论城市应急避难所的立法完善

2014-04-03□孙骥

山东农业大学学报（社会科学版） 2014年3期

□孙骥

论城市应急避难所的立法完善

□孙骥

随着我国城市化水平的提高和人口的集聚，城市运行面临的风险更为复杂，也为应急管理提出了更高的要求。建设城市应急避难所是完善应急管理、减少突发事件损失的重要措施。然而，我国立法中对应急避难所相关制度的规定存在诸多问题，主要体现为避难所功能认识不清，责任主体混乱，技术性规范缺失，社会动员不足。为提高城市应急避难所应对突发事件的能力，应当从三个层面制定完善相关立法：第一，应当由上位法确立统一的应急机构，理顺各部门之间关系；第二，制定应急避难所专门立法，具体规定避难所建设与管理的相关事宜；第三，通过立法鼓励社会公众参与城市应急管理体系的建设，为应急避难所功能的完善提供更有力支撑。

避难所；立法完善；应急管理；公众参与

一、城市应急避难所立法的必要性

城市应急避难所，是指城市民众躲避自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等各类重大突发事件的场所。我国城市应急避难所立法的紧迫性，是由城市突发事件的复杂性与应急场所建设不足决定的。

现代社会由于人员、资本流动的日益频繁加剧了传导效应，使得突发事件具有传播速度快、破坏性大的特点，给公民的生命财产安全及社会秩序的稳定构成严重威胁。城市地区由于人口与财富的高度集聚，更是成为现代危机最集中的区域。我国城市发展已进入快速增长时期，城市规模、人口密度不断扩大，各种突发事件频繁发生，因而遭受重大突发事件威胁的形势十分严峻。[1]由于城市系统的复杂性，在面对突发事件时不可能马上将所有居民转移到城外安置点，最现实有效的手段是将居民疏散到城市的临时避难场所等待救援。国内外的实践表明，建设城市应急避难所是突发事件发生后减少人员伤亡和财产损失的有效途径，也是维护当地社会秩序的重要措施。然而，我们城市应急避难所的建设却明显滞后。长期以来我国城市规划中对突发事件准备不足，避难所的建设十分缓慢，直到2003年国内才出现了第一个城市应急避难所——北京元大都遗址公园应急避难所。汶川地震后，我国开始重视城市应急避难所的建设，各地兴起了建设避难所的热潮。但相比我国庞大的城市人口规模，现有的避难所还远远不能满足需要。

目前，国内外学者们对城市应急避难所的研究主要集中于避难所建的科学技术规范、布局原则等，而对避难所的立法问题还缺乏探讨。鉴于我国城市避难所建设的必要性，有必要从立法层面进行细致总结，促进相关立法的完善，以立法推动避难所的建设，提高城市应对突发事件的能力。

二、我国城市应急避难所立法存在的问题

目前，我国关于城市应急避难所的立法不够完善，没有专门针对城市应急避难所制定法律法规或行政规章，对避难所的规定零星分散在各级立法中。根据笔者统计，截止2014年6月我国中央和地方共有154部法律法规或规范性文件中提到有关避难所的规定。全国性规定有17条，其中法律1条，行政法规2条，部门规章14条；地方性规定有137条，其中地方性法规8条，地方规范性文件129条。从立法时间上来看，2008年汶川地震是一个重要节点，在此之后城市应急避难所得到更高程度的重视，相关规定也出现在各种立法文件中。

部门分割、条块分治、信息不畅、责任不明、主体单一等是人们对当前我国应急管理体制存在的主要问题的普遍共识。[2]在城市应急避难所相关立法中表现为：避难所功能认识不清，责任主体混乱，技术规范缺乏、公众参与不足。

(一)功能认识不清

城市应急避难所立法中出现的突出问题在于对避难所功能的认识不清。面对复杂的城市突发事件，避难所在功能上应该是多元的，能够综合应对多种城市灾害。然而，我国很多立法中并没有认识到城市应急避难所的多元功能，而是简单地将应急避难所理解为防震所。全国性立法中没有对城市应急避难所的功能作出明确界定，很多地方则并没有将城市应急避难所规定在突发事件应急立法中，而是直接在各种防震减灾规划中将其视为应急防震所。特别是2008年《防震减灾法》颁布后，全国范围内开始高度关注地震灾害的防范，这种立法趋势更加明显。各地在城市应急避难所的建设中也往往按照防震减灾的要求进行规划，而对其他种类灾害的防范准备明显不足，使得应急避难所的功能难以得到充分发挥。

