控权理念下行政权力的动态平衡

钟凰元

(福州大学 法学院，福建 福州 350108)

控权理念下行政权力的动态平衡

钟凰元

(福州大学 法学院，福建 福州 350108)

行政权控制的范围及程度，取决于不同时代、不同社会经济条件下，人们对“公共物品”的需求。在权利相对弱小、权力膨胀的现实背景下，试图通过探寻我国行政权力控制的真实形态，分析行政控权的必要性，力图构建权力的多元控制以实现对行政权力的有效制约和监督，最终促使控权对行政权力的动态平衡带来真正有效的推动作用。

行政权力；行政控权；多元控制；动态平衡

宪政理论认为，传统行政权力的产生是人们在对政府的性质、作用以及执掌权力的人的本性特征等多方面综合全面认识的基础上，通过政府权力有限理论而设置政府权力的范围，最终形成控制政府权限的政治体制。[1]现今行政状态下，构建行政权力的多元控制，有助于避免权力的滥用以及由此导致的对公众权益的侵犯和危害。

一、行政扩张：现代行政权的真实形态

在社会不断发展的历史进程中，行政权一直处于一种“超然”地位，有着潜在的扩张特性。[2]具体而言，行政权力扩张实质上就是行政权力向纵深方向的进一步扩大，主要表现为行政权力的控制范围和行使程度在当代社会的日益扩张和不断膨胀。

(一)行政权控制范围的扩张

行政权力控制范围的扩张即意味着行政权力事实上所制约的范围超出了它原本的履行职责范围，具体有两个层次内容：一是行政权力超出国家权力体系的扩张，表现在其介入范围的不断扩大，在一些私人领域、民间组织和社会团体中出现了调整领域的公权化；[3]二是行政权力在国家权力体系内的扩张，它主要表现为行政权力渗透到立法、司法领域，执行了一些原本属于立法、司法机关的职能。

1.行政权力在国家权力体系外的扩张

为了调整当代社会事务不断复杂的趋势和满足人民群众对于“公共物品”不断增长的需求，行政权力出现了对社会事务进行直接、微观的干预，实行着对社会生活全方位的控制和干预，局部区域甚至超出了行政权力原有的履职范围。当然，随着社会的进步、公民自我管理能力的提高以及经济与政治体制改革的深入发展，行政权力在体系外的行使范围将会越来越合理，它将既能够保证政府职能的有效发挥，同时又能够促进社会公共利益最大化的实现。

2.行政权力在国家权力体系内的扩张

对于我国而言，人大的立法权、行政机关的行政权和司法机关的司法权三者间相互分工合作，共同构成了完整的国家权力体系。其中，行政权和司法权源于人大的立法权，并接受立法权的领导与监督。然而在政治实践中，行政权不仅表现为单纯的行政执行权，往往还牵涉到行政立法权和行政司法权。这是因为：其一，由于我国缺少宪法和法律至上的思想传统，行政机关又常常以提高行政效能为借口，以致出现了行政立法逐渐取代整个法律体系的现象，也不可避免地导致了行政权力的扩张。其二，为了适应现代生活中繁杂多样的社会事务，行政机关又凭着需要高效发挥行政职能的借口，行使了原本应由法院所享有的强制执行权，使得司法机关的独立与公正原则受到一定程度的挑战。

(二)行政权行使程度的加深

行政权力行使程度的加深亦体现在两个方面：一是行政实体处置权的扩大，如权力界限的不断扩张，自由裁量权的无限增大，处置方式、种类的灵活多变等；二是行政程序被突破，模糊甚至抛弃了应有的程序规则，权力肆意行使。

1.行政实体处置权的扩大

行政实体处置权的扩大主要体现在自由裁量权的行使过程中。在这一过程中，行政主体享有一定的自由裁量空间，能够随意地择取行政的方式、手段和强度。虽然如此能确保行政行为的针对性和实效性，但这也存同时在着可能使行政权力变得更加自由的风险，一旦行政主体肆意地增大自由裁量权，扩大行政实体处置权，行政相对人的权益就极易被侵犯。

