论农村居民养老保险制度之完善

郑文翰，黄雪兰

（1.香港中文大学法律学院，香港；2.汕头大学法学院，广东 汕头515063）

论农村居民养老保险制度之完善

郑文翰1，黄雪兰2

（1.香港中文大学法律学院，香港；2.汕头大学法学院，广东 汕头515063）

农村居民养老保险制度是我国社会保障法律体系的重要组成部分，它的建立与实施同几亿农民的利益息息相关，事关我国改革、发展与稳定的大局。我国农村养老保险制度在实施过程中存在诸如制度缺陷、养老金水平低、立法相对滞后、基金增值困难、宣传力度不够等问题。通过与国外农村养老保险制度中涉及的有关立法方式、监管责任、争议解决、多层保障等法律机制进行比较借鉴，结合我国的实际情况，建立健全农村社会养老保险体系，实现让农村居民老有所依、老有所养的社会目标，需要增加补贴额度，提高养老待遇；建立动态机制，调整缴费标准；提高立法层次，健全法律制度；完善基金运营，确保保值增值；改进宣传方式，提升宣传实效。

农村居民；养老保险；动态机制；立法层次

农村居民养老保险制度是我国社会保障法律体系的重要组成部分，它的建立与实施同几亿农民的利益息息相关，事关我国改革、发展与稳定的大局。随着我国经济的发展和城市化进程的加快，农村家庭养老保障功能逐步弱化，土地养老保障功能不断丧失，农村社会人口老龄化程度日益严重，解决农民的养老问题已是迫在眉睫的任务。2009年国务院出台了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（以下简称《新农保指导意见》），决定在全国10%的县（市、区）开展新型农村社会养老保险（以下简称“新农保”）试点工作，以后逐步扩大范围，并计划于2020年前基本实现全覆盖。“新农保”的实施和推广，标志着我国农村社会养老保险制度建设迈进了一个新时期。但由于“新农保”2009年才开始在全国小范围内进行试点，时间较短，在制度实施过程中难免出现一些新情况、新问题，因此需要我们对其认真研究分析。同时借鉴国外农村养老保险制度有关法律机制并结合我国的实际情况，就完善“新农保”制度提出对策建议，对妥善解决农村居民的养老问题、促进城乡统筹发展、构建和谐社会具有重要而深远的意义。

一、我国农村养老保险制度存在的问题

笔者曾参加调查组先后多次走访汕头市龙湖区“新农保”试点区的部分乡村，采取调查问卷和深度访谈等方法，对当地“新农保”政策的实施情况进行专项调研，从收集到的调查数据和搜索到的有关资料中发现，目前“新农保”推行中存在多方面的问题。

（一）制度存在缺陷，规定不够合理

“新农保”制度设计存在缺陷。其一，参保对象受限制，制度缺乏弹性。根据“新农保”的相关规定：参保对象必须是未参加城镇职工基本养老保险并具有农村户籍的农村居民，参加过城镇职工养老保险或具有城镇户口的居民不得参保，这样的限制不利于“新农保”与城镇养老保险制度的转移接续，加大了今后城乡统筹的难度。其二，基础养老金发放实行捆绑方式，违背参保自愿原则。根据“新农保”的相关规定：在满足年满60周岁、有农村户籍、未享受城镇职工基本养老保险待遇等基本条件的同时，必须在其符合参保条件的子女参保缴费后，才可以不用缴费按月领取基础养老金。如果符合参保条件的子女不参保，老人就享受不到“新农保”这一优惠政策。给年满60周岁的老人发放基础养老金其本意是为确保老年农民基本的生活保障，而捆绑的实质却是对农民自愿参保权利的一种间接剥夺。

