十一届三中全会以来土地制度的变迁及政策建议

赵志浩

(河南省社会科学院，河南 郑州 450002)

十一届三中全会以来土地制度的变迁及政策建议

赵志浩

(河南省社会科学院，河南 郑州 450002)

十一届三中全会以来，我国确立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，确保了农民对集体土地的经营和使用权。2002年的《土地承包法》规定农民对土地的承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转，进一步扩大了农民对土地的承包经营和使用权限。与此同时，国家还逐步完善了对农民土地的征用办法和程序以及对农民的补偿安置办法。但是，十一届三中全会以来的土地制度变革在土地产权、政府征地安置补偿和土地流转等方面还存在着诸多问题，因此在新的土地制度变革过程中，还应进一步确保农民对土地的产权、完善征地制度和规范土地流转。

承包经营权；土地流转；征地制度；产权

中国共产党自成立之日起，就高度重视土地制度问题，并把它作为党在不同历史时期的工作重点。十一届三中全会以来，党的经济工作重心的转移也是从农村土地制度的变革开始的，变革的重点是政府和农民对土地占有、使用和利用权限的不断调整。

一、制度变革与政策调整：土地的承包、征用和流转

(一)农民对土地的承包经营权

1978年安徽凤阳小岗村发动的“家庭联产承包”运动，得到了中央和政府的肯定，从而拉开了新时期土地改革的序幕。1979年9月，党的十一届四中全会正式通过《关于加快农业发展若干问题的决定》，开始了包产到户的改革。1980年9月，中央召开了省、市、自治区党委第一书记座谈会，专门讨论了农业生产责任制问题，会后向各地下发了《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》，第一次以中央文件的形式阐明了包产到户的性质，初步肯定了包产到户，推动了包产到户在全国的普遍发展。1981年的《全国农村工作会议纪要》重新肯定了农民对土地的长期承包经营权以及对其他生产资料的所有权。1982年1月，中央以一号文件的形式第一次明确了“包产到户”的社会主义性质，促进了“包产到户”的迅速发展。1983年的中央一号文件(中共中央关于《当前农村经济政策的若干问题》)，从理论上说明了家庭联产承包责任制“是在党的领导下中国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在中国实践中的新发展”，并对家庭承包责任制给与了高度的评价：克服了管理过分集中和平均主义的弊病，继承了合作化的积极成果，坚持了土地等生产资料的公有制和某些统一经营的职能；这种分散经营与统一经营相结合的经营方式具有广泛的适应性，既可以适应当前手工劳动为主的状况和农业生产的特点，又能适应农业现代化的要求[1]。

到1983年底，已经有90%以上的生产队完成了以家庭为基础的农村土地制度的改革。1984年，家庭责任制在全国范围内基本确立。

1993年将“家庭承包经营”写入了《宪法》修正案，家庭联产承包责任制从而成为了我国的有一项基本经济制度。1998年8月修订的《土地管理法》第十四条规定，“土地承包经营期限为三十年”。同年10月，中共十五届三中全会《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》郑重声明：“要坚定不移地贯彻土地承包期延长三十年的政策，同时要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规，赋予农民长期而有保障的土地使用权。”至此，农民长期而有保障的土地使用权得到了政策和法律的认可。

1989年在全国的若干地方进行了第一次土地详查，从1991年开始在全国展开并开始颁发土地使用权证。当时只把土地使用权证发给实际使用者，所以拥有使用权但未实际使用土地的人就无法得到证书，引发了以后的行政诉讼，所以在1997年的16号文件中，要求及时向农户颁发土地承包经营权证书；1999年，《农村土地承包法》纳入立法计划，当年年底，全国农村第二轮土地承包工作基本完成，土地承包合同书与土地承包经营权证基本签发到户，实行规范管理，确保了农村土地承包关系长期稳定。2000年，中共中央《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》提出要加快农村土地制度法制化建设，长期稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。至此，农村土地政策的法制化基本确立。2002年的《农村土地承包法》标志着我国新型土地制度的确立，赋予农民长期而有保障的土地使用权，表明了我国政府长期坚持家庭承包经营制度、建立“世界上最严格的土地管理和耕地保护制度”的目标追求。

