基于社会管理创新视角的政府解决公共突发事件机制研究

孟亚明

(石家庄经济学院 社会科学部，河北 石家庄 050031)

基于社会管理创新视角的政府解决公共突发事件机制研究

孟亚明

(石家庄经济学院 社会科学部，河北 石家庄 050031)

基于政府的社会管理创新的视角分析公共突发事件的有效解决机制，主张各级政府从管理理念、管理格局、管理机制、管理制度、管理方式等方面着手，全面系统的改革和提升政府的社会管理职能，从而有效提升其应对和解决公共突发事件的能力。

政府社会管理创新；公共突发事件；解决机制

当前，中国改革开放带来的经济社会全面繁荣与进步举世瞩目，但改革进程的深度推进也形成了社会利益格局的高度复杂化，导致各类社会矛盾呈现出凸显甚至扩张的趋势，加上群体性突发事件以及各类严重的破坏性的自然灾害，对各级政府的社会管理能力提出很高的要求，创新政府的社会管理能力在当前已经成为一项关键而紧迫的议题。

突发事件一般是指未曾预料到而突然降临或发生，对社会正常秩序和公共安全造成严重影响甚至破坏，需要采取紧急措施予以应对的公共安全事件。近些年来，各类影响公共安全甚至有严重危害的重大公共突发事件呈现出较大的增长，譬如甲型H1N1流感疫情事件、非典疫情、汶川大地震、南方雪灾、新疆七五事件、日本海啸引发的大范围的核辐射事，染色馒头、瘦肉精、塑化剂等食品和药品安全问题，这些事件表明公共安全问题日益突出 ，重大突发事件必须予以足够的重视，否则将影响我国未来改革战略的全面推进。重大突发事件往往具有突发性、意外性、多元性、频发性、系统性、公共性、阶段性和国际性等特点。[1]突发公共事件给公众的生命财产安全、 社会的正常生产与生活秩序和社会的健康发展带来了严重的影响甚至破坏，根据近些年来重大突发事件的表现形态来看，我们目前的社会管理机制对其发生的征兆和预警仍然缺少非常有效的管控，政府与社会对突发事件的辐射范围、传播速度、爆发程度、发展趋势和可能性结局往往缺少有效的预测， 突发公共事件的积极应对属于社会公共事务的范畴，政府承担着首当其冲的重要作用，肩负着全面的职责。政府如何积极地引导和推进社会管理的创新以应对和解决重大突发事件，降低事件导致的破坏性后果，有效地化解突发事件可能引发的社会危机和震荡，已成为当前政府职能面对的重要挑战，本文从社会管理创新的视角，对政府在突发公共卫生事件中的社会管理职能进行探析。

一、社会管理创新的基本思想

社会管理作为政府管理理念最早出现在19世纪末20世纪初的西方发达资本主义国家。我国最早出现社会管理思想是在改革开放以后的20世纪80年代初期[2]，2004年党的十六届四中全会时则是明确提出了“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”的思想。近年来，社会转型期公共突发性事件的显著上升对政府的社会管理能力提出了更具挑战性的要求，立足现实的理论研究也从不同视角展开了积极的对策性研究。国内学者从不同角度对政府的社会管理创新及其对政府解决公共突发事件机制的积极影响提出了较为深刻的认识，并形成许多有价值的对策和建议。学者应松年主张：社会管理创新要从民生问题、管理理念、管理主体、管理方式、法律体系等方面入手，对症下药，尽快突破旧有的管理格局和机制，建设更加和谐的社会。[3]唐铁汉教授主张应建设全面的社会利益协调机制、创建社会矛盾纠纷解决机制、切实将政府公共服务等方面的职能向纵深推进。[3]目前，社会管理创新的推动力量仍然是政府，社会管理的主要内容是保障公民权利、协调社会利益、回应社会诉求、规范社区自治、监督社会组织、提供社会安全以及应对社会危机。应当说，以上各种观点是对当下中国社会管理创新的切中肯綮的理解。