(二)责任主体混乱

城市应急避难所建设的责任主体混乱，在立法中也体现得非常明显。中央立法层面没有对城市应急避难所建设与管理的责任主体作出规定。仅有的表述是在《突发事件应对法》中提到，要在城乡规划中统筹城市应急避难所的建设。然而这条表述具有模糊性，城乡规划的决策者可能是各级政府、住建部门或其他部门，从这一立法规定中无法直接明确城市避难所的建设主体。在缺少上位法支撑的情况下，地方立法中对城市应急避难所建设责任主体的规定更是呈现出碎片化，缺乏统一性。具体而言，各种立法中的责任主体包括以下几类：

1.各级人民政府。有的地方立法规定，地方政府是城市应急避难所的建设部门，由各级政府统筹安排城市应急避难所的建设。辽宁、陕西等地的立法采取了这种方式。例如，《陕西省防震减灾条例》第45条规定：“县级以上人民政府根据地震应急避难的需要，合理确定或者建设应急疏散通道和应急避难场所，统筹安排地震应急避难所必需的交通、供水、供电、排污等基础设施建设。”

2.住建部门。大多数地方立法倾向于将住建部门作为城市应急避难所的建设及管理部门。例如，《山东省人民政府办公厅关于印发山东省突发环境事件应急预案的通知》中提到：“省住房城乡建设厅：负责指导临时避难所、现场指挥部建设，指导饮用水紧急供水方案的制定并协调实施。”

3.防震减灾局。有的地方成立了防震减灾局，并由该机构统筹管理避难所的建设与运行。例如，江西省萍乡市为应对地震灾害成立了防震减灾局，并在该局内部设立了震害防御与应急科，统一指挥城市应急避难所的建设，并在地震后指挥避难所的运行和调度。

各种立法中对避难所建设责任主体的规定显示出明显的碎片化特征，容易导致不同部门职责的重叠或缺失。在缺乏协调的情况下，各部门时常出现相互推诿的情况，阻碍了避难所的正常建设。

(三)建设与管理缺乏技术规范性

城市应急避难所作为在突发事件时刻保障民众躲避危机的场所，其建设与管理工作应当充分考虑各种要素，并有完善的技术规范支撑。例如，避难所所处的地质结构应当稳定，尽量避开低洼地；连接避难所的疏散道路需要达到一定宽度以便民众能够迅速到达，还要远离周围高层建筑；突发事件发生后，避难所的供水、供电、通信等设置应当继续发挥作用；避难所的施工应严格按照各种技术参数等等。然而我国立法中对城市应急避难所的规定过于模糊，并没有为建设与管理的规范性提供保障。国家标准《城市抗震防灾规划标准》GB—50413于2007年11月1日正式实施，对避震疏散场所进行了较为详细的规定，但也仅限于避震疏散场所，相对于城市综合防灾而言，广义上的应急避难场所目前还没有一个较为明确的规范指导。[3]

实践中，很多地区对城市避难所缺乏科学性认识，将避难所简单地理解为城市中面积大的空旷场地，而忽视避难所相关基础设施的建设。近年来，很多地方修建的应急避难所从选址到施工并没有充分考虑设计的科学性，导致了避难所与普通的公园、广场无异。避难所建设中的不规范性也使得民众对城市避难所的功能缺乏了解，难以真正发挥避难所的作用。由于应急避难场所的规划和建设处于起步阶段，既缺乏科学的理论指导，也缺乏对实践的总结提升，从而使得一些城市在应急避难场所的选址、空间布局、功能定位等方面存在许多不尽合理之处，造成城市公共设施资源的浪费，也不利于救灾工作的有效开展。[4]

(四)公众参与不足

我国现有涉及城市避难所的法条中，无一例外都是直接规定了避难所建设的政府职责，没有对社会力量的参与作出规定。完全由政府承担避难所的建设职责，固然可以集中力量办大事，但其弊端也是明显的：一方面，单一的政府责任不利于充分调动社会力量参与城市应急避难所的建设，不利于吸纳社会资金与智力成果，降低了避难所建设的效率；另一方面，完全的政府职责导致巨额的资金投入，容易加重财政的负担，久而久之会降低各级政府建设避难所的积极性。所以，现有的单一政府主导方式已经不利于避难所的建设，必须在今后的立法中予以调整。