(二)政府对土地的征用

由于家庭联产承包责任制的实行，国家建设用地需要向承包土地的农民征用，1982年《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”按照1982年《建设征用土地条例》，征收权限是根据征地规模来划分的，即：(1)征收耕地、园地1 000亩以上，其他土地10 000亩以上的，由国务院审批；(2)征收直辖市市郊的土地，由直辖市人民政府批准；(3)征收50万人口以上城市市郊的土地，由所在市人民政府审查，报省级人民政府批准；(4)征收其他地区的耕地、园地3亩以上，林地、草地10亩以上，其他土地20亩以上，由所在县、市人民政府审查，报省级人民政府批准，在这些限额以下的由县、市人民政府批准。

由于行使农地征收权的主体过多，且征收土地的权力过于分散，上至国务院，下至县人民政府，这就造成在征收土地的过程中出现省市县各级政府的舞弊、越权审批等现象。比如，各级政府对土地审批过程直接进行干预，竞相以优惠的土地吸引资金等等，从而导致这一时期的农民开始在征地问题上与政府谈判。当时争议的主要问题是安置就业，解决城市户口，因此征地问题附带地加进了农转非指标问题，即多少亩的耕地可以换一个农业人口转非农业人口的指标。20世纪90年代以后，地方政府为了满足行政管理的日常开始，开始疯狂地征地卖地，以地生财，为了卖出更高的价(当然还有其他方面的原因)，还引入竞争机制——招标拍卖。这种征地卖地势头造成了不少社会问题，特别是造成了地方政府和民众之间的紧张关系。因此，制定征地问题的相关法律法规提上日程。

1998年修订的《土地管理法》对征地的主体、目的、性质、程序、审批权限和补偿费用作了明确的规定。1999年在征地制度方面增加了农地转用审批制度。从中央到地方制定了一个土地利用总体规划，限制了各地的用地总量，对农地转为建设用地的数量进行了限定，同时实行“占补平衡”制度，每占用一亩耕地，必须开垦出一亩新耕地。这个制度虽然在实施过程中遇到了这样那样的问题，譬如随意开垦一些“烂地”冒充耕地，把山林也划为耕地等等，但是对遏制地方政府乱征地、保护农地等方面都是非常有效的。

2000年之后，政府加快了土地征用制度和农村建设用地制度的改革。2000年的《宪法》修正案对土地征用制度进行了重大改革，明确了土地征用可以采用征用和征收两种方式。2004年的一号文件要求“加快土地征用制度改革”，指示“各级政府要切实落实最严格的耕地保护制度，按照保障农民权益、控制征地规模的原则，严格遵守对非农占地的审批权限和审批程序，严格执行土地利用总体规划。要严格区分公益性用地和经营性用地，明确界定政府土地征用权和征用范围。完善土地征用程序和补偿机制，提高补偿标准，改进分配办法，妥善安置失地农民，并为他们提供社会保障。积极探索集体非农建设用地进入市场的途径和办法”。2005年的一号文件强调“坚决实行最严格的耕地保护制度”，“加快推进农村土地征收、征用制度改革”；同时要求“认真落实农村土地承包政策”“妥善处理土地承包纠纷”，“尊重和保障农户拥有承包地和从事农业生产的权利，尊重和保障外出务工农民的土地承包权和经营自主权”，“各省、自治区、直辖市要尽快制定农村土地承包法实施办法”。2006年的一号文件强调按照“缩小征地范围、完善补偿办法、拓展安置途径、规范征地程序”的要求，进一步探索征地制度改革经验。同时要求“健全在依法、自愿、有偿基础上的土地承包经营权流转机制，有条件的地方可发展多种形式的适度规模经营”。2007年的一号文件继续强调“坚持农村基本经营制度，稳定土地承包关系，规范土地承包经营权流转，加快征地制度改革”。2008年的一号文件要求“加快建立土地承包经营权登记制度”，并且对农村土地制度改革中的新问题提出了要求，比如“严禁通过‘以租代征’等方式提供建设用地。城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’开展城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩的试点……依法规范农民宅基地整理工作”等新内容。2008年十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中要求：“依法征收农村集体土地,按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿。”这对实行严格的集约与节约用地制度、控制城市建设用地总量提供了保障。