二、 基于解决公共突发事件的创新型社会管理主体的构建

改革开放以来市场经济的快速发展所导致的复杂社会利益格局，形成了当今一定程度的多元化社会管理主体的现实态势，目前的有效社会管理必须依靠党委、政府、各类社会组织和广大公众的密切配合，必须通过各个层面的创新管理，切实实现党委宏观引导、政府负责、社会组织的积极协调、公众的全面参与的解决重大突发事件的科学机制。各级政府要通过积极引导社会管理，为重大突发事件解决机制的形成制定出科学合理的政策和法规，通过制度的创建为社会组织和公众积极参与社会管理过程创造有利条件，政府应通过提供全方位公共服务和资金支持从而对社会管理过程予以有效的组织、协调、引导、监督。

解决重大突发性事件的多元化主体中，作为社会公共性主导角色的各级政府在责任担当方面首当其冲，政府应通过政策法规的制定、社会资源的有效整合，切实打造好公权力，维护好、实现好广大社会公众的公共利益和切身利益。

在当前信息化社会，在解决突发公共事件的过程中，新闻媒体正扮演着愈来愈重要的作用，积极而策略的媒体行为可以有效的缓解突发公共事件导致的社会失序和大众情绪恐慌。在当前的信息网络舆情下，媒体应本着第一时间、公开透明、稳步跟进的原则对突发事件予以发布，应通过公布政府对突发事件的应对举措而展示政府积极作为的良好形象从而推动公众与政府的有效协调，从而切实化解危机。要防范不良媒体为商业利益或者阴暗动机的驱使有意制播不实信息，导致形势的复杂化甚至恶化。

应当探索在政府之外的社会组织在应对突发公共事件过程中积极作用的可能性与途径。社会组织主要是指党委和政府机关之外的法人以及非法人组织，主要包括：受政府指定从事突发公共事件应急处理的专业技术机构、医疗卫生机构、物资供应与运输组织和其它社会组织。[4]社会组织起作用的方式不同于政府，又承担了以往政府承担的许多职能；政府既要把自己不该承担的职能转让给社会组织，又要支持社会组织依法发挥好自己的作用。但多年来，我们对社会组织的地位和作用重视不够，管得也较严。如果引导得当，绝大多数社会组织在政府解决社会矛盾的过程中，发挥“缓冲器”和“润滑剂”的作用。不仅能够反映群众诉求，而且能够协助政府维护社会稳定。

市场经济的利益驱动机制，会导致突发公共事件发生时，各社会管理主体基于利己的考量而因应，鉴于此，政府作为突发事件的中心指挥，必须要致力于创建高效而富于权威的社会总体性协调体系，政府应通过日常性的长期努力，切实培育其社会动员能力和整体治理能力，从而能够在危机发生时通过法制化的方式高效地整合全社会资源，形成聚合效应，在预案制作，构建政府、新闻传媒、社会组织与社会大众之间的网络体系等方面，真正地积极而动并用所作为。

三、 重大突发公共事件的全方位解决机制的创新路径

从推进政府管理，倡导社会管理的角度出发，当前在解决突发公共事件的创新实践探索方面取得了一些成功的经验，具体表现为:有关制度和法律的建构，对突发性事件的预防体系和预警能力的建设、政府与社会组织应对危机能力的建设和危机后治理。研究重大突发性公共事件的发生过程与解决机制，可以为党委、政府与相关的社会管理主体有效应对重突公共事件积累思想与理论资源，从而帮助创建解决重突事件的长效机制。

(一)针对突发公共事件的积极预警能力建设

我国目前所处的改革攻坚阶段导致利益格局的深刻调整，必然会导致社会矛盾的集中与爆发风险的显著提高，但是近些年来政府部门主导的社会管理工作对重大公共事件的关注度不高，针对性的基础能力建设不足，如果不予以解决，势必影响改革事业的稳步推进。根据国外社会转型期政府与社会管理的经验，我国当前应在政府主导的针对重突事件的危机管理机制上科学筹划、积极建设。我们可以借鉴发达国家的经验，打造公共危机管理系统和时效性的社会信息系统，各级政府应主导制定好本地区各领域的危机管理计划，真正做好相关信息的超前性搜集与分析，做好针对突发事件的风险识别和风险评估工作，发达国家的经验证明，风险识别基础上的危机防范带来的效益远远高于突发事件后不惜代价的解救。

