当前我国地方政府信任危机的成因及应对*

刘 艺，熊 智

（中共湖南省委党校、湖南行政学院，湖南 长沙 410006）

2013年1月29日，美国爱德曼国际公关公司发布了“2013年度全球信任调查”中国报告，中国政府以81%的信任度排名世界第一。在这一耀眼数据的背后，却存在着民众对地方政府的信任度与对中央政府的信任度相差甚大的尴尬局面。零点咨询集团发布的公共服务评价指数调研报告显示，普通民众对于中央政府的信任度在八成以上，与爱德曼公司的调查数字非常接近，然而，民众对地方政府的信任度却只有65.4%，远远低于对中央政府的信任度。

《求是》杂志社下属的《小康》杂志自2005年首度发布“中国信用小康指数”以来，一直对“政府公信力”进行着监测。2011年，《小康》杂志的调查显示，政府公信力指数为65.0；2012年为67.8；2013年，政府公信力指数继续上升，达到70.1，但政府信用仍以高达63.6%的关注度排在 “公众最担忧的信用问题”之首。综合近五年《小康》杂志社的政府公信力指数分析，绝大多数受访者表示相信中央政府，但有超过半数以上受访者表示不信任地方政府。《人民论坛》千人问卷调查数据也显示，对地方政府信任度在“60%”以上的受调查者为45.1%；而信任度在“50%”以下的受调查者为54.9%；71%的受访者认为当前基层政权“面临诸多问题，正日趋弱化”。总体来看，公众对地方政府的信任度不容乐观。近年来频繁发生的群体性事件更是昭显出地方政府与民众之间的信任关系已出现较大裂痕，如贵州瓮安事件、云南孟连事件、湖北石首事件等等，其社会影响之大、波及范围之广、社会关注程度之高，都是前所未有的。中国社会科学院发布的《2013年社会蓝皮书》数据显示，我国每年发生的群体性事件可达十余万起，深入剖析这些群体性事件，其背后有一个深刻的诱因，就是群众对当地政府及工作人员缺乏信任，干群关系紧张，极大地削弱了基层政权的权威性，导致基层治理陷入信任困境。

一、地方政府信任缺失的表现与原因

从最近几年的一些热点事件中可以看到，越来越多的公众对一些地方政府在应对突发事件中的所作所为，或是在日常工作中表现出来的职业素质，都产生了相当程度的质疑，人们开始把屡屡出现的食品安全、医疗药品安全、住房质量安全、交通安全等问题都习惯性地归因于政府。无论官方如何澄清，专家如何解释，公众都对其客观性和真实性予以怀疑，对官方表态予以排斥，地方政府正面临着公众的信任挑战。

根据《小康》杂志调查显示，在影响公众对政府信用评价的因素中，排在首位的是官员和公务员责任意识淡漠，失职渎职；其次是政府行为透明度不高，比如财务收支不公开、公车数量不公开；接下来便是官员和公务员的腐败行为、官员和公务员的不作为、弄虚作假、大搞政绩工程和形象工程等。调查数据反映了公众对政府缺乏信任的一些原因。然而究其更深层次的原因，则是社会转型、网络时代的舆论放大效应和政府行为失当等多方面因素共同作用而产生的。

从社会背景来看，中国社会正经历着从传统社会向现代社会的转型，人们的信任关系面临着三种由内而外的转变：即从户口所在地内流动到户口所在地外，从计划体制内转移到市场体制，由熟人圈内延伸到熟人圈外。这样的变化，让人们在面临压力的时候，习惯性地选择怀疑。加之当前中国正处于社会转型的大变革时期，由于新旧体制的摩擦冲突，社会利益分化，价值取向多元化和外来思潮冲击等诸多因素的影响，引发了许多社会矛盾，导致社会的总体信任水平不断下降。中国社会科学院与北京美兰德信息公司合作，对北京、上海、郑州、武汉、广州、重庆和西安共七城市市民的社会信任状况进行了调查，调查发现中国2011年的社会总体信任程度已经进入了“不信任”水平。[1]这种不信任既表现为官民、警民、医患、民商等社会关系的不信任，也表现在不同阶层、群体之间的不信任。“三聚氰胺”、“染色馒头”事件引发企业信任危机，“南京彭宇案”、“小悦悦事件”彰显道德滑坡，这些个案都成为社会信任恶化的注脚。

