发挥基层一线党代表作用是关系执政党建设的根本性任务

高建生

【摘要】发挥基层一线党代表的作用，对保持党的性质、维护党的宗旨具有现实的展示作用，对密切党群关系、巩固执政基础具有积极的推动作用，对发展党内民主、完善党内监督具有重要的促进作用，对强化党的意识、增强党的凝聚力具有明显的激励作用，对破解时代课题、提高党的建设科学化水平具有深刻的启示作用，必须从完善党内法规体系、制度载体、党代表竞争机制、管理机制和作用发挥的研判机制等方面，逐步构建完善有利于基层一线党代表作用发挥的制度机制。

【关键词】基层一线；党代表作用；执政党建设；根本任务

【中图分类号】D252【文献标志码】A 【文章编号】1674—0351（2014）02—0068—06

党的十八大明确地提出了“完善党的代表大会制度，提高工人、农民代表比例”的要求，并把要求放到“积极发展党内民主，增强党的创造活力”的战略高度提了出来。由于“党内民主是党的生命”，基层一线党员代表作用与党内民主具有直接的关联性，那么，面对改革开放和发展市场经济的环境，面对巩固党长期执政地位的任务，发挥基层一线党员代表的作用，就不仅体现的是对生产和基层一线党员代表的关心，更重要的是体现了马克思主义党的建设学说的基本精神，反映了党在长期执政条件下加强自身建设、巩固执政地位的内在要求，是关系执政党建设的带有根本性的任务。从这样的意义上，我们分析党的十八大代表中来自生产和基层一线的党员占全部代表总数的305%、一线党代表比例明显提高的情形，就更能够深刻地认识到，重视发挥基层一线党员代表作用对执政党建设具有的重要影响。同时，改革开放的环境和巩固党长期执政地位的任务，确实使基层一线党员代表作用的发挥面临许多新的情况与新的问题，如何在分析解决不断出现的新的矛盾与新的问题的过程中，更为突出地发挥基层一线党员代表的作用，就成为我们应当深入思考的现实课题。

一、重视基层党员代表作用是马克思主义党的建设要求中的题中应有之义

在马克思主义党的建设理论与实践中，重视发挥包括基层一线党员代表在内的党员代表的作用，是始终一贯的要求。

马克思、恩格斯在1847年创建世界上第一个共产党——共产主义者同盟时期，就在特别强调党的代表大会作用的同时，把发挥来自基层党代表和党员的作用，作为关系党内民主的大事来看待。在他们参加草拟的共产主义者同盟的章程中，一方面确立了党的代表大会是党的“最高权力机关”、党的“立法机关”，[1]574-575为发挥党代表和党员的作用创造了基本的前提；另一方面，这一章程又从党代表的产生、职责、作用等方面，对发挥党代表的作用提出了明确的要求。比如章程规定了党代会的代表必须从下而上由各地党员民主选举产生，党员不超过三十人的区部派代表一名，满六十人者派两名，以此类推；党代表必须把基层党员的意见带到党的代表大会上去，“各区部须赋予自己的代表以全权并给予详细的指示”[1]575；党代表在党代会上要各抒己见，畅所欲言，平等讨论，自由争辩，共同决策。当年恩格斯在党的“一大”、马克思在党的“二大”上，都曾经把来自基层党员的意见、建议提交会议讨论。恩格斯1885年在回忆马克思出席 “二大”的情形时说过，通过这样的讨论和“长时间的辩论”，使“所有的分歧和怀疑终于都消除了”。[2]200-201马克思、恩格斯还对党代会闭会后党代表必须向全体党员通报会议精神、贯彻会议要求等作了阐述，“代表大会的成员有责任事后把会议的情况向你们公开，至少向你们提供我们讨论的概况。”[3]424

列宁在领导俄国革命的过程中，同样对发挥党代表的作用有深刻的阐述。列宁领导的布尔什维克党不仅明确确定“党的最高机关是党代表大会。代表大会由党中央委员会召开，每年一次。”[4]7并在实践中始终坚持党代表大会年会制，他就领导从1918年至1923年先后定期举行了六次党代表大会，保证基层党员代表能够充分发挥作用，并对党代表的选举产生、职责作用提出要求。从党的七大到十二大，列宁都对党代会代表的产生、分类、意见与建议的提出与处理等精心安排。例如从1903年二大起党代表就分为有表决权代表和有发言权代表两类，通常前者多于后者。为保证党代表畅所欲言，反映来自基层的要求，中央机关报《真理报》还专门出版“争论专页”，党代会结束后除了由党代表向本地区党员口头传达大会具体情况外，还要尽快把大会全部文件汇编起来，把所有代表在大会上的发言速记记录整理出来，通常在当年就公开正式出版，以使全党党员和全国人民都能详尽了解党代会内情。

