产业政策与可持续发展的协调性探析

连季婷，王雅莉，李国柱

(1.东北财经大学，辽宁 大连 116025；2.石家庄经济学院，河北 石家庄 050031)

产业政策与可持续发展的协调性探析

连季婷1，2，王雅莉1，李国柱2

(1.东北财经大学，辽宁 大连 116025；2.石家庄经济学院，河北 石家庄 050031)

“十二五”规划中关于产业发展方面处处贯穿着可持续发展的理念，以分析产业政策和可持续发展的关系为基础，指出我国在推进可持续发展产业政策中存在的问题，从调整产业结构、转变增长方式、提升产业组织能力和优化产业布局等方面提出产业政策和可持续发展相协调的建议。

产业政策；可持续发展；协调

2011年国家“十二五”规划出台，规划中特别强调在产业发展方面坚持走中国特色的新型工业化道路，适应市场需求变化，根据科技进步新趋势，发挥我国产业在全球经济中的比较优势，发展结构优化、技术先进、清洁安全、附加值高、吸纳就业能力强的现代产业体系。规划中特别提出了：重点改造提升制造业、推进重点产业结构调整优化产业布局；培育发展战略性新兴产业、推动重点领域跨越发展实施产业创新发展工程；推动能源生产和利用方式，变革推进能源多元清洁发展。这表明我国政府已经注重产业政策与可持续发展两者之间的紧密结合，即寻求产业政策和可持续发展的一致性、和谐性，以促进产业经济与整体经济和谐、长远发展。

一、产业政策与可持续发展的界定

(一)可持续发展的界定

传统经济学一直将关注点放在经济增长上，认为经济增长了，社会福利也会随之增长，于是增长问题成为其研究的核心问题。他们并没有考虑自然资源和生态环境，而是将之作为外生变量。但随着经济增长，一方面自然资源被过度消耗，无法支撑经济增长，进而形成经济增长的资源禀赋约束。另一方面经济增长还带来了生态环境极度破坏，这不仅威胁了经济增长，甚至威胁到了人类的生存。20世纪60年代，经济学家开始关注传统经济增长对生态环境的破环。1972年罗马俱乐部发表报告《增长的极限》，从资源利用的角度论证了传统发展模式的不可持续性，人类的增长会进入到极限而陷入危机。这一论证促使人们开始反思传统发展模式的弊端所在，之后呼吁一直不断。1980年，国际自然保护联盟发表《世界自然保护大纲》，首次提出可持续发展的思想，强调“人类利用生物圈的管理，使生物圈既能满足当代人的最大持续利益，又能保护其满足后代人需求与欲望的能力”。之后，全球关于可持续发展的界定达成共识，可持续发展是指“满足当代人需要，而又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”。1990年代后，可持续发展被作为当代人类发展的主题[1-2]。

确切而言，可持续发展是指满足当前需要而不削弱子孙后代满足其需要之能力的发展。它包括子孙后代的需要、国家主权、国家公平、发展中国家的持续增长、自然资源基础、生态抗压力、环保与发展相结合等。可持续发展的核心思想是，经济发展、保护资源和保护生态环境协调一致，让子孙后代能够享受充分的资源和良好的生态环境。也是指健康、持续的经济发展应建立在生态可持续能力、社会公正和人民积极参与自身发展决策的基础上。可持续发展追求既要使人类的各种需要得到满足，个人得到充分自由的发展；又要保护资源和生态环境，不对后代人的生存和发展构成威胁。

(二)产业政策的界定

产业政策是政府为了实现一定的经济和社会目标而对产业的形成和发展进行干预的各种政策的总和。产业政策的实质是针对产业活动中出现的资源配置的“市场失灵”情况而进行的政策性干预。其功能主要是弥补市场缺陷，使资源达到最优化配置。