其次是互联网技术的发展和网络的迅速普及，网络成为思想文化信息的集散地和社会舆论的放大器。新技术的发展，一方面使民众参与政治成为可能，也极大地激发了公众的参政热情；而另一方面，网络也成为信任危机烈度的放大器。政府施政中的种种不当行为很容易通过网络这一“放大器”引发民意反弹，甚至形成全国舆论关注的焦点，加剧了民众对政府的失望和不信任情绪。近年来一些影响较大的公共事件，从华南虎事件到躲猫猫事件，从邓玉娇案到钱云会案，从“表哥”到“房叔”，都是经由互联网披露出来从而迅速升温，使政府公信力受到了严重影响。一些网络热词如被增长、被就业、临时性强奸、俯卧撑、躲猫猫、欺世码等的形成及传播，一方面是网民对事件本身的调侃，更多的是公众对政府行为失当的质疑和批评，折射出公众对政府的不信任情绪。有学者指出“公众对于政府有承认而缺乏信任，政府对于公众有权力而缺乏权威。这些地方性个案经由互联网的快速传播，形成质疑的叠加，容易导致整个社会对政府威信的弥漫性消解。”[2]

第三，从政府自身来看，导致民众信任缺失的原因主要有以下几个。

一是作风问题。习近平同志指出：“作风问题是腐败的温床。”目前出现的形形色色的形式主义、官僚主义、享乐主义、奢靡之风等不良作风，严重影响了公众对地方政府的信任，削弱了国家政权的群众基础，使得民众对地方政府的信任不断弱化。在我国近几年查处的腐败案件中，涉案官员级别越来越高，人数越来越多，金额越来越大，范围越来越广，极大地降低了政府在群众中的形象。作风问题还体现在部分官员和公务员缺乏服务意识，办事效率低下，对群众反映的问题互相推诿，对待群众麻木不仁，不关心群众的利益，不了解群众的疾苦，以致在民间出现“过去有困难找政府，现在找政府有困难”的说法。

二是地方政府政策多变和执行力不强。公共政策的制定缺乏必要的民主性和公开性；政府决策朝令夕改，公共政策缺乏稳定性和连续性。一些地方政府形成“一个班子一套思路，一届政府一个政策”的局面，被老百姓嘲讽为：“党的政策像月亮，初一十五不一样。”在执行时，地方政府往往过于追求政绩，盲目追求GDP增长，忽视群众利益，甚至让群众利益受损，从而失去群众的信任。

三是地方政府与民众缺乏有效沟通。首先是政府信息公开不够。政务信息公开缺乏广度与深度，更新速度缓慢、缺乏互动性；信息公开的手段和方法单一，传统媒体刊载信息有限且查找困难；政府信息公开中选择性公开、公开滞后的做法导致了民众对政府习惯性的怀疑。其次是地方政府回应机制的缺乏。有些地方政府在面临民众的质疑时，一手遮天隐瞒真相或伪造“事实”，愚弄甚至剥夺民众的“知情权”，因此极大地损害了自身形象，造成地方政府严重的信任危机。例如2013年备受舆论关注的“民警摔婴案”，河南林州市一名从警近30年的民警，酗酒后突然抢走街上一男子怀里7个月大的女婴，举过头顶后猛摔在地，导致婴儿严重受伤。如此恶性的重大事件，涉事民警当时仅受到关禁闭15天的警务纪律处罚，而此消息居然被当地公安局隐瞒近一个月。一经媒体披露，让全国舆论一片哗然。地方政府在处理危机过程中封锁信息及处置的失误，使公众对政府的能力产生怀疑，进一步加深了公众对政府的不信任。

