体制变革与主体建设:社会治理中的农民工政治意识问题

胡艳辉

(湖南省社会科学院政治与公共管理研究所，长沙410003)

自改革开放以来直至21世纪初，大量的进城农民工仍然被作为人口学意义上的异质性群体纳入现代城市治理体系之中，地方政府大多将流入当地的农民工视为“麻烦”或“问题”，采取以管控为主的管理方式。这一加以区分的二元管理体制持续强化了“本地人”与“外地人”民工之间的不平等。印度学者查特杰认为，现代国家针对不同“人口”群体的治理机制反倒提供了弱势人口在实际的社会关系中创造非主流政治的民主空间［1］。苏黛瑞也指出，城市现行的农民工治理制度仍然保持着社会主义计划体制的残存影响，这迫使流动人口必须学会去与一系列属于这种或那种有争议的制度和规则作斗争［2］。目前，对于农民工的利益抗争行为并没有确切的统计，但根据相关研究与报道，农民工群体性事件与维权上访事件呈现逐步增长的趋势。刘小敏、郑梓桢在《广东社会与人口发展蓝皮书》中指出，“近年来，以外来人口为主体的群体性事件频繁发生”［3］。有关研究也提到，自2000年至2004年，珠三角地区农民工因维护自身权益而产生的群体性事件从2 405起增加到4 008起，参与人数从2001年的16万多人次增加到2005年的25万人次［4］。

当代农民工社会治理的困境在于，旧有体制合法性基础的逐步丧失与农民工整体政治意识增长之间的冲突。一方面是旧的体制停滞不前，另一方面是农民工政治意识的逐渐萌发，二者之间的矛盾正日益突出。亨廷顿认为，现代化促进了不同社会集团形成新的社会与政治意识，但他同时也指出，正是不断增长的期望诉求以及被激发的政治意识与滞后制度之间的无法平衡，使得向现代性努力的过程充满着动荡。如他所言，“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱”［5］。在国家、市场以及各种社会力量的推动与影响下，农民工政治意识的发展纷繁复杂，不仅伴随着群体内部的分化，而且在政治意识的不同维度上也呈现出多种取向，成为一个迫切需要关注的社会问题。

一、相关文献回顾

近年来，国内外对农民工或移民政治意识的研究主要从以下几个方面进行。

1.政治性的角度

长期以来，学界对于农民工群体究竟是否具备独立的政治意识有着持续的争论，这一点在东西方学者之间表现得更为明显。即便是在西方学者内部，也存在不同的阵营。有的坚决否认底层意识的政治性，认为他们是无政治性阶层，如利普塞特就以德国为例，指出农业劳工这一小群体是人口中最厌恶政治的阶层［6］;有的则持一种模棱两可的态度，在某种程度上承认其政治性，但同时又认为底层政治意识是碎片化的、不连续的、被支配的意识［7］;另外一些则充分肯定其政治性，如泰勒在《理解与族裔中心主义》一文中指出，“当代印度存在政治……在印度，一个或一些合适的政治概念只能通过印度政治实践的人们的自我界定的一种表达才能出现”［8］。以印度为代表的东方学者对底层群体意识所包含的政治性取向有着更高的评价，他们拒斥西方“公民社会”的主流分析框架，试图通过揭示与“精英政治”完全不同的“底层政治空间”的存在来重新回答这一问题。他们认为，底层意识的独特结构塑造了底层政治，底层意识由从属阶级的经验发展而来，从抵抗日常的奴役、剥削和剥夺的斗争中发展而来，用以维持底层群体的集体身份认同［9］。徐小涵对底层意识与底层意识形态作了区分，认为印度学者所研究的底层群体并不存在鲜明的阶级意识［10］。韩国学者具海根通过将本国与亚洲其他国家对比，指出20世纪80年代的韩国工人打破了东亚劳工普遍的政治上沉寂的状态，具有反叛、不妥协、激情的阶级意识，并分析了孕育韩国工人政治意识的环境与主客观条件［11］。苏黛瑞根据对当代中国农村移民的研究，论述了农民工如何在公共产品供给体制之外争取公民权的问题［2］。

有的研究则直接从积极与消极两个维度对底层群体的政治意识进行分析。一方面普遍承认底层群体的政治意识已经被唤醒，另一方面对其发展变化并不持乐观态度。不少学者均在研究中指出，当底层群体缺乏合法的渠道和有效的政治资源时，伴随的不仅是政治冷漠等消极因素的增长，还可能在表达中呈现出暴力或权力主义的倾向［6］［12］［13］。有的则从社会秩序的角度表示出更多的担忧，“面对强大而严密的统治，弱势方反抗的逻辑就会发生扭曲和畸变……他们反抗的方式也不再是公开的反叛或起义，而很可能以所谓社会治安问题(各种形式的犯罪)的形式表现出来”［14］。陈仁涛则阐述了农民工政治意识成长与党的执政基础建设之间的关系，及其所面临的挑战［15］。