产业政策包括产业结构政策、产业组织政策、产业布局政策等。产业结构政策是通过对产业结构的调整而调整供给结构，从而协调需求与供给结构的矛盾。调整产业结构的实质是使宏观的产业结构政策在微观的市场机制充分作用的基础上发挥作用；产业组织政策是通过选择高效益的、能使资源有效合理配置的产业组织形式，使供求总量趋于协调的政策。产业组织政策的实施可以实现产业组织合理化，为形成有效的公平的市场竞争创造条件。它是产业结构政策必不可少的配套政策；产业布局政策是资源在地理空间上的配置，目的是既要提高国民经济的整体效益，又要减小地区之间经济发展水平的差距。

从以上产业政策的分类可以看到，产业政策是政府的宏观调控政策，政府通过制定宏观政策调节供给方，达到使供给和需求相适应的目的，使社会资源在各产业、行业、地区之间得到合理配置，从而使国民经济协调发展。产业政策一开始由日本经济学家提出，日本的产业政策宏观调控的意味更浓，强调政府的作用。相对而言，美国的产业政策主要是一种微观规制，强调价格、工资、汇率等市场参数对企业的调节，通过微观生产要素的价格指引企业从事相应的产业。我国的产业政策延续日本的宏观调控作用，但也结合微观规制，是产业政策具有“双刃剑”的作用。

(三)产业政策与可持续发展

在实践中，世界各国发挥产业政策的优势以克服市场失灵的弊端，引导国民经济协调发展，也进一步使国民经济的发展具有可持续性。1990年代以后，可持续发展作为人类发展的主题，产业政策的发展具备引导经济向可持续发展进行的功能。

如果产业政策具有可持续性，它可以通过引导企业合理配置资源，加快技术进步，减少资源消耗，鼓励和限制企业行为以促进清洁生产和环保产业的发展，减少经济向环境的排污。从微观的角度，产业政策具有绿化产业结构，促进经济与生态环境的协调发展。从宏观的角度，产业政策还具有追求社会、经济、生态的协同发展的功能，而且这种功能会随着国民经济水平的提高而不断增强。也就是说，产业政策包括政府制定的产业结构政策、产业组织政策、产业布局政策和产业技术政策。如果合理，就会推进整个经济、社会和生态的可持续发展。

相反，如果产业政策不考虑可持续发展，而只是一味的追求资源配置，忽视资源消耗，忽视污染、环保和生态，这样就又回到了传统经济增长和经济发展阶段，最终会受到“资源诅咒”，不仅损害了当代经济发展，而且为子孙后代的发展带来障碍。因此，产业政策和可持续发展的协调性就显得尤为重要。

二、我国产业发展中存在的问题对可持续发展的影响

(一)产业结构存在影响可持续发展的问题

在促进可持续发展方面，我国的产业结构存在着问题。首先，第一、第三次产业结构比例不尽合理，影响可持续发展的进程。改革开放之前，由于受计划经济体制的影响，三次产业结构比例严重失调，第一产业比重过大，几乎占GDP的30%以上，第二产业比重不高，第三产业比重严重过低。改革开放之后，三次产业比重逐步发生变化，第一产业比重下降，二、三产业比重上升。2012年，二、三产业在GDP中所占比重相当，都几乎徘徊在45%。但和发达国家相比，第三产业即服务业比重仍然很低。这种产业结构比例对可持续发展产生不良影响。通常，按照产业发展规律，第三产业比重越高，第一产业比重越低，说明经济越发达。第一产业比重较高，说明经济发展水平较低。第二产业通常是高能耗、高污染的产业，这不符合可持续发展的战略。其次，第二产业中重工业比重仍然较大。第二产业有重工业和轻工业之分，我国的重工业占GDP比重很大，2012年我国重工业占第二产业的60%左右。像煤炭、汽车、电力等重工业产业仍然是经济发展的重要支柱，而这些产业资源消耗量大，排放废气、废水、废渣等污染物多，破坏自然环境和生态环境，不利于可持续发展。

