中国古代食品安全监管的启示*

董 妍

(天津科技大学 法政学院， 天津 300222)

【专题论坛:历史中的法律生成逻辑】

中国古代食品安全监管的启示*

董 妍

(天津科技大学 法政学院， 天津 300222)

中国古代食品安全监管体系包括统治指导思想、具体法律规范、民间行会监管等多个层次，这些层次共同形成了一个疏而不漏的体系。中国古代食品安全监管体现了顺天应时、敬天法地的法制观念，在监管规范中体现了“礼”的思想，成文法与民间法相结合，民间组织在其中发挥着重要作用。我国目前的食品安全监管可以借鉴古人的做法，形成全方位监管体系，执法队伍应引进食品行业技术人才，建立严格的行业准入制度，注重社会诚信建设。

食品安全； 监管体系； 民间监管； 民间组织； 成文法； 民间法； 社会诚信

“民以食为天”的古语道出了中国古代对于饮食的重视。食品安全是饮食中尤为重要的一部分。在食品安全问题频发的今天，研究中国古代食品安全监管规则，向祖先寻求智慧，不失为解决当下食品安全问题的一种有效措施[1]。

一、中国古代食品安全监管概述

中国古代食品安全监管体系包括统治指导思想渗透、具体法律规范、民间行会监管等多个层次，这些层次共同形成了一个疏而不漏的食品安全监管体系。

1. 思想道德教化

中国成文法的出现是在春秋战国末期。在此之前，统治者奉行“刑深不可知则威不可测”的信条，将法律规定的内容神圣化，其内容不予公开。此时却更为重视对于民众的道德教化，一些社会生活的基本规范可以从统治者所宣传的思想道德中予以体现，对食品安全的监管也不例外。《礼记·王制第五》中记载了周代对于食品安全监管的规定:“五谷不时，果实不熟，不鬻于市。”[2]41这是被公认的最早的有关食品安全监管的规定。在周代，由于不似现代生物、化工技术如此发达，当时也并不存在如此复杂的添加剂等问题，果实的成熟度便成为食品安全方面十分重要的内容，受到特别的关注，对于不成熟的果实禁止在市场上出售。此外，《礼记》中还有“禽兽鱼鳖不中杀，不鬻于市”的说法，是指狩猎也应当遵从时节，对于没有按照时节捕杀的猎物，禁止在市场上交易。这种规则一方面是出于对食品安全的考虑，另一反面也反映了古人朴素的环保观和顺天应时、对自然的敬畏之心。

2. 具体法律规范

春秋战国末期，在一片争议声中开启了中国历史上的成文法时代[3]15。自此以后，法律的内容不再是只有统治者才能知悉的秘密，而是在百姓中得到广泛宣传的公开文本。被冠以中华法系的中国古代法制在历史上曾经留下过十分辉煌的一页，中国古代的法律文本也曾经成为周边国家学习的范本。在疏而不漏的成文法规定中，也不难寻觅到关于食品安全的规定。如汉朝的《二年律令》规定:“诸食脯肉，脯肉毒杀、伤、病人者，函尽孰燔其余。其县官脯肉也，亦燔之。当燔弗燔，及吏主者，皆坐脯肉臧，与盗同法。”这是对质量不合格的肉类的处理方法，即对于因腐败而致人中毒的肉类应当立即焚毁，如果不这样，相关人等包括主管官吏都要受到处罚。可见，汉律中不但制定了对不安全食品的处理规则，而且建立了问责机制。