(三)土地使用权的转让和流转

1978年以后实行的家庭联产承包责任制，所谓“家庭联产承包责任制”，也就是土地的所有权归集体所；集体将产量承包给农民，农民以家庭为单位进行生产，负责完成承包的产量，超减产部分按事先约定的奖惩实施。土地归集体所有，农户对土地拥有经营使用权，实行“交够国家的，留够集体的，剩下都是自己的”的分配原则。所以家庭联产承包责任制承认了农民对土地的承包经营权，在法律上，所谓的土地承包经营权，相当于“租权”。这一农村土地制度的变革，顺应了时代的要求，促进了农民生产的积极性。但是，在1982年的《宪法》中规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖、租赁或者以其他形式非法转让土地”。这实际上是确定了禁止土地流转的原则，不只是土地所有权不允许流转，使用权也是禁止流转的。也就是说，当时的土地承包经营权是一个禁止流通的权利，即不得转租。这一规定一直持续到1988年，因此，从1982年到1988年这段时间，我国是不存在任何形式的土地市场，连出租都不行。而且，承包经营权的主体是谁，也没有明确规定，要到20世纪90年代后期的《农村土地承包经营法》才能予以解决。1988年4月，第七届全国人大常委会对1982年的《宪法》修正案规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。”《宪法》修正案中还有了土地使用权可以转让的规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”

1990年土地使用权交易的制度被国家正式承认并由国务院颁发了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(55号令)，这个条例正式确立了土地使用权既可以出让，也可以转让。1993年的中央一号文件中，提出鼓励农民合法流转土地资源。1995 年3 月，国务院批转农业部《关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》，对土地承包合同的严肃性、承包期限、经营权流转、农民负担和权益等方面做出了规定，集体土地、家庭承包经营制度的基本框架已经形成。所以90年代的土地制度除了进一步稳定和深化家庭联产承包责任制之外，还对土地经营权的流转进行规定。在80年代末，深圳就开始试行土地使用权的流转，到90年代的正式确认，将对我国土地制度发动革命性的冲击，在1997年的16号文件中，对土地使用权的流转做了具体规定，是土地流转有了相应的依据。

2001年12月发布的《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》，是我国最完整提出土地流转的规范性文件。2002年8月，全国人大常委会通过了《农村土地承包法》，这标志着“农村土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转”的新型土地制度的正式确立。《农村土地承包法》第三十二条规定:“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”事实上，除继承与赠与外，现阶段农地流转有转包、出租、互换、转让、股份合作五种形式。承包法的第四十九条还规定：“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。”这规定了农地流转的主体，即“依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书”者。[2]

在“十一五”规划、2007年的《物权法》以及党的十六大、十七届三中全会等，都对土地流转的各项内容做出了明确规定。十七届三中全会决定规定:“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外,经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。”这实际上是突破了集体建设用地向国有建设用地的单向非征收方式流转的规定,同时还规定了集体建设用地之间也可以流转：“决定也有明确规定:对依法取得的集体建设用地必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权,在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”