另外，“新农保”中央财政补贴安排不够合理。《新农保指导意见》规定，“中央财政对中西部地区最低标准基础养老金给予全额补助，对东部地区补助50%”。我们从以下的有关数据可以看出，东部、中西部地区都有经济发展较好与较差的省市，如属于东部地区的海南省2012年全年GDP总值2855.26亿元，人均GDP32557.13元，全国排名22位，而位于中部的内蒙古GDP总值15988.34亿元，人均GDP64417.16元，全国排名第5位，同样是中部的吉林省GDP总值11937.82亿元，人均GDP43426.05元，全国排名第11位；而且2012年海南省财政预算收入409.44亿元，内蒙古是1552.75亿元，吉林省是1041.3亿元。[1]如果让经济较差的地方财政负担基础养老金的50%和参保人的缴费补贴，容易造成地方政府缴费补贴不到位、养老金发放不及时等情况，损害了参保农民的应得利益。因此，中央财政补贴没有将各试点地区的人均GDP、人均财政收入等因素作综合考虑，只是简单地按东、中西部划分实行不同的补贴额度，致使优惠政策未能真正向经济欠发达的地区倾斜。

（二）补贴力度不够，养老金水平低

中央财政补贴金额较少，基础养老金水平低。根据《新农保指导意见》规定，“新农保”养老金由基础养老金和个人账户养老金两部分组成。个人账户养老金包括个人缴费、集体补助（许多地区难以落实到位，金额为零）和地方政府补贴（每年30元）。个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139。中央确定的基础养老金标准为每人每月55元，补贴额度较低。就算参保农民缴费满15年，等到15年后老人每月所能领到的养老金额按最低缴费档次100元计算为69元(55+130*15/139)，按最高缴费档次500元计算为112元（55+530*15/139）。据国家统计局对全国31个省（自治区、直辖市）6.8万个农村住户的抽样调查，2010年农村居民生活消费支出人均4382元，即365.2元/人/月。[2]因此，随着经济不断发展，物价持续上涨，每月69-112元的养老金待遇相对于农民月365元左右的生活消费支出只是杯水车薪。养老金水平较低，无法成为农民主要的养老方式。另外，据民政部规划财务司2012年4季度公布的全国县以上低保数据，农村最低生活保障平均标准是每月109.2元/人。[3]由此可知，目前农村低保的标准普遍高于农民按100-400元/年的档次缴纳保费所能领取的新农保养老金金额（69元-101元），不符合养老保障应高于属社会救助的最低生活保障的社保规律。

此外，地方财政补贴缺乏激励机制，农民缴费档次偏低。虽然《新农保指导意见》中提到地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准，并对选择较高档次缴费的参保人适当给予较多的缴费补贴以作鼓励。但在“新农保”实施过程中，地方政府对不同缴费档次参保人的财政补贴，大多采取按最低缴费档次的标准进行基础养老金补贴和缴费补贴，致使大部分参保村民没有选择较高的缴费档次而是选择最低档次。在笔者调研的“新农保”试点区，在被调查的已参保农户中，约占95%的参保村民选择最低投保档次，即每年100元的缴费标准。选择200元的只占5%左右，没有选择300-500元缴费标准的农户。还有由于养老金发放实行捆绑政策，使许多中青年农民参保只是为了让其父母能领取到养老金，因而也选择最低的缴费档次。所以，缺乏财政补贴激励机制，农民缴费档次偏低，造成个人账户养老金的储存额较少，也是“新农保”养老金水平低下的原因之一。

（三）立法相对滞后，制度衔接困难

我国目前尚未建立完善的农村社会养老保障法律体系，且缺乏农村养老保险方面的专门法，立法处于滞后状态。至今为止涉及农保的立法只有3个，分别是《宪法》、《老年人保障法》和《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》）。其中《宪法》、《老年人保障法》仅笼统提到国家要保障老年人的生存权益。2010年出台的《社会保险法》所涉及的大部分社保内容主要针对城镇养老保险。该法虽从法律层面予以确定要建立和完善“新农保”，但对其参保对象、缴费标准、待遇水平、基金监管等则缺乏具体规定。2009年出台的《新农保指导意见》仅对“新农保”制度框架做了原则性规定，具体的实施办法由各地自行制订，对参保居民实行属地管理。《新农保指导意见》只属于行政法规，法律层次较低，难以有效发挥法律规范强制功能。例如对参保人不按时缴费以及通过弄虚作假骗取养老金等行为；对地方政府拨付参保人的缴费补贴不到位、经办机构养老金发放不及时等问题，缺乏有效的处罚和制裁措施。《新农保指导意见》并未以法律形式明确各级政府及有关部门对基金的监管责任，基金监管不力，容易发生基金被挤占、挪用、贪污等违法现象。