我们党对发挥基层党代表的作用一向十分重视。从党的一大到六大，都坚持了党代会的年会制，每次会议都高度重视基层党代表反映的基层组织建设和党员的情况。六大之后，尽管由于战争年代的特殊情况，党代会年会制难以坚持，但基层党代表的作用始终是党所重点关注的问题之一。1948年9月8日，毛泽东在总结党的历史经验时明确指出：“实现党内民主的办法，是实行代表大会及代表会议的制度。我们党内是有民主的，但是还不足或者缺乏，现在要增加。办法是用代表大会、代表会议代替干部会议。”[5]137新中国成立后，执政的地位为更好的发挥基层党代表作用提供了条件，我们党也对此予以高度重视。党的八大经毛泽东提议最终确定了党代会的常任制，邓小平指出，常任制的“最大好处，是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关，它的效果，是几年开会一次和每次重新选举代表的原有制度所难达到的。”[6]233改革开放以来，发挥基层一线党员代表作用的认识与实践一直在逐步深入，围绕发挥党员代表作用形成了一系列党内法规，尤其是党的十六大在总结中组部自1988年开始在浙江、黑龙江、山西、河北、湖南等省12个县（市、区）进行的党代会常任制试点工作基础上，提出“积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式”的要求，党的十七大作出了“实行党的代表大会代表任期制”的决定，并写入党章。在此之后，中央印发了《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》，为党代表大会闭会期间发挥包括基层一线党员代表在内的党代表作用的途径和形式提供了制度保障。党的十八大不仅明确提出了“提高工人、农民代表比例”的要求，并且将之作为关系“完善党的代表大会制度”和“积极发展党内民主，增强党的创造活力”[7]47-48的重要问题作了阐述，发挥基层一线党员代表的作用与执政党建设本身的关联性进一步得到了明确。

由此可以看出，重视基层党员代表作用是马克思主义党的建设理论与实践的基本要求，以马克思主义党的建设理论指导改革开放条件下的执政党建设，必须把发挥基层党员代表的作用作为关系执政党建设的重大问题来看待。

二、发挥基层一线党代表作用是关系执政党建设的带有根本性的任务

基层党代表作用在马克思主义党的建设理论与实践中受到的高度重视，是与其对党的建设，特别是执政党建设具有的重要作用联系在一起的。

——充分发挥基层一线党代表的作用，对执政党保持党的性质、维护党的宗旨具有现实的展示作用。在执政的条件下，党作为中国工人阶级、中国人民和中华民族先锋队的性质如何体现，党全心全意为人民服务的宗旨如何维护，根本的要求，就是党的路线方针政策及其实施结果必须符合人民群众利益。同时，党的路线方针政策不会也不可能凭空产生、随意执行，需要在深入党的工作实践和人民群众生产生活实际的过程中，感知和把握广大群众的诉求与意愿。基层一线党代表是党与基层党员、群众联系的纽带和桥梁，一方面，通过自己作为党的路线方针政策的积极参与者、推动者、实践者和带头执行者的履职行为，在实际工作中展示党的先锋队的性质；另一方面，基层一线党代表与广大党员、群众具有的天然联系性，使他们更容易体察和感悟基层组织与社会中党员、群众的诉求意愿、利益需求，并通过自己承担的参谋、决策、建议、监督等职责，使这些诉求意愿和利益需求体现于党组织的决策部署与政策选择中，体现于党的工作的各个方面与环节中。而基层一线党代表的这些作用，又很容易为广大基层和实际工作中的党员、群众所了解和感知，因此，他们所发挥的作用，就是对党的性质与宗旨在党的工作中的现实展示，具有非常真实可信的传导效应。

——充分发挥基层一线党代表的作用，对执政党密切党群关系、巩固执政基础具有积极的推动作用。马克思主义政党执政以后面临的最大危险，就是脱离群众。这样的道理，是不言而喻的。但是，在执政的条件下，掌握并调配执政资源的特殊地位和科层制的管理架构，使执政党如何保持同人民群众的密切联系，如何经常性能够从广大群众那里听到真实的民情民意，确实有一个具体的实现形式问题。党代表作为党的重要执政资源，基层一线党代表作为党联系人民群众最直接的桥梁与纽带，是联系广大人民群众的基础性链条，通过基层一线党代表上传下达、调查研究、帮贫助困和多种形式宣传群众、组织群众、服务群众、联系群众的活动，从决策的制定上有利于扩大决策的民意基础，从决策的传播上有利于强化决策的科学评判，从决策的执行上有利于决策实施的社会参与和决策实施的效果反馈，从权力的行使与运行上有利于民主监督，从执政党研判形势、前瞻规划上有利于顺应民意、把握发展大势，逐步摸索执政规律。所以，充分发挥基层一线党代表的作用不仅能保证党的路线方针政策的有效延伸，有利于党委各项工作建立在深厚的群众基础之上，而且也能够帮助党的组织和领导部门及时了解实际情况，化解基层矛盾，拉近党员干部与基层群众的距离，为基层群众提供与党的组织沟通联系的有效通道，保证执政党的执政基础更为厚实牢固。