二、变迁特点及政策建议：权限下移、保障权益

(一)变迁特点

1.农民推动，政府主导

家庭联产承包责任制一再受到称赞，并且党中央一再强调贯彻制度，说明了土地承包制度具有不可替代的优越性。众所周知，这种制度上的创新初始于安徽凤阳县小岗村的“包产到户”，在当时“包产到户”“分田单干”是违背国家政策的，是当时农业的禁区，在这种情况下，小岗村的生产队长严俊昌、副队长严宏昌把全村召集18户农民，来到会计严立华家，冒着政治风险和坐牢危险，立下“生死文书”，秘密签订契约，决定将集体耕地承包到户，实行大包干，并当场立下字据，按上手印，严宏昌在保证书上写道：“我们分田到户，每户户主签字盖章，如以后能干，每户保证完成每户全年上缴的公粮，不在(再)向国家伸手要钱要粮。如不成，我们干部坐牢杀头也甘心，大家社员也保证把我们的小孩养活到18岁。”

我们不得不佩服这两位队长和十八位农民的胆识，某种意义上说，是他们的胆识促成了家庭联产承包责任制的实行，也促成了农村土地制度乃至农村经济体制的改革，打破了过去那种“三级所有，队为基础”的人民公社管理体制。当年，小岗全队粮食总产13.3万斤，相当于1966年到1970年粮食产量的总和；当年上交24 995斤，超额7倍多；实行“包产到户”的第二年，小岗村向国家交了13.9万斤粮食。

1980年安徽省委书记万里来到小岗村，在座谈会上充分肯定了“包产到户”。万里说，只要能对国家多做贡献，对集体能够多提留，社员生活能有改善，干一辈子也不能算“开倒车”。万里不仅批准了包产到户，还批准小岗的经验可以学习，他的讲话解除了严金昌、严宏昌等人的担心。同年4月，邓小平对万里等人谈话时强调，政策一定要放宽，有的可包产到组，有的可包给个人，这不会影响我们的社会主义性质。自此，小岗经验不但得到中央的肯定，还在中央文件中得到肯定，获得了政策上的有力支持。

以上事实说明了中国土地制度改革，特别是农村土地制度改革，是在农民的推动下，由政府主导的一场经济变革，也说明了土地制度改革只有注重农民的首创精神，同时得到政府的大力支持，才能够顺利进行和开展下去。1978年之后，党和政府充分尊重农民的积极性和创造性，在土地制度变革上不断取得突破和进展，进一步证明了尊重农民的自主性和发挥政府支持力度的重要性。为了适应新时期土地流转的大趋势，2004年小岗村党支部书记沈浩突破旧有观念，通过土地流转，重新把土地集中起来，成立“合作社”，发展集体经济，并且招商引资，引进龙头企业。农民租出土地，按每年每亩地500元获得租金，这是他们适应时代要求的又一次革新。

有关土地制度方面的其他变革，诸如土地流转、改革土地财政、征收土地财产税等，都是广大民众积极参与、推动和政府主导的制度创新，这是中国土地制度变革的显著特点之一。农民和政府二者都是改革过程中不容忽视、不可或缺的重要力量，它们构成了中国土地制度变革的主体力量。

2.土地使用的权限不断下移

十一届三中全会以来，土地承包制度、征地制度、土地流转等方面的改革，实际上是逐步扩大了农民对土地使用经营权。以家庭联产承包责任制为主要内容的土地制度改革，把农民集体经济组织所有的土地承包给农民个人或家庭，实现了农村集体土地所有权与经营权的分离，在事实上扩大了农民对土地的经营自主权，以后文件对“包产到户”的肯定及其实践，以至于将“家庭承包经营”写入了《宪法》修正案，以及给农户签发土地承包经营权证，都表明了中央保证农民承包经营权的决心。

农民虽然对土地只有使用经营权，但是随着改革的不断深入，对土地使用的权限范围不断扩大，允许农民依法通过多种方式参与开发经营土地，通过承包取得的土地经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让、股份合作或者其他方式进行流转，这些权限扩大了农民使用土地的自由度，几近于拥有土地所有权的地步，不得不认为这是政府下放土地使用权的举措，这些制度和措施无疑会增加土地使用的灵活性，增加农民的积极性，实践证明对搞活经济运行是大有裨益的。