综合以上几方面可以发现，我国目前对城市应急避难所的立法还很不完善，在相当多的方面急需加以改进。

三、避难所立法滞后的原因分析

避难所立法的滞后，既由于传统危机处理思维的束缚，又受到经济社会条件的影响。

第一，对城市应急避难所的价值缺乏正确认识。在传统危机处理思维中，对于建立完备的公共危机应急管理体系的必要性的认识取决于对公共危机的危害性尤其是公共危机的现实性和经常性的判断。[5]由于财力有限，计划经济时代往往将资金投入到最重要的领域，集中力量开展经济建设。一些基础设施建设项目是否开展，往往要看其紧迫程度和发生概率，能够真正发挥现实作用的工程才是需要的。城市应急避难所的建设需要调用大量人力物力，而城市危机的发生却是难以预测的，避难所可能难以在较短时间内发挥其作用。在这种逻辑下，动用社会资源对不可测的危机提前预防似乎是不合算的。所以，在长期的危机应急管理中我国侧重于危机的事后临时处置而没有充分重视事前应急准备。城市应急避难所属于事前的预防措施，在这种重救济轻预防的应急方式下，其立法往往缺乏动力和紧迫性。

第二，条块管理方式下的立法偏差。现阶段影响避难所立法中的一个突出问题是条块分权管理模式下各部门的应急救灾权限界定不清。“条块分割”的危机管理模式是指：对引致危机的各种灾害的监测、预报、防灾、抗灾、救灾、援建(简称测、报、防、抗、救、援)都实行分部门、分地区、分灾种管理。[6]中国的多数城市规模迅速扩大，无论城市的内在结构还是表面形态都变得越来越复杂，而由于原有的管理模式中部门间权责关系的不对称，导致各种危机管理部门之间的“界面关系”模糊，“谁都有责任，谁都有权力负责”，结果导致“谁都没有能力”来负责。[7]各部门的职能不清，直接导致了两个后果：一是避难所的相关规定较为模糊，缺乏可行性，在全国性立法对避难所各项管理权限没有明确规定的情况下，地方各级立法机构往往不愿通过立法对行政职权作出界定，避难所的建设主要依靠行政机构的内部规划，在城市的发展中对避难功能作出自我调整，立法的推动作用不足；二是避难所的功能也趋于碎片化，在缺少统一法律规范的情况下，相关应急部门往往根据实际需要将避难所的建设与运行纳入本部门的工作中，其对避难所功能的定位也服务于本部门工作的实际需要，各部门间的配合性不足，导致避难所综合防灾能力差。可见，条块化的管理模式导致了建设责任主体的混乱和避难所功能认识的偏差，为了完善立法必须对目前的管理方式作出调整。

第三，经济建设冲动下的利益冲突。随着经济发展水平的提高，各城市的土地升值明显。在现有税制体制下，土地财政收入成为地方政府重要的财政来源。特别是很多城市近年来大规模投资城建导致巨额地方债务，地方政府往往热衷于通过商业性土地出让获得财政收入。城市应急避难所属于公益性质用地，不能给地方政府带来土地财政收入和税收。而且考虑到交通条件等因素，应急避难所需要建设在租金高、人口密度大的区域，会对财政收入带来一定影响。在发展经济的强烈愿望下，地方立法机关往往不愿通过立法对避难所建设的数量、面积、标准等做出强制规定，这也导致了避难所相关立法的滞后。

四、日本的避难所立法相关经验

在应对各类突发事件的过程中，很多国家已经意识到城市应急避难所的作用，并纷纷通过立法的方式对避难所的建设与使用予以保障，这其中日本的相关立法最为完善且最具有代表性。我国与日本同为灾害多发国家，人口密度大的国情使得两国在城市突发事件应对方面面临很多相似的问题。因此，日本对应急避难所的相关立法对我国具有很强的借鉴意义。