另外“新农保”与其它社会保障制度的衔接存在真空。随着我国社会保障多样化,“新农保”面临着与老农保、农村低保、城镇居民养老保险、企业职工养老保险等制度的配套衔接问题。例如:《新农保指导意见》对老农保并入新农保只作了简单规定，对其基金债务缺口的资金来源、缴费年限的折算以及养老金的具体计发办法等都未有明确的操作细则。在笔者调研的“新农保”试点区，部分基层干部和农户也反映：随着城镇化的进程,现在参保的农民将来被转移到了城镇变成了居民，那么参加“新农保”的缴费如何与城镇居民保险衔接；年轻人长年外出务工，如果现在参保，将来务工单位为他们缴纳保险，那么参加“新农保”的缴费能否转入企业职工保险；有的农民之前参加工作地的职工保险，现在想重返家乡，如若要参加新农保，该怎样办理衔接手续；有的女儿将来出嫁外省，如果现在参保，那么“新农保”养老保险关系转移接续如何办理。这些在出台的“新农保”政策里都没有明确说法，村干部无法作出确切解释和答复。

（四）统筹层次较低、基金增值困难

“新农保”统筹层次低，模式多样化。目前，大多数试点地区仍是实行县级统筹，“新农保”的实施办法由各地自行制订，由于各试点区县的经济发展水平、人口数量等存在较大差异，因而各县制定的缴费档次、缴费补贴、待遇水平以及基金的规模和监管运营各不相同，造成“新农保”呈现模式多样化和制度碎片化，加大了今后制度整合、基金统一管理的难度。另外，统筹层次低，基金保值增值困难。县级统筹使基金较为分散，基金额度有限难以形成较大规模，抗风险能力差。且基层缺乏专业的基金管理投资人才，致使基金的投资渠道较为单一，大多存入银行以获取利息或购买回报率低、风险小的国债。而对风险大收益高的基金、股票、固定资产投资等领域则很少涉及。由于现阶段银行“一年期存款利率”远远跟不上物价指数的上涨速度，例如，2011年5月，我国CPI的上涨幅度是5.5%，而中国人民银行一年期储蓄利率是2.25%。[4]因此在通货膨胀日益严重的情况下，把“新农保”基金集中投入银行等安全性高但收益率低的金融机构，将面临贬值的风险。

（五）宣传力度不够，宣传方式单一

从试点区的调查中获知，基层村组织虽然通过报纸、广播、发放宣传单等手段对“新农保”政策进行了宣传，使部分村民对“新农保”的一些相关政策有所了解，知道家庭成员中哪些人符合“新农保”参保对象和条件。但绝大多数村民无法说出“新农保”制度的实施办法和办理流程的详细内容。例如：对于为什么年缴纳100元以及还可以选择更高的缴费档次不太清楚，只有10%左右的被调查者知晓有100-500元5个缴费档次；又如最低缴费年限为15年，个别农户为了怕麻烦，竟要求直接一次性缴费15年，不知道“新农保”制度是按年收缴保费；对于如何补缴费问题，大部分人不清楚；被调查对象大多知道“不分男女，从60周岁开始每月可以领取养老金”，但“每月领取多少钱？”是如何计算出来的，仅2%调查对象能够回答正确。在调查过程中发现，村民大多不了解参保的意义和优越性，投保意识淡薄，特别是中青年农民的参保积极性不高，他们认为自身还年轻，没有必要对养老问题考虑得那么早，比较注重眼前利益，对新农保这份长达15年甚至更长的投资收益充满怀疑，担心缴费时间太长，国家政策会发生变化，交上去的钱拿不回来。认为有钱不如用在现在，缺乏对未来长远利益的衡量，从而影响其参保的意愿。