2.行政程序的突破

行政权力行使程度加深的另一表现是特定的行政程序被突破，即超越特定的行政程序规则对行政行为加以约束和限制。根据通常理论而言，行政程序是对行政行为的约束，以确保行政相对人的实际利益。但是如果行政程序被突破，行政权力的行使缺乏特定的程序制约，那么行政权的扩张变得随意无序，最终将导致具体行政相对人的个人利益和社会的整体利益都受到不同程度的侵害。

总而言之，行政权力是一种与自然人、法人的自身利益都紧密相关的国家权力，同时又是一项动态的、容易违法或滥用的国家权力，只有通过对其进行加强监督和制约管理，才有可能避免其膨胀为恣意妄为的权力。因此，为了确保我国市场经济的高效发展，避免行政权力脱离人民群众的监督，在权力的行使范围以及程度上必然要体现行政控权精神，通过合理制约行政权力的行使范围，使二者最终达到一个合理的平衡状态。

二、行政控权：现代行政控权之必要性

“无论在普通法国度还是在大陆法国度，贯穿于行政法的中心主题完全是相同的。这个主题就是对政府权力的法律控制。”[4]随着法治国家的兴起，面对不断扩张的行政权，加强对行政权力的合理控制成为国家政府的首要前提和关键所在。[5]

(一)建立良性运行机制的现实需求彰显行政控权的紧迫性

不管是行政权的外在控制还是行政权的内在自我控制，其实都是一种手段，其目的都是为了解决行政权与公众之间的关系，解决行政权的高度集中化和运行过程中的无序性。面对日益复杂多变的社会生活，行政主体已不能墨守成规、信奉教条，它必须立足实际情况，借助强有力的行政权，确立和维护相对稳定的良性运行机制。具体而言：其一，良性的运行机制有助于在行政权运行的过程中，行政主体在处理行政事务或行使权力时，所作出行政行为能够适当清除在权力运转过程中产生的“废物”或阻力，缓和行政处理中的矛盾和摩擦，以实现社会成员实际利益的公平和确保行政权能有效运作。[6]其二，良性的运行机制有利于行政机制的发展维持在“持续性”的状态。控权只是行政权运行的第一阶段，此时的控制只是决定行为的一个辅助程序。从这个意义上讲，行政权的控制是良性运行机制中的一个基本环节，接受行政控权，构建一套良性的运行机制，舍弃社会发展中大起大落以及严重失衡的现象，促进行政权力的发展持续稳步向前。

(二)维护社会公共利益的行政追求昭显行政控权的迫切性

关于行政控权的分析，不管从现代行政管理的角度，还是从社会主义民主政治和人民主权理论的角度，几乎都可以得出行政权运作的本质在于保障公民权利与利益。如推动一些社会福利和社会保险事业的发展、加强对生态资源和自然环境的保护、重视产品质量的保障和消费者权益的维护等，这些行为都是行政权通过积极干预社会生活以达到维护公共利益和促进社会发展的目的。以环境保护为例，为促进环保工作的进一步优化，政府控制监督非常必要：首先，生态环境关系到经济、社会和人类自身的可持续发展。如果环境被破坏，不仅动植物无法生存，人类也丧失了居住之地，更不必说实现人类的长久发展。其次，环境作为一种“公共物品”，企业、组织、个人对其重视和关注程度比较低，一旦行政机关对环保问题不加干预，那么企业、组织、个人往往就会任其发展。最后，治理和改善环境常常需要多方面的合作和大量的经济投入，个别企业、组织、个人一般难以胜任，须由行政机关间接或直接参与组织和建设工程。因此，加强行政控权，确立行政权的行使规则，保证行政权在正确的行政法治轨道上运行迫在眉睫。[7]

