渐进主义视阈下“新农保”制度的研究
2014-04-04雷咸胜
□雷咸胜
渐进主义视阈下“新农保”制度的研究
□雷咸胜
新型农村社会养老保险(“新农保”)从2009年产生到现在的推广都遵循渐进主义的原则,从渐进主义的视角来研究“新农保”,发现这种渐进有稳定性、连续性、风险性小等优点;同时也存在如时间差、保守、对政策的依赖大、保障水平低等缺点,所以需要采取一些措施避免这些缺点;可以通过加快政策推行进度、加大财政补助、建立运行监控系统、注重家庭保障等来解决“新农保”这种渐进存在的问题,保证“新农保”可持续的推行。
渐进主义;“新农保”;政策完善
渐进主义把公共政策视作政府过去的行为活动的延续,其中伴随着渐进的调整与修正。林德布洛姆,在批判完全理性决策模型和有限理性模型的基础上时,首次提出渐进主义模型。[1]而“新农保”是我国社会保障体系的重要组成部分,由政府主导,惠及广大的农村居民,属于典型的公共政策,就是在“旧农保”的政策以及试点基础上不断的调整和修正形成的。
一、渐进决策理论的相关介绍
林德布洛姆在其著作《政治、经济及福利》中首次提出了“渐进主义”的概念。他通过对社会政治过程的价格体系、层级体系、多元体制和议价四种基本形态的分析提出了“渐进决策”模式。所谓渐进决策,就是指决策者在决策时在既有的合法政策基础上,采用渐进方式对现行政策加以修改,通过一连串小小的改变,在社会稳定的前提下,逐渐实现决策目标。
在林德布洛姆看来,渐进决策需要遵循以下三个基本原则:按部就班原则、积小变为大变原则、稳中求变原则。[2]他认为,政策上的大起大落是不可取的,欲速则不达,那样势必会危害到社会的稳定,为了保证决策过程的稳定性,就要在保持稳定的前提下,通过一系列小变达到大变之目的。
二、“新农保”制度变迁过程的渐进
新农保的制度变迁过程表现为从其萌芽到不断推广,相关的论文已有大量论述,在此只做简单的回顾(表1)。
三、“新农保”政策结果的渐进
“新农保”在“老农保”与试点的基础上形成,其政策结果的渐进主要体现在新老农保的政策比较上(表2)。
四、“新农保”这种渐进的合理性
1.全面的政策创新和政策变革是对决策者理性能力的严峻挑战,由于环境的多变性和复杂性,决策者不可能获得外部存在的所有信息,也不可能对所有的方案进行整理和排除。所以渐进的方式能够减少决策的失误,能够及时的应对多变的环境,而且一旦决策失误也不会有太大的损失。“新农保”在制定的过程中面临着农村各个地区农村的经济发展水平的不同,这样政府的补助和农民的缴费水平必然有所不同;同时农村人口老龄化的挑战,特别是外出务工人口的增加,使得农村的老龄化加重等等因素。这些都使“新农保”政策在制定的时候必须“脚步”跨得很小。
2.这种决策方式有益于吸收过去有益的成分,同时注意不当的地方,有利于政策的完善。政策在开始形成时,难免会有考虑遗漏的地方,这样在实施中其弊端就会暴露出来,然而当其弊端暴露时,政策制定者会及时的修正,并同时保留正确的部分,这样就有利于形成完善的政策。“老农保”在制定时,只强调农民的自保,以农民的自我缴费为主,而政府的作用缺失了,这样在制定新农保的过程中,政策制定者会考虑政府的作用,于是“新农保”一方面农民按档次缴费,同时政府给予补贴,这样就体现公平和效率的结合,有利于政策的可持续发展。
3.渐进决策使新农保政策处于一个渐进的过程中,保持了“新农保”政策在实施中的相对稳定性。随着土地保障和家庭保障的逐渐削弱,农民的养老保障显得很单薄,而社会养老保险作为一个变量进入农村后是否会给农民的养老福利带来好处,农民本身由于对“老农保”的暂停而导致的信任危机,是否会接受“新农保”?这都是不可知的,只有各个试点,进行检验“新农保”的作用,让农民看见带来的实实在在的好处,这样才可以进一步的推广,这样政策实施范围就会由小变大,在相对稳定的环境中不断得到推广,然后实现全覆盖的目标。