二、完善农村社会养老保险法律制度的国际借鉴

发达国家建立农村社会养老保险法律制度时间较早，经过长时间的摸索和改革，已积累了较为丰富的经验并建立起一套较为完善的社保法律体系。其农村养老保险中涉及的立法方式、监督管理、争议解决等方面的法律机制，在理论上和实践上能为我国提供十分有益的借鉴和启示。

（一）国外农村养老保险立法方式的借鉴

发达国家农村养老保险制度大多立法层次高且专门为农保立法。1889年德意志帝国国会通过《老年和残疾社会保险法》(Old Age and Disability Social Insurance Law)，开创了以法律形式保障社保制度顺利施行的先河。1957年德国联邦政府议会确立了《农民老年援助法》并开始颁布实施，标志着专门针对农民养老保险制度的建立。[5]1961年日本政府正式颁布《国民年金法》(National Pension Law)首次将农民和自由职业者纳入社保体系中，1970年又通过了单独针对农业者的《农业者年金法》(Farmers Pension Law)并于1971年开始正式实施。[6]农保立法层次高使制度更具有规范性、强制性和程序性，更能确保制度得以顺利运行。专门为农保立法的优点在于针对性强，对城乡差距较大的地区能根据农民的实际情况制定农保制度，政策法规可较为具体明确且便于及时调整修改。鉴于我国城乡无论是在初级收入分配还是在收入水平上存在较大的差距，将农民和城市职工、居民纳入一个整体统一参保条件和缴费标准在现阶段难度较大，且不切合实际，而且我国已出台的《社会保险法》主要针对城镇养老保险，因此为适应我国经济发展现状的需要，宜参照采用为农村养老保险专门立法的方式，国家要承担立法方面的责任，制定法律层次较高的相关法规，为新农保的顺利施行提供法律保障。

（二）国外农村养老保险监管方式的借鉴

发达国家农村养老保险制度中大多数是政府承担监督管理责任。例如新加坡于1955年出台的《中央公积金法》(Central Provident Fund)，规定所有新加坡永久居民都必须缴纳公积金，属于强制性储蓄型的社会保险，中央公积金制度实行全国统一管理，由中央公积金局按照法律对基金的运行进行管理。[7]瑞典早在1913年通过了《全国养老金法案》(National Pension Law)，该法案覆盖所有67岁以上的瑞典公民。管理方面，主要由社会事务部、国家社会保险局和基层社会保障办公室组成，其中社会事务部负责立法和政策制定，并交由议会审定，国家社会保险局负责具体的社会保障工作，基层社会保障办公室承担具体服务，管理个人信息等。对于个人账户的资金，瑞典成立了专门的国家养老金管理局 (Swedish Pensions Agency)，对个人账户实行严格的管理和监督。[8]德国的农村养老保险尽管以“自治”为原则，全国13家农村养老保险机构组建成总联合会(GLA)，成为具有法律自主权的公法法人，受国家监督。但国家仍然承担制度保障责任、监督管理责任和一定的财政担保责任。从19世纪50年代开始，德国设立了联邦保险监督局(German Federal Financial Supervisory Authority)，各州政府也相应建立了类似机构，它们的职责是监督各项保险活动严格依照法律进行，避免出现诸如挪用、挤占基金等违法现象的发生，以维护投保人的权益，确保农村社保基金的正常运作。[9]我国在社保基金的监管方面力度较弱，社保基金被挪用、贪污的现象时有发生。如2006年上海社保基金案，其牵涉的资金数额之巨、官员之多、影响之大、均创记录。因此，我国应借鉴发达国家的经验，国家要承担制度保障责任和监督管理责任，设立专门的保险监督局并以法律形式明确各级政府的监管责任，有效防止各种违法行为的发生，确保农保各项制度的顺利运行。