为了保证农民对土地的使用经营权，中央多次颁布文件，纠正地方政府征地过程中出现的违法行为，规定对危害农民利益和基本农田的现象进行整治，从2004年到2008年，每年都有规范征地制度的一号文件出台，要求“加快土地征用制度改革”“保障农民权益”“控制征地规模”“遵守审批权限和审批程序”“明确界定政府土地征用权和征用范围”“缩小征地范围、规范征地程序”等等。这些都是保证农民对土地的合法经营使用权和保护农民利益的举措，所以，总体上看，十一届三中全会以来，国家把土地的经营使用权下放给农民，并不断制定制度措施，保证和扩大农民对土地使用和经营的各种权利，相应地，农民对土地使用经营的权限也不断扩大。

(二)建议：保障农民的合法权益

农民和政府是我国土地制度变革的主体力量，政府只有明确自身的职能范围，在制定土地政策过程中，切实保障农民的合法权益和切身利益，才能在土地制度变革和制度创新中取得预期的效果。

1.确保土地产权

“包产到户”确保了农户和村集体之间的承包关系,类似于一种固定的租约关系,但其政治含义大于经济含义,土地的最终处分权既不属于所有者——村集体，也不属于个人，二者均没有买卖土地的权力，农民在政府征地过程中所获取的收益被称之为“补偿”而非“赔偿”，所以农民对土地的承包经营权只是一种使用权，土地承包者并不拥有地产权，因为产权包括所有权、承包权、经营使用权、收益权、处置权、管理权、转让权等，1982的十二大报告认定土地承包权具有一定的债权性质。1986的《土地管理法》和1987年施行的《中华人民共和国民法通则》强调了土地承包者的经营权，而没有说明对土地的占有权、控制权和处分权，即只具有债权性质。一直到2007年的《物权法》，才首次承认了承包经营权的物权性，赋予了土地承包经营权的排他性，为征地补偿提供了法律基础，也有助于土地流转，但是承包土地的农户依旧没有对土地的最终支配权，不能将土地作为财产对待，土地的经营使用权经常受到地方政府的非法干预，农民的土地权益经常受到侵害[3]，并使土地的自由流动受到影响。

所以，为了真正保障农民的土地权益，应该从制度、政策和法律上明确农民对承包的土地拥有财产权，土地承包者可以依法使用、处置土地，也可以采用出租、抵押、入股等方式利用土地，真正实现农民对承包土地的自主经营权。

2.规范土地流转

实行包产到户的家庭联产承包责任制，在一定时期内促进了农民的积极性，但是随着生产的发展，零星散乱的地块不利于集中利用，在集体组织建立转包、转让的土地流转制度，可以减少小规模经营的负面影响，也有利农地的市场化，所以1990年以来出台了各项鼓励和规范土地流转的政策，当前农村土地流转主要包括土地股份合作制、反租倒包、转包、转让、委托经营、互换、抵押贷款、使用权拍卖等形式。

但是由于农业社会保障制度的不健全，以及劳动力就业等问题，使土地流转进展缓慢，并且由于上面提到的土地产权的模糊性，给土地流转工作带来诸多不便，比如有些集体经济组织之间在经济利益驱使下，往往私下进行土地流转，随便占用农民土地，用于非农建设，造成产权归属上的大量纠纷。一些地区在土地流转过程中，由于尚未建立起土地流转的档案，流转的范围、方式、流转租金等方面缺乏制度和法律规范，造成流转缺乏规范性，比如很多土地流转只是口头约定，缺乏书面协议，其随意性较大，很容易在以后发生矛盾和纠纷；即使签订了协议，由于缺乏对土地流转规定的认识，无法准确反映双方的意愿；有些协议缺乏法律效力，甚至违背现行法律，流转年限超过承包年限，等等[4]。