(二)产业组织存在影响可持续发展的问题

产业组织层面上主要面临着规模经济和竞争效益相矛盾的问题，这一矛盾直接影响可持续发展。在我国，产业组织结构长期存在二元性：一方面有技术设备先进、规模很大、具有垄断地位的大型企业；另一方面，又存在技术落后、设备陈旧、规模很小、效益低的中小企业。这种二元结构的产业组织形式不仅在某种程度上保护了落后、妨碍了技术进步和规模经济，而且极大的污染了环境。再者，部分落后的中小企业污染源分散，污染治理资金短缺，使污染治理和环境保护的难度进一步加大，阻碍可持续发展。

(三)产业布局存在影响可持续发展的问题

改革开放以前，我国的产业政策的总体原则是均衡发展战略。改革开放以后，效率优先、兼顾公平成为我国制定产业政策的根本原则，产业布局方针也转为非均衡布局。在这种产业布局原则的指导下，我国的区域发展逐渐形成了东、中、西三大地带发展的格局，三大地带经济发展极度不平衡。目前，东部地区经济发展水平较高，但资源、劳动力等生产要素优势也在逐步丧失，而且不注重环境保护和生态保护的问题日益严重。中部地区经济希冀利用一切有利要素实现崛起，西部地区在大开发的进一步支持中承接产业梯度转移，但是单纯依靠市场原则指导下的生产要素等条件进行产业布局的指引必然会损害可持续发展的理念。近年来发生的破坏环境和生态的事例不胜枚举[3]。

三、加强产业政策的制定和完善，推动可持续发展

可持续发展是人类认识到这一问题之后一直遵循的发展理念，产业政策的制定，能更好地推进可持续发展，从这个角度来讲，应该做好以下几个方面使二者更加协调：

(一) 调整产业结构，转变增长方式，推进可持续发展

如前分析，我国在经济发展过程中，还存在着产业结构不合理、不优化的问题，这严重阻碍了可持续发展的战略。因此，调整产业结构，使产业结构高级化、协调化、合理化，进而转变增长方式，是实现可持续发展的重要手段。

对我国的实际经济发展情况而言，根据经济发展战略和产业发展政策，应该首先利用高、新、尖技术发展新兴产业。因为新兴产业产品不仅市场需求量大，而且知识含量高，价值大，附加值很高。同时在生产过程中消耗少，生产还是清洁生产，无废物、无污染。其次，利用新技术改造传统产业。改造传统产业的目的是提高产品的知识和技术含量，提高产品的质量，提高经济效益、环境效益和生态效益。再次，淘汰落后产业。淘汰那些技术落后、高消耗、高耗能、高污染的产业，将可利用的资源转移到新型产业和可改造的产业上。再再次，三次产业结构的比重应合理化，大力发展第三产业是实现可持续发展的努力方向。

产业结构的调整如果能够顺利进行，经济增长方式就会顺利由粗放型的增长转型为集约型增长。相互的，增长方式的顺利转型又进一步促进产业结构的升级，使产业结构进一步得到优化，从而推进可持续发展和产业的协调发展。

(二)建立合理的竞争机制，提升规模经济，促进可持续发展

一方面，合理的竞争机制会使得技术落后、生产率低且资源浪费严重和环境污染严重的企业被淘汰，使社会、生态和经济效益都有所提高。另一方面，合理的企业规模指导政策会在充分考虑技术、经济社会、环境因素的基础上，建立合理规模的企业组织，从而使企业发挥规模经济的作用，以最有效的方式利用资源，实现低投入、高产出、低污染。从目前的现实来看，这两方面主要是通过加强产业组织政策的指导来实现，这两方面的实现显然可以继续推进可持续发展。