（三）国外农村养老保险争议处理方式的借鉴

德国在法院系统设置社会法院(German Federal Social Court)专门处理有关社会保障争议的案件。社会法院分为三级，分别是基层社会法庭、州上诉社会法院、联邦复审社会法院。社会法院设有主管不同类别社保争议的法庭，分别负责对社会保障中涉及的医疗保险、失业保险、养老保险等发生的争议纠纷进行处理。程序是先进行诉讼前的行政复议，然后是社会法院的审级。第一审级为基层或州社会法院进行的初审；第二审级为州社会法院进行的上诉审；第三审级为联邦社会法院进行的复审，该审级只对法律适用问题进行审查，不进行事实审，因此具有审判监督程序的性质。德国社会法院所进行的诉讼属于行政诉讼，通过行政复议到行政诉讼的程序对当事人不服政府有关社会保障的行政行为进行救济，进而促使政府依法行政，否则他们就会面临被起诉的情况。[10]因此，我国可借鉴德国的经验，建立相应的经办法律责任机制，督促各级政府主动承担责任履行职责，保障农民的合法权益。

（四）国外农村养老保险多层次保障方式的借鉴

国外发达国家在养老社会保险制度的设计上大多实行多层次的保障方法。例如日本首先建立《国民年金法》提供全民基础养老金，从制度上实现了城乡全覆盖。[11]再而单独针对农业者推出《农业者年金法》，它是一种以农民自愿参加为原则的年金制度，是在国民年金的基础上，就农业经营转让和高龄化而支付的第二层养老金。另外，日本农业协会以集体和个人共同承担风险的类似农民个人储蓄形式的人身共济保险也成为日本农保的重要组成部分。[12]根据我国社会经济的实际情况，建立了由国家财政负担的基础养老金制度是一个好的开始，可尝试针对不同类型的农民群体设计不同的保障办法，建立更具有保障性的多层次养老保险体系。

三、完善我国“新农保”的对策建议

（一）增加补贴额度，提高养老待遇

目前“新农保”政策中，农民养老待遇的最低标准普遍低于各地的农村最低生活保障线。因此政府应根据我国经济发展情况以及农村居民的实际收入和最低生活水平，适当增加政府补贴额度，提高基础养老金最低标准，逐步使“新农保”成为农民主要的养老方式，且实现与农村低保的分层次保障。依据统计局数据，2012年全国农村居民人均纯收入7917元[13]，月平均收入659元。但“新农保”基础养老金每月只有55元，仅占农民人均纯收入的8%，这与城镇职工的养老待遇相差较大。而事实上，农民也同工人一样对我国经济的发展做出了巨大贡献。依据统计局数据，1 978-2009年的32年间，第一产业（农业生产总值）在国内生产总值中所占的平均比例为21.3%[14]，由此可见，农民应该享受与城镇职工同等的养老待遇。根据《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》规定：“用人单位缴纳基本养老保险费的比例，一般不得超过企业工资总额的20%，职工退休时的基础养老金月标准为省、自治区、直辖市或地（市）上年度职工月平均工资的20%”。所以建议参照城镇职工20%工资比例的基础养老金水平计算，“新农保”基础养老金月标准应该以上年度全国农村居民月人均纯收入的20%计发，即7917元/12×20%=131元。因此，通过提高“新农保”养老金发放标准，逐步实现与城镇职工养老保险的接轨。