(二)政府应对重突事件的机制建设

1.决策指挥与救援机制

第一，要建设好政府应对重突事件的决策指挥机制。每当重突事件爆发，政府应刻不容缓在第一时间建立应急指挥机构，机构必须由政府首脑亲自负责，要引导相关的社会组织以适当的方式积极参与到机构当中来，有利于矛盾的有效化解。

第二，政府应构建有力的重突事件救援机制

面对突发事件，政府应当主动积极发挥主导作用，从容应对、果断处理突发事态。社会性重突事件的发生往往是因为政府决策领导机构的对策缺位，近年来经常发生的社会性重突事件主要集中在利益诉求型重突事件、泄愤型重突事件、民族宗教冲突事件和重大自然灾害、公共卫生事件等方面。不同类型的重突事件存在不同的发生机理，这其中往往既有直接的导火线，又有复杂的利益纠葛，因此，希望找到一种特定的有效办法，一种灵丹妙药，来成功化解重突事件，是不切实际的。[5]面对突发群体事件，政府的紧急救援机制要遵循以下原则：(1)救援工作要体现专业化与群众化的有机结合；(2)实现救援设施与技术的人性化与科技化的兼容；(3)救援过程要将信息化电子资源与社会组织网络实现有效的对接。

2.积极发挥新闻传媒的宣传发布机制

当前，各级政府在面对危机应对上的一些主要错误做法有：封锁消息、一味辟谣和否认、鸵鸟政策、反应迟缓、敷衍塞责、忽视网络舆论和网络民意等。[6]以上错误行为必然导致政府与民众的对抗性态势，非旦不能缓解突发事件，反而加剧形势的恶化。在当前民众维权意识日益凸显的情势下，政府在面对突发事件时只有主动、充分的发挥新闻媒体的作用，公开、透明的发布突发事件的信息，才能够取信于民，有效化解危机，在过程当中应当遵循以下原则：第一，坚持客观公正原则如实地报道事件经过和政府的解决办法，如实披露民众的真实舆情；第二，在把握民众心理的基础上，为缓解政府与群众的对抗情绪积极采取正确而策略的引导方式；第三，按照现代新闻传媒的要求发布突发事件信息的实景，尽可能做到客观实录，从而有效抵制不良媒体的“市场卖点”；第四，要敢于披露突发事件中的正面典型与负面典型。

3.心理救助机制

有效的心理救助机制是当今解决重突事件的有效缓冲方式，一般从以下几方面展开：一是做好突发事件过程和之后的心理疏导与情绪安抚，从而引导事件当中的消极负面情绪有效地释放与转移；二是应致力于创建心理救助的长效机制，有效地防范和化解心理创作的传导性和扩张性；三是针对不同的突发事件情形，将团体心理治疗与个体心理安抚有机结合。四是克服重物质救助轻心理救助的错误观念，认识到突发事件中情绪的回复和心理常态化的重要意义。

4.创建应对重突事件的政府与部门协调机制

在当前各类人员的跨地区流动日益频繁的社会形势下，打造各个地区和各个行业的政府部门之间充分协调机制已经迫不容缓，协调机制的创建对有效处置跨地区和跨行业的重突事件具有重要意义，“实现权威主体的功能耦合是重中之重”。[7]协调机制的建设应该包括以下几方面：第一，不同地域和不同部门应当通过针对重突事件的地方法规的制定，搭建沟通协调的法律平台；第二，在法规的基础上，科学地确认重突事件过程中各政府与相关部门的责任认定，从而设定沟通协调的各方义务和权利的合理担当；第三，跨地域和跨行业的政府与非政府组织的合作可以被逐渐推广；第四，通过社会论坛、定期协调活动等灵活形式，打造经常性的沟通渠道。

5.多元化主体的善后管理

重突事件结束后，政府应当对突发事件的整个过程进行认真全面的总结，要致力于社会生产生活的正常秩序的全面恢复工作。根据近些年来各地政府善后工作的经验，应当加强突发事件后政府的善后机制建设，应从以下几方面入手：