唐朝是中国历史上的鼎盛时期，其法律制度的完善程度也达到了封建王朝之最。唐律当中规定:“脯肉有毒，曾经病人，有余者速焚之，违者杖九十。若故与人食并出卖令人病者，徒一年。以故致死者，绞。即人自食致死者，从过失杀人法。盗而食者，不坐。……其有害心，故与尊长食，欲令死者，亦准谋杀条论；施于卑贱致死，依故杀法。”[4]17即知道肉类有毒且曾经致人损害的，应当将剩余的全部焚毁，否则杖九十。明知肉有毒而出售致人生病的，处一年徒刑。致人死亡的，处绞刑。他人因不知，误食本应焚毁而未焚毁的肉而致人死亡的，按过失杀人罪处罚。唐律中还依据封建社会礼治而对具有特定身份的人之间的犯罪行为进行了特殊规定，对于将有毒食品给尊长食用意欲谋害尊长的，按谋杀罪论处；给卑幼食用致其死亡的，按故意杀人罪论处。宋代的《宋刑统》也沿袭了唐律的规定。

3. 民间行会监管

宋朝是中国历史上经济发达的朝代，商业活动十分繁荣，饮食市场也得到了空前的发展。市场的繁荣带来了商业的发达，给百姓的生活带来了极大的便利，但同时在商业活动中也出现了一些不法行为，如以水注入肉中、以沙石塞入鸡鸭腹中来增加分量，牟取暴利等[5]6。对于这些行为，道德的约束和法律的规定虽然予以禁止，但是仍然难以有效遏制其发生。于是，这个具体监管的重任就落到了行会的身上。宋代规定从事商业活动者必须加入行会并入册登记，行会对其成员所出售商品的质量、物价等都有监督义务，行会负责人作为担保人要承担主要责任[6]25。较之法律监管，行会监管具有明显的优势:第一，行会是同行业人形成的自治组织，个别商家的信誉和行为可能影响整个行业的利益，行会为了自身的利益，不容许不法行为的存在；第二，行会的成员均为本行业的从业人员，对于本行业的内幕更为了解，更有利于对不法行为的监管；第三，中国古代的行政级别设置最低一级就到县，留下了极大的自治空间，行会这种民间监管方式契合了这种政治制度安排。到封建社会末期，明清两代的行会一直承担着监管食品安全的重要职责。

二、中国古代食品安全监管的特征

中国古代食品安全监管与今天相比有着明显不同，这一方面是由于古代技术相对落后，没有发达的生物和化工技术，因此极少存在违规使用添加剂等人为造成食品安全问题的现象；另一方面也是由于古代法律思想法律制度与今天有较大差别。中国古代在食品安全监管法律方面存在着如下特征:

1. 体现了顺天应时、敬天法地的法制观念

自武王伐纣成功建立西周政权以来，统治者就提出以德配天，并以德治进行统治，在教化民众时也强调德的重要作用，认为只有品行端正才能得上天庇佑[7]16-20。同时，西周时期摆脱了夏商以来崇尚神鬼的传统，取而代之的是对上天和自然的敬畏。在这种思想的指引下，周人认为包括山川、河流、植物、动物、风霜雨雪等在内的自然资源都是上天的恩赐，要以一颗恭敬之心领受自然的恩赐，应心存感激，不但要对天地心存敬畏，而且要对上天所赐予的资源心怀感激，要珍惜上天赐予的物产，使用要适度，要顺应自然时节和气候。前文述及的《礼记》中的内容，正是体现了周人这种顺天应时、敬天法地的观念。不成熟的农作物不允许在市场上出售，一方面是由于有些农作物不成熟会导致食物中毒或者口感不好，更重要的是采摘不成熟的农作物不是顺天应时进行的活动，是对自然资源的不恰当使用，是对上天恩赐的不珍惜，也是对天地的亵渎。这一规则充分体现了古人在制定规则时的思想观念，即敬畏天地、顺天应时。这种观念不但是中国古代哲学的中心思想，也贯穿了中国古代法制的始终，在食品安全监管方面也不例外。