2.城乡变迁的角度

不少学者认为，现代化对农民工或移民工人具有意识改造的作用，并大多从传统与现代、城市与乡村的二分框架中对这一变化予以积极的、正面的评价。他们普遍认为，从农村向城市的流动是一个向现代性迈进的过程，其间农民工不仅经历着劳动方式与生活方式的转换，同时也获得与这一过程相联系的许多新的体验，以及在思想观念、价值形态、意识觉悟等方面的重大蜕变。列宁曾经指出，“与居民离开农业而转向城市一样，外出做非农业零工是进步的现象。它把居民从偏僻的、落后的、被历史遗忘的穷乡僻壤中拉出来，卷入现代社会的漩涡中，它提高居民的文化程度及觉悟，使它们养成文明的习惯和需要”［16］。与之持相似观点的还有一些城市社会学家和现代化理论的支持者，英格尔斯等人通过对六个发展中国家的对比研究，论证了现代化在塑造具有共同精神状态和行为活动方式的“现代人”方面的积极作用［17］。也有学者从文化意识不同的侧面来考察提出了相异的观点。阿尔蒙德与维巴在对五个国家的公民文化进行研究的基础上指出，在迅速变化和产生了破裂的社会中，文化的异质性和高频率的社会化中断，将产生高频率的心理上的混乱和不稳定［18］。

在最初的移民研究中，托马斯等人在《身处欧美的波兰农民》一书中揭示了波兰农民移民美国后群体意识及行为有所增强［19］。国内学者则主要从社会转型的角度对农民工的政治意识和政治文化进行了考察，如韦林珍等探讨了转型期农民工政治文化的变迁［20］，陈晓莉论述社会转型与流动将引起农民工政治意识的转换［21］，赵文正、王亚新指出农民工政治意识具有“传统—现代”交织的二维性［22］［23］。徐增阳指出非农经历对农民工政治意识形成的影响，认为农民工的政治文化大致沿着公民文化、臣民文化、暴民文化三种不同的路径演进［24］。

3.内部分化的角度

除了对农民工或移民工人的政治意识变迁作纵向的分析，也有不少研究从横向的角度来关注其内部分化。

其一，代际分化成为最为突出的一个特征。科尼利厄斯在《墨西哥城的政治和贫穷移民》中提出，第二代移民比第一代移民具有更强的政治知识与政治意识，但较少政治参与，且相互之间合作参与的意向要微弱得多。亨廷顿根据美国的经验进一步证实，在欧洲人移居北美的过程中，土生土长的第二代人在适应当地环境中产生的紧张和不满最为明显［5］。汉德林更是直截了当地指出，“第二代人是最不稳定的因素”［25］。在另一本著作《难以抉择——发展中国家的政治参与》中，亨廷顿认为，有关第二代假设是否确认的关键，取决于移民后代能否获得职业流动，否则集体政治将成为移民关注的中心［26］。从国内的研究来看，林燕玲分析了改革开放以来农民工权利意识的发展演进轨迹，指出第二代农民工的权利意识较第一代农民工有较大的进步［27］。与老一代农民工相比，新生代农民工的“群体价值”逐渐淡化，与此同时“主体意识”和“权利意识”却在迅速生长［28］。蔡禾在一项关于珠三角农民工的研究发现，农民工的年龄越轻越倾向于集体行动［29］。部分学者还关注到农民工意识或心理的矛盾特征，如姜胜洪在分析新生代农民工群体的主要问题时提出，其政治关注度、维权意识都比上一代有明显提高，但同时也伴随着不良心理和情绪的增多［30］。有学者通过实证研究证明，新生代农民工的价值取向与现实满足之间的差距在扩大，以及制度障碍使新生代农民工的价值取向有恶化的潜在风险［31］。