二、地方政府信任建设的必要性

信任作为一种社会关系存在于人类社会的每一个历史阶段。古今中外的执政者与政治家都格外强调民众的信任对于执政者的重要性。“商鞅立木树信”、“子贡问政”的典故都说明，我国古代执政者对于民众信任的高度重视。西方哲学家史里斯·博克也曾说过：“信任是我们必须保护的东西，因为它就像空气和水源一样，一旦受损，我们所居住的社会就会土崩瓦解。”

信任是社会合作的基础，而民众对政府的信任，更是一个政权赖以存在和进行有效管理的前提。良好的信任关系可以增强国家和社会的凝聚力，降低社会运营成本，提高政府行政效率。而薄弱的政府信任关系则会增加政府的行政成本，造成民众的政治冷漠，从而削弱政权的权威性，具体表现在应对群体性事件的不力和社会控制能力的下降。例如2009年发生的湖北石首事件，当地一个酒店的厨师坠楼身亡后，虽然警方经勘探后宣布死者为自杀，但由于长期以来政府不作为、乱作为导致环境污染、治安恶化，已经丧失了当地民众的信任，政府所作出的解释没有人相信，当地一些群众借此机会发泄自己长期以来集聚的不满情绪，从而酿成大规模群体性事件。正如石首一名基层官员指出的那样：“石首事件演变不是单纯的死因质疑事件，而是由死因质疑引发的长期以来积淀的社会深层次矛盾的总暴露。这些深层次矛盾说穿了，就是干群之间、警民之间、贫富之间的矛盾”。以上事件说明，缺乏群众信任的政府，哪怕在再小的事件上，也会陷入困境，甚至付出高昂的行政成本，陷入“塔西佗陷阱”：当政府不受欢迎的时候，好的政策与坏的政策同样都会得罪人民。它警示我们：当政府丧失民众信任时，无论说真话还是假话，做好事还是坏事，都会被认为是说假话、做坏事。

民众对地方政府缺乏信任，不仅仅会在当地造成负面影响，损害政府治理，更会消耗整个执政党的执政资源。“在信息高度发达的今天，这种消极影响会因各种传播渠道突破一时一地，产生持久和放大的后果。作为人民选择的执政党，放大的‘信任危机’会直接危及我们的执政根基。”[3]

三、地方政府信任建设的路径

2013年3月17日，习近平同志在十二届全国人大一次会议上发表重要讲话，强调指出要建设服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府，为新形势下加强地方政府信任建设指出了明确的方向和有效的路径。服务、责任、法治、廉洁是现代政府的标志，也是提升政府信任度的有力手段。

（一）建设服务政府是政府信任建设的前提

“服务是政府的基本性质，也是政府最基本的职能”。[4]推进服务型政府建设，是践行党的宗旨的根本要求，是改革发展的核心目标，是维护人民利益的内在需要，也是加强政府信任建设的前提。

群众路线是建设服务型政府的灵魂。建设服务型政府与坚持群众路线具有本质上的一致性；坚持群众路线是建设服务型政府的有力保证，建设服务型政府是坚持群众路线的具体体现。习近平同志曾经说过：“要群众信任，决不仅仅靠权力，更主要的是靠你的人格魅力和工作能力，靠你做群众工作的方法和本领。”密切联系群众是我们党的最大政治优势，当年正是靠与群众的鱼水深情和血肉联系，我们党才能在白色恐怖中唤起千千万万人民群众，在残酷斗争中建立红色政权，最终领导人民群众取得中国革命的胜利。在全面建设小康社会的今天，我们更要发挥好这一政治优势，始终保持和发展党同人民群众的血肉联系，牢固树立全心全意为人民服务的理念和宗旨，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，真正做到权为民所赋，权为民所用。