2. 食品安全监管规范中体现“礼”的思想

“礼”是中国古代最高的行为准则，大到国家事务，小到个人的言行，都是在“礼”的指导和规范之下。这种行为准则不但作为倡导性规范，而且作为法律的指导思想被融入到法律当中，形成了具有强制力的规范。自汉代董仲舒“罢黜百家，独尊儒术”以来，中国古代便开启了礼与法的融合过程，在魏晋南北朝时期，礼与法进一步融合[8]55-60。唐代是中国封建法律发展的顶峰，礼与法完全融合，形成了颇具特色的中华法系。在“礼”的思想指导之下，立法技术日臻完善，围绕着“礼”而衍生出一系列的制度。前文述及，唐代的法律对于将肉类给予他人食用造成死亡的情况有所规定，但对象是尊长或者卑幼则采用不同的定罪量刑标准。这一差别体现了“准五服以治罪”的法律规则。这种在“礼”的指导下的定罪量刑原则在食品安全监管法律中也有所体现。

3. 成文法与民间法相结合

中国古代成文法的数量难以与现在媲美，但普遍认为古代的社会秩序却比当今的更为有序。这一方面是由于客观经济的发展限制了人口的流动，使一个地区内的人口成分相对简单，民风淳朴；另一方面是由于民间法的规制起到了十分重要的作用。中国古代成文法数量不多，在很多领域存在着规范空白，这些空白就要靠民间法去弥补[9]。比如在食品安全领域中，法律的规定寥寥无几，而实践中食品安全案件却时有发生，这时候主要是民间法在起着重要的调整作用。中国古代法律只是规定了最原则性的要求和社会危害性比较大的情况，比如前文述及的果实成熟度问题以及肉类有毒致人生病、死亡的情况，而对于在市场交易中存在的不法行为诸如注水肉、向鸡鸭腹中填沙等却并没有提及，这是由多种原因造成的:第一，立法时尚无此种现象或者立法者没有注意到此种现象；第二，古代法律渊源包括律、令、格、式等多种形式，律只是规定最原则、最基本的内容，一些临时的情况或者社会危害性不大的行为，可以通过其他形式加以调整；第三，统治者有意识地将一部分民间监管的权力留给其自由行使，这可以说是统治权术的一个重要内容。古代统治者非常清楚，有些地方上的事情自己的触角难以触及，而且也无暇顾及，因此不如交给民间自由处理，只要民间平安无事，统治者便不过多干涉，这也是一种统治的艺术和智慧。此种背景给民间法的存在和发展提供了空间。各种行会、商会的规定，村规民约甚至约定俗成的习惯法都有可能涉及食品安全的问题，这些规定也成为对食品安全的首道监管，在基层发挥着重要的作用。

4. 民间组织发挥着重要作用

在中国古代，广大的空间都留给了民间自治。外儒内法的统治指导原则也给民间自治提供了理论支持[10]。在这样的背景下，民间组织就发挥着十分重要的作用。在食品安全监管体系中，官方的法律和制度固然发挥着重要的作用，但成文法相对市场落后以及挂一漏万的缺点，加之我国古代法解释技术并不十分发达，同时信息不畅、地方相对闭塞，在应对千变万化的食品安全案件时，成文的法律和制度难以十分有效地发挥作用。这就需要其他种类的主体加入到监管中来发挥作用。以行会、商会为代表的民间组织便承担起这一任务，这些民间组织在各自的行业中或制定明文规定，或采用行业内习惯法，对本行业的从业人员、经营方式、商品质量进行监管，不可谓不全面。行会和商会虽不是官方组织，但却是最接近商家的监管者，而且监管手段多样化。食品从业者在从业的过程中未必要和官府打交道，但是一定要和行会打交道，这就决定了行会的监管效果是最直接的，也是最明显的。这些分布在各地的行会、商会组织形成了一张监管网络，覆盖全国，很多案件发生的时候在行会就得到了解决，无需官府再出面，这在一定程度上化解了矛盾，也减轻了官府的压力。