4.渐进决策将政策的制定和修正看成是先后不间断的连续过程,这就注意到了政策的连续性问题,进而也使政策对象易于接受。一项政策的制定和出台,需要很长时间去付诸于实际中去,而政策对象需要一定的时间去理解和接受它,一旦政策不合理或者没有改进的行动,那么这些政策前期的努力就白费了。同时一旦政策连续,人们对政策就不会陌生,这样就易于接受。“老农保”在农村推行后,农民已经对养老保险有一定的认识,前期的政策宣传,使得“新农保”推行时候不是那么陌生。而且原有的农村社会养老由于对于资金的来源和管理以及政府的缺位等问题,导致了政策的执行困难,但“新农保”吸取了“老农保”的不足,并通过探索阶段和试点阶段的逐步完善,有益于政策的连续性。
五、“新农保”这种渐进存在的不足
新农保这种渐进虽然具有稳定性和连续性等优点,但其渐进过程中存在诸多的缺点。
1.步子迈得太小,政策有可能会很保守,这样有可能对政策对象的影响力不够。“新农保”政策中虽有政府的补贴,但基础养老金每月只有55元,虽然各个地方会变动,但依旧很少,特别是经济发展比较落后的地方。这样以来,每月的55元补贴显然与我们的生活消费水平差距太大,难以发挥养老保障的作用。国外农村养老保险基金主要来源政府补贴,如德国、奥地利政府补贴为70%,希腊、波兰为90%,农民缴费所占比例非常低,一般为10%-30%。[7]而我国的补助相对很小,这样渐进的政策有其现实的缺陷,往往这种问题难以避免。同时,财政补贴的方式往往是一刀切,虽说是“多缴多补”,但这种补贴只是对缴费多少的补贴,没有具体考虑到家庭的情况,不能实现帕累托最优。
2.存在时间差问题,政策在推行过程中,有试点开始,逐渐的推广,这样政策就必然惠及先试点的地方,对于那么试点较晚或者最后被政策覆盖的地区就会长时间内处于政策空白的状态。新农保试点推行速度过慢,会造成未试点地区的老年农民无法享受到国家惠农政策(基础养老金),这是不公平的,会造成未试点地区农村老人的攀比和心理不平衡,甚至会激化矛盾从而产生一些社会不稳定因素。[8]“新农保”由试点逐渐推广,必定有后试点的农村,这样在政策推行中,他们在前期没有“新农保”政策的实施,而此时这些农村已过60岁的农民就享受不到基础养老金,同时对于那些接近60岁的农民来说,他们面临着补缴数额太多的问题。所以,一旦这样逐步的推行,这些时间差的问题又会困扰着决策者。
3.对于渐进决策的过分依赖,反而不利于决策者追求更好的方案。决策者首先感觉自己的决策肯定不全面,那么就会在信息收集、方案排除等方面有所松懈,反而进一步加深了决策者本身的决策能力,非等问题出现后在进行解决,会导致滞后性。在政策的制定中,虽然技术、信息、个人能力等方面存在问题,但决策者应尽可能的收集有用的信息,来减少决策的失误。
六、针对渐进不足的对策及建议
1.加大财政的补贴数额和补贴方式。我国2012年中央财政支出用于新型农村社会养老保险的只有932.91亿元,而去年的中央财政支出总额是125952.97亿元,其比例仅有0.74%;再来看看2012年全国的公共财政收入为117253.52亿元,而新农保支出仅占0.79%。根据农民基本生存需求的测算,现阶段基础养老金补贴水平应为每人每月130 元,东部地区实行中央与地方财政责任均担原则,中西部由中央财政全额补助。[9]考虑到农村的人口老年化严重,人口众多,对新农保的补助确实太少。所以应加大对其补助,并结合其当地的实际生活消费及养老消费情况而定。为实现城乡之间的平等,政府应借鉴城镇职工养老保险的做法,以农民上一年度的人均纯收入为基数,按比例确定基础养老金,实行动态调整机制。[10]同时可以考虑引入家庭情况相结合的补助方式,不仅考虑缴费多少还可以考虑家庭收入情况,这样就能把财政花到真正需要的地方,可以兼顾公平和效率,接近帕累托最优。