转变政府职能是建设服务型政府的核心。首先要实现政府角色的自觉转变，“不仅从统治的角色改变为管理的角色，而且要从管理的角色改变到服务的角色上来”。[5]P15其次要深入推进行政管理体制改革,加快建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，深入推进政资分开、政企分开、政事分开、政社分开，把工作重心放在市场监管、社会管理和公共服务上。再次要完善公共服务体系，加强公共服务设施建设，提高公共服务支出占财政支出的比重，建立公共服务投入的稳定增长机制，构建以人为本、覆盖城乡、分布合理、功能完备、运转高效的公共服务体系，使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。

（二）建设责任政府是政府信任建设的支撑

建设责任政府，是我国政治体制改革的一个基本目标，也是构建社会主义和谐社会的重要途径，更是重拾政府信任的有力支撑。

建设责任政府，构建政府回应机制是基础。“责任政府既是现代民主政治的一种基本理念,又是一种对政府公共行政进行民主控制的制度安排。作为民主政治时代的一种基本价值理念，它要求政府必须回应社会和民众的基本要求并积极采取行动加以满足”。[6]要构建以政府为主导，以民众的积极参与为基础，多平台、全方位的长效互动机制，满足民众和社会的诉求。

构建科学、完整的政府责任体系是责任政府建设的重要内容。首先要明确划分行政责任，使问责有据可循。一是要理顺政府部门间的职能分工，解决职能责任不清的问题；二是要健全岗位责任制，将部门职责和工作任务、工作目标、工作时限等要素明确地落实到具体机构、具体岗位和承办人员。其次要完善问责制度，强化责任追究。对不负责任，工作不落实，甚至失职渎职造成工作损失和不良影响的行政人员，要进行严格的问责，做到有责必问，有错必纠；完善无为问责制，树立“有错是过、无为也是过，有错要问责、无为也要问责”的执政理念，构建“不换状态就换人”的用人机制，提高公务员队伍的责任意识和效率意识，提升政府的工作效率；强化行政首长问责制，让行政首长承担更多的责任，增强行政首长的责任感，提高行政首长的施政谨慎度。再次要加强责任监督，确保责任到位。

要构建落实政府责任的全方位监督体系，发展社会主义民主政治。引入包括民主党派监督、定期的民意质询、舆论监督等等，建立一个下行监督和上行监督、内部监督和外部监督相互配合、互相补充的监督网络；要完善协商民主体系、拓宽协商民主渠道、拓展协商民主形式，推进协商民主广泛多层制度化发展，确保落实政府责任，践行政府承诺，获取民众信任。

广大行政干部是政府治理的具体实施者，行政干部的素质和能力直接关系到行政权力运作质量，关系到政府部门在民众心目中的形象。特别是基层干部，他们处于社会治理的最前沿，直接面对民众，实质担当了党和政府的形象代言人，其道德与品行，能力和作风，都影响着当地民众对党和政府的评价。因此，要对行政干部进行经常化、制度化的责任培训，提升广大行政干部的责任意识，以勇于担责的态度取得民众的信赖。

（三）建设法治政府是政府信任建设的保障

依法行政是现代政治文明的重要标志，建设法治政府，是落实“依法治国基本方略”对政府工作的必然要求。

建设法治政府首先必须尊重和维护宪法和法律的权威。任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权。一切违反宪法和法律的行为，都必须予以追究。要坚持依法决策，严格依法行政，政府所有的行政行为都要有法可依，不仅要按法定权限办事，还要按照法定程序办事，用法律来规范和限制政府的职权，“把权力关进制度的笼子里”。

其次要深化司法体制改革，以维护司法公正为目标，以优化司法职权配置、加强人权保障、提高司法能力、践行司法为民为重点，建设公正、高效、权威的社会主义司法制度。为中国经济发展和社会和谐稳定提供有力的司法保障。