三、中国古代食品安全监管体系的启示

研究历史是对历史本身的尊重，也是寻找当下问题解决措施的一个重要途径，“古为今用”一直是历史研究的重要目的之一。近年来，我国食品安全事件层出不穷，地沟油、毒奶粉、苏丹红、明胶虾[11]等事件使得我们每个人对于日常生活中健康、洁净饮食的需求变得越来越强烈，政府对于食品安全问题也越来越重视。为了解决食品安全问题，政府修改法律、进行机构调整、委托课题研究等，全社会都在寻找解决食品安全问题的途径。在研究中国古代食品安全监管体系的过程中，有些古人的经验在今天依然可以为我们所用。

1. 形成全方位监管体系

如前文所述，中国古代食品安全监管并不是靠单一的手段，更不是靠单一的规范，而是依靠道德教育、法律、行政、民间监管等多个主体的多种手段形成了一个自上而下的监管体系。这种监管体系疏而不漏，形成了一张严密的监管网络，已经延伸到了每个食品行业的从业者，鲜有遗漏[12]。

目前，我国食品安全监管中较为困难的一个问题是“五小”*“五小”即小企业、小作坊、小店铺、小餐饮、小集市。的监管问题。“五小”给广大人民群众的生活带来了极大的便利，如果一概取缔显然是不合适的，而且也是不符合行政法上比例原则要求的。但是，目前“五小”的经营者确实存在大量的违法行为，出售大量不合格产品，给百姓的健康造成了伤害。对于这种行为我们不能容忍，但是往往又苦于监管不力而无可奈何。在此种情况下，不妨借鉴古人的做法，将一些基层的监管职能交由其自行行使。目前，一些地方建立了食品安全信息员制度*即聘请一些群众作为食品安全案件线索的提供者。这些信息员都是兼职从事此工作，发给一定的补助，没有执法权，也不是行政机关的公务员。，为食品安全案件的查处工作提供了丰富的信息和极大的便利。但是，这些信息员没有执法权，往往由于执法不及时而造成不法经营者逍遥法外。本文认为，要建立完善的监管制度，可以在街道、社区这种最基层的居民单位中设立食品安全监管所作为食品安全监管机关的派出机构，可以被赋予一定的执法权限。食品安全监管所的建立对于食品安全案件的查处和紧急情况的处理必然有所裨益。

法律、行政监管、社会监管等多种主体的全方位监管才有利于食品安全问题的解决。法律规定食品安全监管最基本的内容，行政负责执行法律，社会监管则是一个较为复杂的问题——首先是权力来源问题，此外是权力行使的监督问题。在社会主义法治国家中，不允许像封建社会那样以私力来剥夺公民的权利，因此在社会监管过程中，如果要实施涉及到公民权利的行政处罚等行为，必须有法律的授权，否则任何组织无权实施。也就是说，这些组织必须在法律规定的范围内行使职权，这是社会主义法治社会与封建社会的根本区别，也是我们在食品安全监管过程中所必须遵循的原则。

2. 执法队伍引进食品行业技术人才

目前的食品安全行政执法队伍中，大多数是通过公务员考试进入到执法队伍的工作人员，他们曾经学习的专业往往不是食品安全，对于这个领域的内容不够了解，需要在长期的工作实践中慢慢学习，这样一来，执法的专业性就降低了很多[13]。

依据目前《公务员法》的规定，公务员身份的取得方式是多样的，可以通过人才引进的方式，引进下列两类人才充实到食品安全行政执法队伍中:第一，具有食品安全专业背景的技术型人才。这类人员是从事食品安全专业的技术人员，往往具备生物、化学、食品制造等方面的专业知识，长期从事该领域研究，可以承担鉴定等技术性较强的工作。此类人才的来源一是高校中学习相关专业的硕士以上学历毕业生；二是高校中长期从事该项研究的学者，具有相当的技术背景和研究经历。此类人员充实到执法队伍中可以很好地解决技术问题，把握食品安全监察中的标准问题。第二，具有食品行业一线从业经历的工作人员。这类人员长期在食品行业一线从事生产工作，非常了解食品行业生产的现状，知道该领域中哪些环节容易出现问题，这些问题是什么，生产者和经营者是如何操作的，是如何蒙蔽消费者的。将这类人员吸收到执法队伍中后，由于他们熟知食品行业的“内幕”与“潜规则”，因此执法过程具有针对性，往往能够戳中要害，大大提升执法效率。另外，在遇到疑难问题的时候，还可以通过聘请临时顾问、召开临时会议等方式，借助社会各方面的力量解决问题。