因此，在土地流转方面，政府今后努力的方向集中在制度和法规的完善、规范流转程序、完善流转档案等方面，另外，还应该进一步规范土地市场，全面落实土地供应的招标、拍卖、挂牌交易制度，完善土地租赁、转让、抵押二级市场。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行[5]。

3.改革征地制度

根据相关的土地法、土地管理法等法律法规，国家可以根据公共利益的需求进行征地，也就是依法征收农民集体所有的土地，变成国家建设用地，同时给予农民行一定的经济补偿。然而，近些年来，政府卖地、以地生财的状况到处发生，这就不免让人联想到“土地财政”，地方政府把土地使用权卖给土地使用者，土地使用者一次性支付十几年的使用费，这种靠卖地赚钱、以地生财的现象，就是土地财政，其收入属于预算外的“第二财政”，有些地方“第二财政”的收入往往高于第一财政的收入。“土地财政”早已受到广大民众的非议，给政府形象造成不良影响，另外，“土地财政”还与房地产投资过热、房价居高不下等现象联系在一起，给社会民众的生活造成不良影响。

“土地财政”的弊端和危害已被社会普遍公认，其所产生的诸多问题也是有目共睹，当出现问题、矛盾激化时，通常的解决办法是用行政手段强令禁止违法占地，然而长期有效的办法还是应该从制度层面入手，改革现有的征地制度。由于法律规定政府征地的目的，主要是为了满足公共利益的需要，因而需要界定公共利益的范围和界限，避免以“公共利益”的名义危害民众利益。征地过程中，为了防止危害农民土地权益和征地权的滥用，应按照征地程序进行，保证公开性和协商性。在征地补偿方面，应明确补偿标准及补偿措施，还应根据土地位置、升值预期、市场物价上涨等情况，对征地进行补偿[6]。

〔1〕 许小雪.浅析家庭承包经营的五个阶段[J].南方论刊，2010(4):55.

〔2〕 许恒周.农村劳动力市场发育对农村土地流转的影响分析——基于农户调查的实证研究[J].当代经济管理，2011(9)：38-40.

〔3〕 蔡进，邱道持，王静，等.中国农村集体土地产权制度研究综述[J].中国农学通报,2013(8):68.

〔4〕 乐章.农民土地流转意愿及解释——基于十省份千户农民调查数据的实证分析[J].农业经济问题,2010(2):69.

〔5〕 彭景.农村土地流转的核心：赋权于民[J].乡镇经济，2009(4)：15.

〔6〕 陈江龙,曲福田.土地征用的理论分析及我国征地制度改革[J].江苏社会科学，2002(3)：59.

(责任编辑 吴 星)

Land System Changes and Policy Recommendations Since the Third Plenary Session

ZHAO Zhi-hao

(Henan Province Academy of Social Sciences, Zhengzhou, Henan 450002)

Since the Third Plenary Session, our country established combines unified and separate tier management system, based on the family contracting business to ensure that the farmers' management and use rights for the collective land . "Land Contract Law"(2002)provisions of the farmers on the land contract and management rights can be taken legally transfer, lease, equity, mortgage or otherwise transfer which further expands the contract management and usage rights of farmers on land.At the same time, the state also gradually improve the expropriation and procedures of land for farmers as well as the compensation and resettlement measures for farmers. However, since the Third Plenary Session, there are still many problems about the land system change in the land ownership, the government resettlement compensation, land transfer and other aspects.So the new land system in the process of change, we should further ensure that farmers on the land property rights, improve the land requisition system and regulate land transfer.

contract and management rights; land transfer; land requisition system; property

10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2014.06.013

2014-07-19

http://www.cnki.net/kcms/doi/10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2014.06.013.html 网络出版时间：2014-12-29 15：30

赵志浩(1981—)，男，河南沈丘人，经济学博士，河南省社会科学院助理研究员，主要从事经济史研究。

F129

A

1007-6875(2014)05-0067-06