——充分发挥基层一线党代表的作用，对执政党发展党内民主、完善党内监督具有重要的促进作用。党内民主的最高体现方式，是作为党的最高权力机构的党的全国代表大会能够代表绝大多数党员的利益，反映绝大多数党员的意志，党的全国代表大会的决定能够在党的各级组织和各项活动中得到贯彻。在这样的情形下，党的各级代表大会是实现党内民主的重要平台，包括基层一线党代表在内的各级党代表是这个平台上最直接的参与者。他们一方面通过在党的各级代表会议上发挥作用，努力使基层党员的要求与意愿转化为党的组织的要求与意志。从这样的意义上说，基层一线党员代表作为各级党代会的重要构成部分，他们在党代会和党内生活中作用的发挥程度，反映着各级党的代表大会制度的完善程度，也体现着党内民主和党的建设的总体水平。另一方面，更为重要的是通过他们在党代表会议以外的履职活动，基层党员民主参与、民主决策、民主管理和民主监督的意愿表达程度、权力行使情况和诉求满足与否，都可以通过基层一线党代表的履职活动得到反映并在党的代表会议上获得体现，这就保证了党内民主不再是几年一次的权力行使，而是经常性的民主建设，党内民主具有了常态化的实现形式。同时，基层一线党代表对领导干部选拔任用工作的参与，对领导干部的述职测评，对党内建设和重大决策进行质询，代表基层党员对一些领导干部进行不信任投票等方式，实际上使基层党员群众具体参与到了对党组织和领导班子决策、执行、人事等各种事项的监督进程，并能够在这样的参与中实施国法的监督。而基层一线党代表本身从产生，到具体的履职活动也受到基层党员群众的监督，这与基层一线党代表对党的活动的监督一道，明显地强化了党代表和党员群众的主体意识，加强了党内的监督，扩大了监督的主体和范围。所以，发挥好基层一线党代表的作用，就会更为充分地扩大党内民主与监督的参与主体和参与空间。

——充分发挥基层一线党代表的作用，对执政党强化党的意识、增强党的凝聚力具有明显的激励作用。发生于上世纪80年代末90年代初苏联东欧剧变留给马克思主义执政党的一个非常值得汲取的教训，就是大量党的基层组织和普通党员在内心深处游离于党的组织之外，缺乏党的意识，漠视党的事务，听任党的利益受到损害而无动于衷。这就告诉我们，增强党的意识和党的凝聚力对巩固执政党的地位极其重要。而在高度重视基层一线党代表作用的情形下，基层一线党代表本身无论是在党代会上充分履行代表职责，还是在党代会之外与广大党员群众联系中进行的调查研究，提出提案、提议，参与和监督干部工作，以及列席同级党委有关会议等活动，都无形中使自己和自己所联系的党员群众会更为自觉地关注并参与党的事务与活动，这种关注和参与进一步通过基层一线党代表的履职行为上升为党的一级组织的意志或决策，就更大程度上激发基层一线党代表和党员群众参与党的事务与活动，由此形成的良性循环很容易在党的基础层面的工作与活动中，在党员队伍最集中的人群中，事实上培育和营造某种关心党的事务，了解党的情况，参与党的活动，维护党的纪律的意识与氛围，进而在党的组织和党员队伍中强化党的意识、增强党的凝聚力。

——充分发挥基层一线党代表的作用，对执政党破解时代课题、提高党的建设科学化水平具有深刻的启示作用。更好地发挥基层一线党代表的作用，如同我们正在进行的党的代表大会常任制试点等工作一样，是一个实践的过程，也是一个探索的过程。一方面，这样的探索会不断地面临许多新的情况与新的问题，另一方面，这样的探索又会在不断分析、研究和解决各种新情况、新问题的过程中，为加强和改进党的建设提供新的思路与新的经验。而在这样两个方面的实践过程中，基层一线的党代表都处于实践探索的最基层和最前沿，所联系、接触的党员群众最广泛，面对、了解的新情况与新问题最直接，分析、把握新情况，解决新问题的办法与经验最丰富、最现实，同时，他们进行实践探索也具有更低的风险成本。所以，通过充分发挥基层一线党代表的作用，总结、提炼来自基层一线的经验与思路，对于破解党的建设面对的新情况与新问题，努力提高党的建设科学化水平能够产生重要的启示效应。