另外，政府可以制定缴费鼓励政策，引导中青年农民尽早并自愿长期参保。对参保人缴费满15年的，可采取缴费每增加一年，政府适当增加基础养老金补贴的办法，体现长缴多得的基本原则，以提高“新农保”政策的吸引力，有效地解决中青年参保态度不积极的问题。同时为鼓励农民选择较高标准缴费，政府要根据各地的经济发展水平与农户经济状况，实行阶梯式缴费补贴，即缴费标准越高，政府补贴越多，体现多缴多得的基本原则，使经济条件较好的参保人愿意选择较高的缴费标准，以增加个人账户养老金储存额，这样才能有足够的养老金满足晚年的生活需要，真正达到社会养老的目的。同时地方政府可尝试针对不同类型的农民群体设计不同的保障办法，建立更具有保障性的多层次养老保险体系。

（二）建立动态机制，调整缴费标准

目前“新农保”参保人缴费共分为100-500元5个档次，参保人自主选择档次缴费，多缴多得。这种缴费机制未能充分考虑我国农村各地区经济发展水平的不均衡以及各地农民实际收入的差距。且同一试点区设置多个缴费标准供参保人自主选择，在政府基础养老金和缴费补贴金额相同的情况下，会导致农民进行逆向选择，他们通常选取最低标准的档次缴费，不利于“新农保”保费的筹集以及维持农民自愿长期缴费的意愿。因此，建议同一试点地区只设置一个缴费标准和缴费补贴，且与当地农民的收入水平挂钩。可参照《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》的相关规定：“职工个人缴纳基本养老保险费的比例不得低于本人缴费工资的8%。”和“国家从企业的缴费中按职工本人缴费工资的3%划入职工个人账户”。因此，建议“新农保”参保人个人以当地上年度农村居民人均纯收入的8%缴纳保费，政府按当地上年度农村居民人均纯收入的3%对参保人进行缴费补贴。以浙江、甘肃为例，2012年浙江省农村居民人均纯收入为14552元[15]，位居全国之首，如该区农民和政府按上述比例进行缴费和补贴，则农民缴费金额为14552元×8%= 1164元/年，比现行新农保最高档次500元/年高出664元。政府缴费补贴金额为14552元×3%=437元/年，比现行政府缴费补贴30元/年多407元。依此类推，居全国最末位的甘肃农民2012年人均纯收入4507元[16]，则该区农民缴费金额为4507元×8%=360元/年，比浙江省农民少缴纳保费804元/年。其政府缴费补贴金额为4507元× 3%=135元/年，比浙江省政府缴费补贴少272元/年。此缴费和补贴模式的优点在于：建立缴费标准和缴费补贴与当地农民人均纯收入挂钩的动态调节机制，且根据不同地区经济发展水平的差异设置不同的缴费和补贴标准，真正体现多缴多得的基本原则，促使更多农村居民依据自身的缴费能力自愿长期缴纳养老保险费，利于“新农保”基金的社会统筹，从而形成“新农保”的长效机制，确保“新农保”制度的持续、稳定、健康发展。

（三）提高立法层次，健全法律制度

法律制度是社会保障制度规范和有效运行的准则，为避免各地在“新农保”实施和推广中的随意性和强制性，全国人大应在总结试点经验的基础上，尽快研究制定法律层次较高的《农村社会养老保险法》及相关法规，补充《社会保险法》，为新农保的顺利推进提供法律保障，使“新农保”各项政策措施有章可循，有法可依。

第一，权利与责任方面。通过立法，对参保人、地方政府、国家三者的权利义务、法律责任等作出明确的规定。取消捆绑缴费政策，保障农村居民的养老权益。同时明确规定参保人应承担按时足额缴纳保费义务，对不按规定缴费应规定如何处理。对参保人通过弄虚作假骗取养老金构成欺诈行为的，要规定如何进行处罚。建立健全经办法律责任机制，督促各级政府主动承担责任履行职责，对地方政府、经办机构违规违法等的处理处罚要进一步细化，例如由于地方政府拨付参保人的缴费补贴不到位、经办机构养老金发放不及时等政府责任，导致农民权益受损害时应规定如何给予赔偿，切实保障农民的合法权益，确保“新农保”制度的顺利运行。