第三，要不断深化行政执法体制改革，推行行政执法责任制，建立结构合理、配置科学、制约有效的权力运行机制，防止行政权力的乱用和滥用；完善行政执法程序，规范行政执法行为，对每一个执法行为都要制定具体的执法工作程序。确保执法行为的每一个环节、每一项措施、每一项程序都有严格的标准和具体的操作方式，使执法环节清晰、执法形式正确、执法时限明确、岗位衔接密切，执法活动流畅，有效地遏制行政权力寻租现象的滋生；进一步加强和改善行政执法，改进执法方式，做到文明执法，尊重执法对象的人身权利和人格尊严。

第四，加快透明政府建设。透明是法治的前提，透明政府是建设法治政府的更高要求，要把政府的决策、立法、行政和执法过程向公众开放，确保公众充分的知情权。在信息化社会，公众的参政热情不断高涨，因而对知情权的要求也越来越高。因此，要继续加强透明政府建设，政府部门应当主动将掌握的政府信息，通过报刊、广播、电视、网络以及新闻等便于公众知晓的方式公开；各级政府应当设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公众获取政府信息提供便利。用公开、透明的法治政府来消除公众的猜疑，获取民众的信心。

（四）廉洁政府是加强政府信任建设的关键

廉洁是政府公信力的基石，所谓“公生明，廉生威”。建设廉洁政府是新形势下政府建设的重大课题，也是民心所向，大势所趋。

首先要加强制度建设，健全惩治和预防腐败体系。党的十八届三中全会明确指出：“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。”制度建设是一个带有根本性、全局性、稳定性和长期性的问题。要树立制度的权威，增强制度的约束力，针对腐败现象易发多发的环节进行制度创新，弥补制度漏洞，从源头上防止腐败现象的发生。通过制度建设打造一张全方位的制度网络，为政府及公务员不能腐、不敢腐、不必腐、不想腐提供强有力的制度保证。

其次是控制行政运行成本。廉洁政府同时也应当是“廉价政府”，要完善财政预算支出审议制度，规范和控制行政支出。要逐步建立政府财务报告制度，推进政府财务公开，通过公开来加强对政府财务支出的监督。

其次要加大反腐力度。腐败是导致政府信任缺失的最大“硬伤”。《人民论坛》调查“最伤民心的政府行为”中，82.6%的受调查者选择了“贪污腐败”，此选项高居榜首。因此，李克强总理在2013年3月参加国务院第一次廉政会议时深刻指出：“如果我们不能有效遏制和解决腐败问题，加强反腐倡廉建设，政府就会失去公信力，人民就不会相信我们能把其他事情办好，我们的一切工作和努力都有可能付诸东流。”因此，要从制度、法律和道德层面多管齐下，预防和惩治腐败，坚定不移地贯彻“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的反腐倡廉战略方针，积极构建教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，建立反腐的长效机制。

最后要培育廉政文化。打造一支廉洁的公务员队伍是建设廉洁政府的保障，要重视教育的基础性作用，大力加强公务员廉洁从政教育，引导、规范和警示各级公务员尤其是领导干部廉洁自律，实现干部清正、政府清廉、政治清明。同时要增强全社会的反腐倡廉意识，形成以廉为荣、以贪为耻的良好社会风尚，努力形成全党全社会反腐倡廉强大合力。

[1]杜军峰，饶印莎，杨宜音.城市居民社会信任状况调查报告[J].民主与科学，2013，（3）.

[2]褚松燕.互联网时代的政府公信力建设[J].国家行政学院学报，2011-10-20.

[3]牢筑干群关系的“信任基石”[N].人民日报，2011-11-03.

[4]吴玉宗.服务型政府：概念、内涵与特点.[J].西南民族大学学报，2004，（2）.

[5]张康之.寻找公共行政的伦理视角[M].北京：中国人民大学出版社，2002.

[6]张成福.责任政府论[J].中国人民大学学报，2000，（2）.