总之，现有的制度已经为我们提供了很多解决问题的途径，一个法治社会的应然状态是在现有的法律、制度框架内，充分利用现有的制度优势解决所遇到的问题，这是法治社会行政执法建设的应有之义。

3. 建立严格的行业准入制度

食品安全案件层出不穷的一个重要原因是行业准入制度不够严格，很多小商贩没有经过许可便开始生产、经营食品，这给食品安全市场造成了极大的隐患。这里可以借鉴宋代行会制度的规定，由专人负责登记从事食品生产、经营的企业和商贩，只要从事此类生产和经营活动就必须登记在册，以便监督检查。这样可以做到每一个食品行业的从业者都归属于某一个组织，利用该组织对其进行最基层的监督工作。

4. 注重社会诚信建设

食品安全问题归根结底是社会诚信的问题，社会诚信缺失导致一些经营者为追逐利益而实施一些不法行为[14]。而现实中食品安全案件频发的一个重要原因是一些经营者被查处之后，依然继续实施违法行为。有些不法食品制造者、经营者所实施的行为尚不构成犯罪，在接受行政处罚之后，其在同一城市的另一区域或者另一城市继续实施这种不法经营行为。行政处罚所带来的损失远不及其违法经营的收入所得，这也是违法经营屡禁不止的原因。

社会诚信是社会秩序稳定的根本，也是彻底解决食品安全问题的根本途径。古代统治者极为重视对民众的道德教化，这一点尤其值得我们学习。只有食品业从业人员心中都存有一份敬畏，自觉诚信经营，才能从根本上杜绝危害人体健康的食品流入市场。在社会征信体系尚不完善的情况下，食品安全监督部门可以建立自己单独的征信系统，将查处的违法食品生产者、经营者录入其征信系统并向社会公布，给其以后从事食品行业带来困难。

任何手段都不能完全遏制食品安全问题的出现，最根本措施还是普及教育，全面提升公众的思想道德素质，用正确的价值观引导公众，建立诚信社会，这才是解决问题的根本。

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RevelationofsupervisionoffoodsecurityinancientChina

DONG Yan

(College of Law and Politics, Tianjin University of Science and Technology, Tianjin 300222, China)

The supervision system of food security in ancient China had multi-level functions including rule guiding ideology, specific legal regulation, supervision of folk guilds, etc, which together formed a system loss but never miss. The legal concept of going with nature and seasons, worshiping the heaven and following the earth was reflected from the supervision of food security in ancient China, the thought of “the ritual” was reflected in supervision regulation, the statute law and folk law were combined, and the folk association played an important role in it. The supervision of food security in China today can learn from the experience of the ancients, omni-directional supervision system should be formed, technical personnel of food industry should be introduced to the law enforcement teams, strict industry access system should be constructed, and the construction of social credit should be paid attention.

food security; supervision system; folk supervision; folk organization; statute law; folk law; social credit

2014-07-01

教育部人文社会科学研究青年项目(14YJC820016)； 天津市哲学社会科学规划基金项目(TJFX13-015)。

董 妍(1985-)，女，天津人，讲师，博士，主要从事食品安全法、政府信息公开法等方面的研究。

* 本文已于2014-09-23 11∶15在中国知网优先数字出版。 网络出版地址: http://www.cnki.net/kcms/detail/21.1558.C.20140923.1115.001.html

10.7688/j.issn.1674-0823.2014.06.01

D 922.1

A

1674-0823(2014)06-0481-05

(责任编辑:郭晓亮)