(三)构建符合行政法治的时代精神凸显行政控权的必然性

行政法以法益为本位，现代行政法治所倡导的时代精神是增进公共利益，强化社会秩序，实现公共福利。只有行政权的合理、合法的运用才能体现现代行政法治的时代精神，最终保证依法治国的实现。我们所企求于行政系统的并不是简单地对社会秩序的维护，并不是简单地对社会关系的调整，而是要求行政系统为社会和公众创造财富。那么为了实现行政主体对财富的创造，我们就需要逐步推进政治体制改革, 发扬民主政治理论，扩大行政控权范围，加深其程度，使行政机构体系树立起为全社会积极主动服务的信念。通过这一系列行为为行政权的运作铺设行政法治轨道，防止和纠正具有强制性的行政权在运作时脱离行政法治轨道，加速实现行政法治的时代追求，体现行政法治的时代精神。

三、多元控制：构建行政权力动态平衡

鉴于行政控权的特殊性质考虑，政府必须采取广泛而又积极的行政控制，从多角度、多方面对行政权加以控制，确保行政控权在恰当的范围内行使，以构建行政权力的动态平衡。

(一)权力制约控制

为避免权力蜕变成一股肆意专行的破坏性力量，应当对权力加以划分，以权力控制权力，促使权力间实现相互有效制约。具体而言，一是行政权力大系统的分权制约。我国虽不是“三权分立”国家，但是在管理模式上，我国的立法权、司法权和行政权依旧体现出互相制约监督的特点，其中，行政权受立法权和司法权的监督。行政权是在事前通过立法机关明确其权限范围，限制行政权的使用和运行，而司法权则是在事后由司法机关对行政权的违法行为(特别是由于自由裁量权的扩张而导致的违法行为)进行司法审查与救济。二是行政权力小系统的分权制约。它是将行政权力体系中的决策、执行和监督职能进行分割，构建既能相互平衡制约、又能协调运转的权力运行模式。

(二)运作程序控制

程序是法律的生命。行政程序的实质正是在于通过对权力运作程序的控制，促使行政相对人提升自我认知感，自觉加强对行政权的监督，促进行政目标的达成。而正当行政程序的意义在于它是权力运行过程中的控制钮和安全阀，按照行政程序规定的步骤和方式运行行政权，能有效保证相对人的程序性权利。对于我国而言，我国法律对行政运作程序的控制遵守的是一套公开、公正、公平的程序规则，以保证其在法定范围内行使。[8]首先，健全规制行政权力的行政程序系统，完善与之相关的行政程序规则，构建一套综合详尽的程序体系。其次，完善制约行政权的基本制度，形成全面系统的制度体系。最后，促进事前控权、事中控权和事后控权相协调，具体行政程序与抽象行政程序相促进的结构特征，保证行政程序的公开、公正、公平运行，杜绝权力的恣意妄行[9]。

(三)公民权利控制

公民权作为行政权的相对方，它对行政权控制的原动力在于对自身权利的维护。由于目前立法存在滞后的特性，这导致立法权常常出现无法有效控制行政权的现象，而司法权也只是消极地在事后保障公民享有的权利。为了弥补立法与司法上的不足，我国相关法律法规都明确规定了公民享有的陈述、申辩、申请行政复议、提起行政诉讼、请求国家赔偿等权利。[10]一旦行政机构在实施行政行为的过程中侵犯了公民权利，公民就可以通过自身所享有的权利监督、制约行政权力，促使权力回归正常轨道运行。当然，在赋予公民权利的同时，也应该把握好“赋权”的度。[11]一方面，不能好高骛远, 要有步骤、有限度地扩大经济组织和市民社会的监督权利, 谨防“过犹不及”、“欲速不达”的现象。另一方面，尽量给市民社会和经济组织配置更多的法定权利，充分发挥其能动性，增加市民社会和经济组织的规范性权力资源，推动权力格局发展的健康化。