其二，政治意识的性别分化得到重视。不少学者刻板地认为女性在政治上比较淡漠、狭隘和保守，而在工人阶级这一级，这些差别更为明显［6］。其他研究者虽然也认同妇女的政治模式与男子有着明显的不同，但并不赞成这种片面的分析［18］。由于对于妇女尤其是底层妇女政治行为的消极评价大多是立足于西方公民社会的框架，其被认可的政治行为仅限于正式的或制度化的政治参与，从而使得移民妇女其他形式的政治意识及表达不被承认。显然，对这一问题的争论仍然有待澄清。在关于亚洲工人运动的研究中，许多学者提出了完全不同的看法。具海根特别指出，韩国女工在20世纪六七十年代的社会运动实践中展现出了积极的政治意识，成为推动社会变革的进步力量［11］。还有学者围绕着中国年轻女性农民工打工主体的形成、表现等进行了较为深入的分析，认为打工妹是自身主体化过程与社会对主体进行塑造的力量相抗衡，以争取“行动者回归”而生成的一个主体［32］。杰华详细考察了涉及性别和城市差异的话语以怎样的方式产生了打工妹这一特定的主体位置，并区分了男性与女性在务工动机以及价值取向上的差异［33］。在这些研究中，农民工的主体性身份得到了普遍的确认，话语、身体等无声的反抗被视为打工女性的主要抗争方式，其斗争场域也从工作场所延伸至生活领域。对农民工政治意识性别分化的研究还常常与代际研究相结合。罗丽莎通过对改革开放时代女工群体的研究，不仅指出她们以其庶民状态积极地进入、挑战和重新诠释对现代性话语空间的建造，也揭示了存在于女工群体内部的政治分化［34］。其他研究者进一步分析了不同代群女工集体行为方式的差异，指出与第一代农民工不同的是，第二代农民工正在从沉默转向愤怒，从痛苦转向行动，从同意转向抗争［35］。一边是年长一些的打工女性的“传统的”取向，另一边是相对应的打工妹的更加“现代的”取向［33］。

此外，还有许多学者分别从农民工政治意识的表现、影响政治意识的因素以及提高政治意识的对策等方面进行了阐述。上述研究或基于西方—东方、城市—乡村、男性—女性的二分框架，或基于流动变迁的动态视角以及横向剖析的静态视角来进行考察，丰富和发展了有关农民工政治意识的理论成果。但大部分研究仅仅是将政治意识作为农民工(或移民)政治生活的一个层面有所论及，有关研究在整体上看仍显得较为薄弱，既不够系统，也缺乏深度，至于从社会治理角度所展开的讨论则更为少见。而且，很少有学者从严格的意义上来使用政治意识的概念，底层意识、阶级意识、集体意识与政治意识常常互换使用，不加区分，由于缺乏明晰一致的概念界定，相互之间的对比存在一定难度，这也是造成学界诸多歧见的一个影响因素。无疑，农民工的政治意识还是一个有待从纵向和横向上予以拓展研究的问题。

二、农民工政治意识的能动性及其正负效应分析

相关研究基本上以社会存在与意识的互动关系作为理论前提，但更多的是从存在决定意识的角度来进行观察，甚少关注意识的能动作用，包括意识对行为、对社会存在的深刻影响。意识是哲学的基本范围，对于它的能动性，人们经过了长期的研究。马克思主义在提出关于社会存在决定社会意识的理论论断的同时，也充分肯定了意识的能动性。正确的意识能够指导人们有效地开展实践活动，促进客观事物的发展;错误的意识则会把人的活动引向歧途，阻碍客观事物的发展。

意识的进步性与能动性使得政治意识与治理制度之间的矛盾存在消解的可能，查特杰认为，底层群体的政治意识及行为正成为推动变革的力量引导着社会治理的方向。“大部分世界的人民正在发明新的方式，根据这种新的方式，他们可以选择他们应该如何被治理。”［1］作为一种进步的力量，意识能够通过主导行为影响社会存在。亨廷顿和纳尔逊曾指出，阶层意识、社区意识和邻里意识等群体意识，都对涉入组织和政治参与产生积极影响［26］。政治意识一旦形成，它就会转化为有效的政治力，变成政治进程中的一个组成部分，这种力量就体现在它能激起政治行为……公民政治意识的发展过程也就是民主政治的发展过程［36］。相反，消极的政治意识所带来的影响是完全不同的。传统政治文化的残余以及个体主义的蔓延有可能造成农民工冷漠的政治意识，而由于被排除在合法体制之外所产生的政治无力感则有可能加剧其暴力或权力主义的倾向。有学者认为，由于农民工一方面长期处于制度性的社会福利与社会保障之外，另一方面组织化程度很低，缺乏合法的参与途径，在遇到问题时社会张力很小，成为最易爆发群体性事件的群体。