日本的应急避难所立法的完善与岛国地震多发的国情直接相关。1923年的关东大地震造成重大人员伤亡，日本政府开始意识到城市应急避难场所的价值，探索避难所建设的相关立法工作。1956年，日本政府出台了一部《城市公园法》，在这项法规中首次提出公园建设必须考虑防灾功能的相关条款。[8]从这部法律开始，日本通过一系列立法规范了城市公园、广场的建设，将这些场所打造成完善的城市避难所。紧接着，1973年颁布的《城市公园法》正式将城市公园纳入到防灾体系当中。随后于1986年又制定了《紧急建设防灾绿地计划》，把城市公园确定为具有“避难功能”的场所；1993年，日本在《城市公园法实施令》中首次把震灾时用作避难场所和避难通道的城市公园称作防灾公园。[9]正是通过这些立法，日本形成了一套规范应急避难所建设管理的法律体系。由于有了法律的指导，应急避难所在建设中有了明确的技术规范。广场、公园按照应急功能进行新建或改造，已经不同于传统意义上的空旷场地。同时，各种配套应急设施的建设使得避难所的应急避难效果显著增强。

日本应急避难所立法中对避难所的一系列管理制度具有借鉴意义。突发事件的不可预见性和突发性，要求对事件的防范必须常抓不懈，同时在突发事件出现后要迅速、准确地开展应对。为了最大限度地发挥应急避难所应对突发事件的能力，日本充分意识到了公众参与的作用，并通过立法予以保障。根据法律规定，日本每年1月17日都会定期举行逃生避难演习。通过这些日常训练，日本民众对避难所的功能和使用规范非常熟悉，在突发事件发生时往往能够利用避难所减少伤亡，收到了良好效果。日本的很多避难所都修建在社区，很多社区都有义务志愿者对应急避难所的设施进行日常维护。在日本的应急体系中，避难所不仅能够在突发事件发生时减少民众的伤亡，还应当在重建完成前为民众提供生活保障，为此日本在立法中规定避难场所应当有足够的生活物资。平时这些应急救灾物资专门看管，在突发事件出现时能够及时投入救灾。正是由于避难所的生活保障功能，日本灾区的民众往往能够得到及时的救济，社会秩序也得以维持。

五、我国避难所立法的完善建议

针对目前城市应急避难所立法中的相关问题，笔者建议应当从三个方面完善立法：第一，进一步制定完善全国性的危机应急立法，建立统一的应急管理体系，从上位法层面为避难所的统一建设与管理提供依据；第二，制定《城市应急避难所建设管理条例》，具体规定负责避难所建设管理的行政主体责任，规范避难所的功能，并根据该条例具体制定相关办法具体规定应急避难所建设的技术规范；第三，通过其他方面的立法鼓励公众参与，明确社会组织与个人在应急避难所建设与管理中的作用。

(一)建立统一的应急管理体制

城市避难所立法中存在的最主要问题就是条块化管理模式下建设与管理主体不明确。为此，需要首先由全国性的立法中对危机反应机制进行调整，建立统一的应急机构。危机反应机制要求政府建立一个高效的常设部门，具有和防疫、环保、防洪防旱、灾害处理等各自为政的政府职能部门进行日常的和应急的快速沟通、协调和共同运作的能力。[10]统一应急机构的特点在于整合各种应急资源，在事前做好充分应对，突发事件后统一组织力量采取应急行动。它与条块化的管理模式相比更为高效、准确，是适应现代城市应急的管理模式。事实上，立法者已经意识到条块化管理的弊端，并在近几年的立法中开展了建立统一应急机构的尝试。例如，《突发事件应急法》第八条规定，国务院可以根据需要设立国家突发事件应急指挥机构，并且在县级以上政府设立突发事件应急指挥机构。各省、市也纷纷在当地的立法或应急预案中提出建设各层级的应急指挥机构。然而，经过对各地应急指挥机构的分析，笔者发现以下两个问题：第一，大量立法中都是要求可以“根据需要”设立应急指挥机构，对于这些机构是临时性还是常设的并没有规定，实践中很多地方只是在突发事件出现后成立临时性的应急指挥机构，平时无法发挥长效预警的作用；第二，各地立法中的应急指挥机构几乎全部由政府机关联合组成，缺少相关领域的专家学者，其决策的科学性还有待提高。