(四)内部自我控制

行政权的内部自我控制是行政机关的一项自査、自监控制，因此它是低成本的。虽然说行政自我控制在独立性与客观性方面可能逊于其他形式的控制, 但在内容的广泛性和全面性以及方式的灵活性与及时性上，都较其他监督形式更胜一筹。更为重要的是，目前行政部门仍然是最强大的权力主体，在市民社会和其它权力主体尚待加强的情况下，如果过分弱化行政部门的内部监督，人为地强调和依赖其它主体对行政权的监督，将出现监督主体实际中的缺位、漏位, 出现“虚监”和“难监”[12]的现象。所以，继续发挥和进一步挖掘行政部门内部监督的潜力，在行政权系统内部建立一种自我预防、自我检查、自我纠错的监督体制，[13]更是一种方便迅捷、成本低廉、效果显著的控权方式。目前我国行政权的内部自我控制大致有四种：单一行政主体的控制、上位机构对下位机构的控制、下位机构对上位机构的制约、不同行政职能之间的平衡控制。

总之，为实现行政权力的动态平衡，控权理念应立足多元社会，尊重多元价值，依据综合价值理性和工具理性，选择以权力控权为核心，以程序控权为载体，以公民控制为基础，结合内部控权，这是一条全面、系统、高效的行政控权和治理之路。

〔1〕 高凛.行政权力的制约与监督刍议[J].行政与法,2011(7):38.

〔2〕 赵宝华.控制行政权于法制轨道是构建和谐社会的根本[J].潍坊学院学报,2010(3):85.

〔3〕 范广达.论行政权对私域的介入限度[J].中国商界,2011(1):358.

〔4〕 〈印〉M.P.赛夫.德国行政法——普通法的分析[M].周伟,译.台北：五南图书出版公司,2006:212.

〔5〕 杜一平,张闯.基于行政评价的行政权规范研究[J].河北法学,2012(2):145.

〔6〕 王名扬.英国行政法[M].北京：中国政法大学出版社,1987:153.

〔7〕 赵宝华.控制行政权于法制轨道是构建和谐社会的根本[J].潍坊学院学报,2010(3):85.

〔8〕 崔卓兰,杜一平.行政权滥用的预测与防范[J].法学杂志,2012(1):86.

〔9〕 季卫东.法治秩序的建构[M].北京：中国政法大学出版社,1999:3.

〔10〕 鄯颖.浅论现代公法中的权力控制——以行政权的控制为视角[J].哈尔滨学院学报,2012(1):46.

〔11〕 成志刚,唐俊辉.保持行政监督制度与权力格局的动态平衡——控制行政权的一条规律[J].中国行政管理,2008(5):30.

〔12〕 姜彦.对完善行政审批监督检查机制的思考[J].内蒙古农业大学学报(社会科学版),2005(1):63.

〔13〕 吴传毅，唐云涛.行政裁量权控制的制度创新[EB/OL].(2010-11-15)http://theory.people.com.cn/GB/13219146.html.

(责任编辑 吴 星)

The Homeostasis of Administrative Powers under the Concept of Executive-controlling

ZHONG Huang-yuan

(Fuzhou University, Fuzhou, Fujian 350108)

The scope and extent of administrative power-controlling depend on the eras, socio-economic conditions and the requirement of people for "public goods". Under the social background of weak in the rights and expanded in power, the article attempts to explore our true form of administrative power control, analyze the necessity of administrative control, try to build a multivariate power-controlling system in order to achieve effective control and supervision, and ultimately promote the dynamic balance of administrative power controlling and to bring real and effective role of effective control.

executive power; administration control; multivariate control; homeostasis

2012-12-08

钟凰元(1989—)，女，畲族，福建尤溪人，福州大学2012级硕士研究生，研究方向为环境与资源保护法学。

D921

A

1007-6875(2014)01-0105-04