目前，大部分农民工仍然是城市中的边缘群体，其利益、诉求难以在城市公共政策的制定中得到制度化的表达。随着城市化的推进，新生代农民工逐渐占据了农民工的主体，对城市融入的诉求和市民化的渴望在日益增长，地域、职业、身份的变迁以及网络媒体的扩张也在不断形塑农民工的政治意识，使之呈现出不同的向度。积极或消极的政治意识，将直接影响农民工是以正式的抑或非正式的手段来解决在城市社会中面临的不公问题，由此对城市社会生活秩序造成冲击。显然，农民工的政治意识既可能成为影响城市社会稳定的潜在因素，同时也可能成为一股推动现代化前行的力量。关键之处在于，能否将农民工群体引入国家政治，而不是反对现存体系。利普塞特认为，在工业化的西方世界，把工人结合到国家中来，大大降低了他们的权力主义倾向［6］。德国学者海贝勒进一步指出，“发动社会上受歧视群体进行参与可以有助于引导这一群体投身政治参与……公民的这种参与有助于改善公共品的质量。由此不仅提高了公民对国家的满意度，而且弱化了他们对国家行为的批评，确切地说是推动了他们对政府的正面看法，此外，也提升了如前所述的内部政治效能感或者外部政治效能感”［37］。

考察农民工政治意识的发展变化，成为了解农民工群体政治取向的一个侧面，也为构建更为平等、包容、富有弹性的社会管理体制提供了依据。正确的政治意识所引导的参与行为有助于农民工在合法的政策框架内表达自己的权益与需求，推动形成一种适应现代民主结构体制的参与文化，培育认同、忠诚、信任等公民意识的基本要素，这些都是构建新型“参与型”社会管理体制的文化要素。无疑，正视农民工的期望诉求，了解农民工政治意识的发展动态，根据其复杂性与分化特征采取相应对策，将成为改革城市治理体制、促进农民工城市融入、增进社会和谐的一个重要突破口。

三、社会治理体制变革中的农民工政治意识培育

自进入新世纪以来，中央对农民工社会管理政策作了一系列重大调整，不仅先后出台了保障农民工合法权益、取消对农民工进城不合理限制的一系列文件，同时还从农民工就业、社会保障、卫生服务、户籍、住房和教育等多个方面制定了相关政策，帮助农民工改善就业、居住与融入环境，这标志着政府对农民工的社会治理逐步从“管控型”向“服务型”的模式转型。这一阶段的社会管理目标重在改善农民工的外部客观环境，并没有突出与强调农民工在社会治理中的主体地位，由于与农民工的主观需求存在脱节，以“服务”为导向的农民工社会治理仍然收效甚微。党的十六届六中全会提出健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，将“社会参与”作为创新社会管理体制的一个切入口，也为未来构建“参与型”的农民工社会管理体制指明了方向。

体制的转变与参与主体政治意识的发展相辅相成。鲍曼对二者的关系作了恰当的阐述:“个体如果首先不变成公民，那么法律意义上的个体就不能变成实际上的个体。没有一个自治的社会，就不会有自主的个体。”［38］推动农民工的融城步伐，促进和谐社会建设，不仅在于政府通过管理体制变革赋予其合法的城市公民身份，推进相关的就业、教育、医疗、住房、户籍、迁移等配套制度建设，同时还要通过发展农民工的政治意识，推动其参与社会管理、合法表达诉求、增强实践能力，实现从治理客体向参与治理的主体转变。只有在二者的相互推动中，农民工的社会治理才能取得切实的成效。培育农民工积极、成熟的政治意识，塑造合格的社会参与主体，主要有以下几个实施途径:

一是畅通表达途径，鼓励积极的政治意识表达。虽然不能排除传统政治文化的因素，但消极政治意识的滋生往往是由于正式的表达受挫而造成，由于缺乏合法的宣泄渠道，积极的政治意识也有可能走向其反面，转化为消极的政治意识。化解这一负面影响，关键在于破除城乡二元体制的壁垒，保障农民工应有的政治权利，促进参与当地城市的民主选举、民主管理、民主监督，通过制度化渠道形成常规性的政治意识表达行为。

二是拓宽参与渠道，以参与行为激发政治意识。吸纳农民工参与社区管理和服务，不仅有利于其维护自身的政治、社会权利，也有助于增强社区的凝聚力与农民工的社区认同感、责任感与归属感。要根据属地管理的原则，采取容纳性的政策，赋予农民工平等参与社区建设、社区管理的权利，通过参与活动、提供服务等多种形式，激发与培育农民工的政治意识。

三是加强社会动员，以赋权理念引导政治意识。在社会结构转型与资源配置机制的变革中，国家的动员能力持续弱化，而随着NGO等各种非政府组织的兴起，社会动员的主体也相应发生了变化，并逐步发展壮大。社会动员作为一种社会发展策略和具体工作方法，能够通过整合资源、组织社团、直接服务、呼吁倡导等社会行动，有效地提升农民工的政治意识与参与能力，帮助农民工实现在社会管理中的角色转型。

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