(1)打造区域合作的地方政府善后机制

区域合作在当前成为重突事件善后工作的重要内容，其任务主要包括：其一，依法依规确认不同政府部门在突发事件后的善后责任，以此为依据认定出各个政府部门所承担的善后义务的比例关系；其二，善后费用的实施过程要充分体现利益最大化的原则，为人文环境和资源环境的改善和恢复奠定坚实的基础；其三，善后机制要迅速创建和恢复各政府部门间以及部门与政府首脑间沟通和联络的网络系统；其四，善后机制要致力于实现“正和博弈”，要体现经济社会文化协调发展的原则。

(2)构建政府与企业之间有效合作的善后机制

企业是市场经济活动的主体，必须积极构建政府与企业间紧密协调、良性互动的善后处理机制，主要应从以下几方面入手：其一，在明确的法制规定基础上建构政府与企业在重突事件后规范合作的权利义务关系；其二，企业是以市场行为主体的角色担当一定的社会责任的，政府对积极担当社会责任的企业在税收优惠、优先和简化审批、政策与资金扶持等方面应该加大力度；其三，企业应积极打造自身参与物质援助和心理救助的能力；其四，应搭建政府与企业间的信息沟通平台，便于双方积极合作参与重突事件后的恢复重建。[8]

(3)地方政府与非政府组织的合作处理善后机制

非政府组织在今后的社会管理活动中将日益发挥重要的作用，加强各级政府与非政府组织在重突事件后的善后工作合作已经势在必行，其具体的方式是：其一，应通过法律的渠道明确双方在重突事件后的善后工作中的法律关系，要严格防止地方政府不恰当的对非政府组织正常作用的干扰甚至阻挠；其二，非政府组织应当发挥自身优势，积极参与重突事件后的社会秩序恢复和对群众的心理援助工作，从而有效的降低政府的善后工作的成本投入；其三，非政府组织在宣传舆论上具有不同于政府主导新闻媒体的独到优势，更加贴近基层民众，更容易建造面向基层的信息支持系统；其四，非政府组织可用灵活的方式深入开发和调动社会力量，便于整合社会民众全面综合地参与善后的管理。

〔1〕 郑金庆.流行病学[M].西安: 西安交通大学出版社，2010:330.

〔2〕 刘瑞,武少俊，等.社会发展中的宏观管理[M].北京:中国人民大学出版社,2005:69.

〔3〕 应松年.社会管理创新引论[J].法学论坛,2010(6):5-9.

〔4〕 徐继敏.突发公共卫生事件中政府、社会组织和个人责任研究[J].探索，2003(4).

〔5〕 何显明.群体性事件的发生机理及其应急处置[M].上海：学林出版社,2010:202.

〔6〕 邹建华.突发事件舆论引导策略[M].北京：中共中央党校出版社,2010:5.

〔7〕 黄建洪.应对重大突发公共事件中的纵向府际协调探析[J].苏州大学学报,2012(2):85.

〔8〕 崔丽，仲秋雁，马骁霏.基于能力分配的非常规突发事件实施流程模型研究[J].当代经济管理，2012(7)：24-28.

(责任编辑 杜 敏)

Study on the Mechanism for Government to Solve Public Accident Based on Social Administration Innovation.

MENG Ya-ming

(Shijiazhuang University of Economics, Shijiazhuang, Hebei 050031)

Based on social administration of government innovation, the article analyzes the solution mechanism for public accident. It is proposed that government should reform and elevate social administration in aspects of administration idea, administration pattern, administration system and administration method so as to obviously improve aptitude in solution of public accident.

innovation of social administration in government; public accident; solution mechanism

2013-12-15

2012年河北省科技厅软科学指令性项目“重大突发事件社会管理机制构建的优化研究”(12457203D-15)。

孟亚明(1969—)，男，山西垣曲人，石家庄经济学院社会科学部副教授，主要研究领域为：哲学、政治学。

C916

A

1007-6875(2014)01-0062-04