对于哪些明显违反法律规定的地方政府自主性，通常是在非法利益驱动下完成的错误行为，应运用法律规范与制裁来严格约束与防范。

地方政府自主性一般应该是在某种法律法规规定范围之内的自主性，其所具有的公共超越特性不是漫无目的的超越，而是一种恰当的相机执行能力或者叫做政府行政执法的自由裁量权[4]。地方政府的自主性在制度上根源于中国现行政治体制的内在逻辑之中，客观上存在利多弊少的影响，地方政府间关系体制改革应当努力扬长避短，对地方政府自主性决策进行必要的限制。地方政府自主性决策作为地方政府在上级政府和地方各种具有行政影响力的社会力量之外的决策机制，由于其具有相对独立的决策自由空间，可以按照自己的意志选择政策问题、设定政策议程、规划政策目标与方案，并在表决通过后将之付诸实施，从而对上级调控目标产生一定影响。

政府间权限争议主要根源于政府间权限划分的不明确。只有依法确定政府间权限划分，才能从根本上预防政府间权限争议的发生，在争议发生时也才可能有效地加以解决。现行法律没有规定政府间争议时应如何裁决和处理，也没有对政府间行政管理争议的处理方式做出具体规定，有必要通过立法健全政府间争议解决机构、原则、方法、程序。为此，必须完善政府间权限争议的解决机制，设立政府间争讼处理委员会及其处理涉及政府间权限争议的程度机制，为妥善处理已经出现的政府间争议奠定基础。

地方政府自主决策水平和质量直接关系到国家政权的公信力，加强对地方政府自主性决策的研究是破解省管县体制下县级政府决策新问题的现实需要，必须立足于地方各级政府的特殊性，进行政府间宏观调控立法与行政决策程序立法约束，以确保其有效承担执行上级政策法令的基本任务的实现。

总而言之，省直管县的离散性问题在一定程度上扩大了县级政府的自主决策权，如何有效规避县级政府决策权扩大的失控风险，妥善解决省直管县体制下可能衍生的县域决策失误、权力滥用、重复建设、区域摩擦、盲目逐利等问题，就成为我们必须要面对的新课题。而公共管理理论 （提供治理基础理念）、政府间分权理论（生成治理控制机制）和地方政府自治理论（形成治理目标追求）以及正确处理三者之间的辩证关系，将为系统地认识和解决省直管县体制改革中各种现实问题提供有益的启示。

[1]Sylvia Horton,David Farnham.Public Administration in Britain[M].London:Macmillan Press LTD,1999.

[2]Lawrence Pratchett.Local Autonomy,Local Democracy and the"New Localism"（《地方自治、地方民主和"新地方主义"》）[J].Political Studies (Impact Factor:0.87).02/2004;52(06).

[3]何显明.市场化进程中的地方政府行为自主性研究[D].复旦大学，2007.

[4]张曦予,邵世志.地方政府自主性的制度基础[J].甘肃理论学刊，2011，（1）.