(三)运用技术政策进行宏观调节，保障可持续发展

技术的发展带来了工业文明，也是环境污染的主要原因，同时也是解决这一问题的主要方法。对于经济发展中环境生态的破环问题，可以通过高科技手段解决，例如可以采取再生与回收手段以及高效率、低能耗的设备，提供净化企业产生的污染等。目前，应发展和使用能带来可持续发展的技术，最流行的就是绿色技术。绿色技术的使用包括两方面：一方面是绿色产品，即利用高科技开发能节约原材料和能源、少用昂贵和稀缺物资的产品，在使用过程中和使用后不危害健康和生态环境的产品，且易于回收、复用和再生。另一方面是绿色工艺的使用。减少生产过程中污染产生的清洁工艺技术和末端治理技术方面的活动，这样可以有效地减少废物和污染物的产生和排放，从而降低工业活动对环境的威胁，且可以降低资源利用成本，降低物耗[4-7]。

(四)利用产业布局政策，实现可持续发展。

产业布局政策的内容和区域政策的内容大体是重合的，产业布局合理，会为可持续发展提供一定的条件。如前所述，我国的产业布局政策造成了区域差距问题。但在目前条件下，还不能完全消除地区间经济发展水平的差距，还必须保持地区间产业结构的梯度落差。但这并不表明不注重区域经济发展差距，而是应该根据区域比较优势的差异，在东部沿海地区和中西部地区形成垂直分工的格局。当然，支持中西部地区的发展也是产业布局政策必须予以重视的问题。

在产业布局方面，我国已经制定了政策以使经济发展更具可持续性。2011年6月，《全国主体功能区规划》正式发布。全国主体功能区规划是根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，确定主体功能定位，明确开发方向，控制开发强度，规范开发秩序，完善开发政策，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。

综上，产业政策会对可持续发展产生重要的影响，如果产业政策合理，就会推进和促进可持续发展，相反，如果产业政策不合理，就会阻碍可持续发展，不仅损害当代的经济、社会、生态效益，而且会为子孙后代的发展埋下隐患。[8]因此，必须坚持产业政策和可持续发展的协调性。

〔1〕 杨文进.可持续发展经济学教程[M].北京：中国环境科学出版社，2005：198-202.

〔2〕 林峰.可持续发展与产业结构调整[M].北京：社会科学文献出版社，2006：292-300.

〔3〕 陈秀山.中国区域经济问题研究[M].北京：商务印书馆，2005:3-7.

〔4〕 陈雁云.产业政策与区域政策的和谐性初探[J].现代财经，2008(10)：76-79.

〔5〕 赵鲁光,江静.我国发展战略的选择与产业政策的定位[J].学习与探索，2005(2) ：199-201.

〔6〕 彭晓春.论产业政策与可持续发展[J].产业与科技论坛，2007(7):8-10.

〔7〕 曹休宁，田银华，江海潮.产业政策研究的新进展[J].中国工业经济，2007(12):117-21.

〔8〕 张永军.技术选择、低碳经济与可持续发展[J].当代经济管理，2011(3)：5-8.

(责任编辑 周吉光)

Study on the Compatibility between Industrial Policy and Sustainable Development

LIAN Ji-ting， WANG Ya-li， LI Guo-zhu

(1.Dongbei University of Finance & Economics, Dalian, Liaoning 116023;2.Shijiazhuang University of Economics, Shijiazhuang, Hebei 050031)

The idea of sustainable development is permeated in the 12th Five Year Plan for industrial development. Based on the analysis of relation between industrial policy and sustainable development, the authors point out the problems about industrial policy that exist in sustainable development. Furthermore, the authors advise the suggestion of the compatibility between industrial policy and sustainable development from adjusting industrial structure, transforming the pattern of economic growth, upgrading the industry organization abilities, optimizing the industrial layout, which is of theoretical and practical significance.

industrial policy; sustainable development; compatibility

2013-10-15

河北省科技计划项目(13457995D)。

连季婷(1974—)，女，陕西户县人，东北财经大学博士生，石家庄经济学院副教授，主研方向区域与城市经济学、宏观经济理论与政策。

F062.9

A

1007-6875(2014)01-0012-04