2.尽快实现“新农保”全覆盖。“新农保”以全新的面貌不断扩大农村试点,积极的发挥财政的作用,惠及各地,这是保障农民养老的必要组成部分。建立新型农村社会养老保险制度,是加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的重要组成部分,对确保农村居民的基本生活,推动农村减贫和逐步缩小城乡差距,维护农村社会稳定意义重大,同时对改善农村居民的心理预期,促进消费,拉动内需也具有重大意义。所以应加大步伐,尽快地实现其全覆盖,特别是偏远的地区和发展落后的地区。
3.明确新农保的发展方向。新农保推进缓慢,可能由于地方对新农保的前景堪忧,担心像老农保一样会走向失败,其中缘由之一是对新农保的发展方向不明,没有看清当前的发展背景和发展的趋势。我国目前城镇化速度不断地加快,在科学发展观的指引下,统筹城乡发展,逐步的实现城乡一体化。而新农保作为社会养老保险的组成部分,必须将新农保与城镇职工基本养老保险、农民工养老保险制度等其他养老保险制度,被征地农民社会保障、水库移民后期扶持政策、农村计划生育家庭奖励扶助政策、农村五保供养、社会优抚、农村最低生活保障制度等政策与制度有机衔接。[11]所以必须明确其发展方向为城乡一体化的养老保险。
4.建立“新农保”风险预警指标体系和运行监控系统。新农保风险预警指标体系是指由能够对新农保制度风险或危机发出提前警报,并有着内在联系的主要指标按一定逻辑构成的体系。[12]可以减轻其制度风险。“新农保”作为新生的保险,其发展缓慢一方面由于人们对其发展方向不明,另一方面也是因为对其发展的动态了解太少,监控和反馈缺失,以致发展缓慢。新农保作为一个新的元素融入农村后,是否发挥了养老等作用,可以建立相应的指标进行观察。首先应观察新农保是否起到了养老的作用,这个作用的大小如何。也可以从你们的养老观念、生育观念、消费行为等方面进行调查。发现对其各个方面的影响,然后及时的反馈给决策部门。对此可以做出相应的决策调整,进而使新农保不断完善。
5.发挥家庭保障的作用。受传统文化的影响,中国农村老年人有着强烈的“家”观念,认为社会关系中最可靠的就是亲缘关系。加之社会化养老在精神方面的先天不足,即生活上照料和感情上的关怀是家庭这一初级群体的内在功能,其他社会群体无法替代。[13]新农保目前的保障水平较低,仅仅依靠薄弱的新农保来度过余生是很难的。养老保障的发展从开始的家庭养老为主到社会养老为主,从来都不是某个养老保障单独存在的,而且各国的经验大多是多支柱的养老保险模式。在农村,家庭是基本的单位,担负着农村社会的许多功能,其中养老便是家庭的重要功能,其不仅可以提供基本的物质条件,而且可以提供精神支持。家庭养老是对社会养老的良好补充。加强家庭的作用,能更好地减轻新农保的压力,以促进其可持续的发展,真正成为农民的养老保障支柱之一。
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2013-11-27
中国海洋大学法政学院,山东 青岛,266100
雷咸胜(1988- ),男,河南信阳人,中国海洋大学法政学院硕士研究生,研究方向:新型农村社会养老保险。
F323.89
A
1008-8091(2014)01-0087-04