第二，管理与监督方面。国家要承担制度保障责任和监督管理责任，完善“新农保”各项业务管理规章制度和实施细则。制定财政补助资金拨付办法，明确资金的安排规模和拨付期限，确保各级财政补助资金按时足额拨付到位。同时，进一步建立健全基金财务会计制度、内控和稽核制度，设立国家社保监督局，并以法律形式明确各级政府以及财政、审计、监察等部门的监管责任，对基金的收支、管理、运营等实施监控和定期检查等措施应进一步细化。健全监管机制，督促社保经办部门尽快完善公示制度，将中央和地方政府财政补贴、参保人缴费和养老金领取等情况定期进行公布，接受社会和群众的监督。对经办机构人员涉嫌骗取套取和挤占挪用贪污社保基金等违法行为及时查处惩治，保障基金的安全运行。

第三，制度衔接方面。我国现有各类社保政策制度的实施办法和待遇水平都不一致，且各地采用的衔接方法也不尽相同。例如我国不同地区对于“新农保”与农村低保的衔接所采取的办法就有下列几种：第一种是选择单一法，即农村低保户只享有原低保待遇而不参加新农保或者享有新农保待遇而取消低保待遇。低保户是农村中收入水平很低的特殊群体，如果他们只享有新农保待遇则在现阶段可能比原有低保待遇还低，造成生活比以前更加困难；如果只享有原低保待遇则使新农保制度呈现碎片化。第二种是双重叠加法，即既享有原低保待遇又享有新农保待遇。上述两种不同做法将会造成同是农村低保户，在不同区县所享受到的待遇差别较大，不利于社会公平。因此，国家要尽快出台新农保与其他社保政策制度接续转换的实施细则，实现新农保与旧农保、农村低保、城镇养老保险等社保制度的有效配套衔接，解决地区间因利益关系而影响社保关系转移接续等问题，使参保农民在社保转续过程中养老权益得到保障。

第四，纠纷解决方面。在司法实践中，我国可以借鉴国外在处理社会保障纠纷中实行的由专门法院审判的方式。基层法院可以增设社会保障法庭，鼓励社会保障领域的专家、教授作陪审员参与审判工作，法院应设立专门的社保纠纷解决程序，采取简易经济快捷的方法，缩短审理期限，使争议得以快速有效解决。另外，由于政府、经办单位等主体通常处于强势地位，个人在经济上往往处于劣势且有迫切需要，在举证责任的分配与诉讼费用的负担上应向利于弱势群体的一方倾斜，实现公正与效率的统一，为保障农民的合法权益提供高效的司法保护。

（四）完善基金运营，确保保值增值

提高统筹层次、扩大基金规模。目前，“新农保”基金基本实行县级统筹管理，基金的保值增值受到管理水平、投资能力等方面的制约，养老金面临大幅贬值的风险。因此，随着试点范围的逐渐扩大，首先应尽快提高“新农保”的统筹层次，实行省级统筹直至国家统筹，使“新农保”基金相对集中，形成较大的基金规模，按照概率论中的大数定律，资金规模越大，基金投资时的风险预测较为精准，有助于降低基金的投资风险，从而实现保值增值的目的。其次要完善基金的管理运营，提高基金的投资收益。为避免基金的分散管理，新农保基金考虑归由国家统一管理。由政府统一授权、委托专业性投资机构，并在国家的监控管理下，负责“新农保”基金的投资运营。同时采取多渠道投资方式，通过对投资项目进行市场调研和科学分析等可行性论证，将养老金按一定比例分别投入银行国债、证劵股票、绩优企业债劵、国家大型重点建设项目等不同的投资领域，提高基金投放率，从而提升基金的投资收益，确保基金的保值增值。