因此，应急避难所立法的完善需要首先从上位法层面确立统一的应急指挥机构。

(二)制定《城市应急避难所建设管理条例》

《城市应急避难所建设管理条例》是针对应急避难所相关制度的专门性立法。根据上位法的立法精神，《城市应急避难所建设管理条例》可以规定由统一应急指挥机构全面负责应急避难所的建设与管理工作。这将有利于责任主体的统一，也有利于正确定位应急避难所的价值，避免条块管理中各地为政导致的避难所功能认识偏差。针对现阶段应急避难所缺乏建设规范的情况，今后的立法中应当根据《城市应急避难所建设管理条例》制定详细的技术性规范。笔者认为，相关技术性规范可以采取两种立法例。第一种，直接制定《应急避难所建设技术管理办法》，对各种类型应急避难所的技术标准做出统一的立法规定。这种立法方式具有统一性，保证了各类避难所都具有较为一致的应急能力。第二种，可以借鉴日本等国家的相关经验，针对不同类型的避难所制定不同的技术规范。例如，制定《城市公园法》、《城市绿地保障法》、《学校建筑质量保障法》等，对不同类型的应急避难所分别设定技术规范。日本等国的这种立法例对不同情况制定了做出了更有针对性的措施，有利于充分利用各类城市资源开展应急避难工作。结合我国的具体国情，规范城市公园、城市绿地等场所应急避难功能的法律规定都没有出台，如果分别制定相关规定规范避难所的建设标准意味着要制定大量的法律文件，将给立法工作带来很大压力。因此，笔者认为应当制定统一的《应急避难所建设技术管理办法》，各类应急避难所的建设都按照这一办法的要求统一技术规范，尽快实现应急避难所建设的标准化。

(三)完善避难所建设与管理的公众参与

现代城市危机的突发性和复杂性要求政府与社会公众的相互配合，传统的单一政府主导模式已经很难适应危机应急的需要。为完善应急避难所的建设与管理，需要通过法律鼓励社会公众的参与。通过公众参与，既可以提升避难所的建设与管理水平，增强公民的防灾减灾意识，同时还有助于突发事件过后相关地区的灾民救济和重建工作。西方发达国家大城市危机管理实践中,政府和社会、公共部门和私人部门之间的良好合作,普通公民、工商企业组织、社会中介组织在危机管理中的高度参与,已经成为一个中心的事实。[11]在避难所的建设与管理方面，日本、美国等相关国家已经开展了广泛的公众参与。结合我国的实际情况，可以通过立法的方式鼓励避难所建设与管理的公众参与。

1.避难所建设的公众参与

避难所建设的公众参与主要可以采用政府购买公共服务的方式实现。购买服务的原本含义是行政机关通过购买社会服务的方式实现其行政职能，它所追求的是依靠社会力量实现行政管理的更专业化与技术化，同时也可以有效节约政府开支。在避难所建设领域，购买服务指的是政府通过财政补贴等方式鼓励社会力量建设应急避难所。目前，我国使用比较多的应急避难所是公益性质的场所，如城市公园、公益广场等，而一些商业性场所如露天游乐场、大型停车场、商业性体育场等，其应急避难价值没有得到充分重视。在很多人口密集的城市，这样的商业场所也具有极高的应急避难价值。然而由于没有经济利益的刺激，这些场所的经营者在其建设中不可能主动考虑其应急避难价值。对此，可以采用购买社会服务的方式加以改进。笔者建议，相关立法中可以规定，鼓励商业主体在项目投资中考虑其应急避难功能，项目完工后经验收确实能够起到应急避难作用的，由政府财政全额补贴其应急功能建设投资，并额外给予一定财政奖励。通过政府部门购买公共服务，商业主体在开发过程中建设应急避难设施的会得到额外利益，会产生参与建设避难所的主动性。而政府部门减少了单独规划建设避难所造成的财政支出过高，有利于增强城市应急避难的功能。

2.避难所管理的公众参与

应急避难所功能的保持需要一系列日常维护，单一的政府管理模式下这些责任都由政府承担。很多地方由于人员、经费保障不到位，应急避难所得不到充分的日常维护，而社会公众的参与能够有效弥补政府管理的不足。我国可以制定《城市志愿者组织促进法》，推动社会公众在应急避难所管理中的作用。为了便于组织和管理，志愿者组织可以以社区为单位组建。各志愿者组织平时主要负责检验应急避难所设施的正常运转情况，并协助政府部门在突发事件发生时做好避难所内秩序的维护。