（五）改进宣传方式，提升宣传实效

农民对养老保险参与意愿很大程度上有赖于政府和基层组织的引导与宣传。农民受传统观念、自身文化水平、交往范围的限制，对国家政策的了解与理解能力较低，从而降低参保的积极性。因此，要加大对“新农保”的宣传力度，宣传方式要灵活多样。村基层干部要转变工作作风，本着为百姓为村民办实事好事的精神，不仅要在乡镇间设立农保政策及办理咨询点解答疑难，还要经常走访农户,运用通俗易懂的语言,耐心详细地解读政策，逐步增强农民对“新农保”的认知度。同时要利用电视广播、报纸宣传资料、手机报、以及专业网站等宣传途径，定期向农民发布各项政策信息及公布当地“新农保”有关保费的收缴、养老金的支付、财政补贴的拨付等内容，让农民及时了解“新农保”的具体实施情况，消除他们心中对“新农保”的担心和疑虑，提高其参保积极性。另外，要让广大农民确实感受到参保的优越性，激发他们的参保热情。可以借鉴目前我国实行的“新型农村合作医疗”的推广模式，运用“示范效应”，通过“现身说法”进行宣传，让广大农民群众认可“新农保”进而长期支持“新农保”。

总之，随着新农保制度的推广普及和不断完善，我国农村居民养老保障体系将会更加健全，农村居民老有所依、老有所养的社会目标将能早日实现。

［1］陕西省信息中心数据.2012年全国各省（市区）主要经济指标完成情况[EB/OL].[2013-2-16]http://www.sei.gov. cn/ShowArticle.asp?ArticleID=228925.

［2］国家统计局数据.2010年农村居民人均纯收入增长10.9%[EB/OL].[2011-3-10]http://www.stats.gov.cn/tjfx/ fxbg/t20110310_402709622.htm.

［3］国家民政局数据.2012年12月份全国县以上农村低保情况 [EB/OL].[2013-1-28]http://cws.mca.gov.cn/article/ tjsj/dbsj/.

［4］刘伟.5月CPI创34月新高一万元存一年贬值337元[N].今日早报，2011-06-16（21）.

［5］Martin Feldstein,Horst Siebert.Social Security Pension Reform in Europe[M].University of Chicago Press, 2002:137-170.

［6］宋金文.日本农业者年金制度的困境与出路[J].现代日本经济，2004（6）：53-58.

［7］Singapore Central Provident Fund official website[EB/OL]. [2013-10-05]http://mycpf.cpf.gov.sg/CPF/About-Us/Intro/Intro.htm.

［8］Swedish Pensions Agency official website[EB/OL]. [2013-10-05]http://www.pensionsmyndigheten.se/About－TheSwedishPensionsAgency_en.html.

［9］German Federal Financial Supervisory Authority official website [EB/OL].[2013-10-05]http://www.bafin.de/ EN/Homepage/homepage_node.html;jsessionid=98FB2A 085D97117743194382FBAF8F32.1_cid381.

［10］German Federal Social Court official website[EB/OL]. [2013-10-05]http://www.bsg.bund.de/EN/Home/home_node. html.

［11］日本年金机构.National Pension[EB/OL].[2013-10-05] http://www.nenkin.go.jp/n/www/english/detail.jsp?id=38.

［12］高宝霖.日本养老保险年金制度研究[J].山东社会科学，2010（7）：104-109.

［13］国家统计局数据.2012年国民经济发展稳中有进[EB/OL]. [2013-1-18]http://www.stats.gov.cn/tjfx/jdfx/t20130118＿402867146.htm.

［14］国家统计局数据.2010年中国统计年鉴[EB/OL].[2013-1-1]http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2010/indexch.htm.

［15］李强.2013年浙江省政府工作报告 [N].浙江日报，2013-02-04（1）.

［16］甘肃统计局数据.2012年甘肃省国民经济和社会发展统计公报 [EB/OL].[2013-3-13]http://www.gstj.gov.cn/ doc/ShowArticle.asp?ArticleID=14967.

（责任编辑：汪小珍）

DF391.3

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1001－4225（2014）04－0055-07

2013-10-29

郑文翰（1990-），女，广东汕头人，香港中文大学法律学院硕士研究生；黄雪兰（1963-），女，广东汕头人，汕头大学法学院副教授。