三、逐步构建完善有利于基层一线党代表作用发挥的制度机制

基层一线党代表作用与执政党建设的紧密关联性，决定了在面对“四大考验”和“四大危险”的现实环境中，充分发挥基层一线党代表的作用，既要科学认识新的实践与新的发展中发挥基层一线党代表作用所面临的新情况与新问题，又必须着力于从制度机制上为基层一线党代表发挥作用提供保障。

从发挥基层一线党代表作用所面临的新情况与新问题上看，改革开放与发展市场经济的环境，无论从加强基层党组织建设、发展党内民主、强化党内监督的意义上，还是就完善党的代表大会制度的要求上看，都增强了重视基层一线党代表作用的必要性与紧迫性，党的十八大从思想认识到实际落实上对发挥基层一线党代表作用进行的部署与践行，更为发挥好基层一线党代表的作用创造了有利的社会环境。同时，改革开放条件下基层党组织功能作用具有的新特点和基层一线党员结构及意愿发生的新变化，对基层一线党代表素质的提升提出了新要求；党内民主建设的渐进性增强了基层一线党代表服务基层党员、维护基层党员权利和反映基层党员意愿的复杂性；健全完善党的建设制度体系实践的探索性使基层一线党代表无论在依托常态性党代会发挥作用上，还是在保障基层一线党代表发挥作用的途径、载体与方式上，以及在对基层一线党代表作用发挥情况的考核监督等方面，都存在有实践操作上的较大困难。而基层一线党代表产生的途径与方式，其作用发挥与自身权益保障的关联程度等问题的解决，也还有比较大的思考与拓展的空间。这些都是发挥基层一线党代表作用所必须面对并需要积极探索解决的现实课题。

从基层一线党代表发挥作用的制度机制上看，发挥基层一线党代表作用所面临的新情况与新问题，牵涉到思想认识、主体素质、社会环境等方面的因素，但从根本上说，“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”，[8]333这也是党的十八届三中全会部署全面深化改革任务时把“深化党的建设制度改革”，作为“加强和改善党对全面深化改革的领导”基本要求的重要原因。所以，只有从制度机制上为发挥基层一线党代表作用提供保障，才能在不断分析、解决新出现的矛盾与问题的过程中，推进基层一线党代表作用有更好的发挥。

首先，要逐步健全完善基层一线党代表作用发挥的党内法规体系。党内法规是基层一线党员代表行使职权、发挥作用的法规依据和制度依托。改革开放以来，尽管我们围绕发挥基层一线党员代表作用、完善党的代表大会制度形成了一些党内规制，但进一步健全完善相关法规体系的任务依然艰巨。一方面，必须围绕《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》，结合实践中面临的新情况、新问题和解决这些问题形成的新经验、新探索，使基层一线党代表的产生、地位、职责、构成、履职范围、履职程序、履职监督和考核评价等内容形成配套化的制度体系，维护党代表履职权益，规范党代表履职程序，严格党代表履职管理，保证基层一线党代表的履职行为有规可依、依规而行。另一方面，必须完善基层一线党代表履职的党内法规的实施细则。除了党代表总体性履职的操作性要求外，特别要结合农村、企业、机关、部队、学校等基层一线党组织和党员的实际工作特点，结合不同经济成分，不同区域范围基层一线党组织的不同组织形式与活动特点，通过相关法规的实施细则，使基层一线党代表能发挥的作用可操作、能检验、有成效。

其次，要逐步健全完善基层一线党代表作用发挥的制度载体。如同党代会的所有党代表一样，发挥基层一线党代表的作用，需要有必要的组织载体，其中特别是各级党代会的常设机构。而经过20多年的探索，全国从1988年开始的党代会常任制试点工作，已经积累了不少经验，可以在总结这些经验的基础上，切实落实党的十八大关于“落实和完善党的代表大会代表任期制，试行乡镇党代会年会制，深化县（市、区）党代会常任制试点”[7]48的要求，逐步扩大党代会常任制的实施层次和范围。一方面，可以结合政治体制改革和民主政治建设进程，积极稳妥地在地方和基层设立党代会常设机关及其工作机构，改变目前实践中程度不同存在的党代会常设机构和工作人员或者没有，或者基本是临时性的和由兼职组成的状况，使基层一线党代表能够通过定期不定期的会议作为作用发挥的基本载体。另一方面，要积极推进党代会常设机构工作的实际运行，其中特别是要着力推进党代会年会制的施行，通过年会制审议基层党组织工作报告，讨论、确定包括重要人事安排等在内的基层党建重大事项，以及推行党代表提案、质询、议论、表决等活动方式，体现基层一线党代表的功能，保证党代会的实效性，使年会成为基层一线党代表反映党员意愿、集中发挥作用的重要平台，由此促进党代会常设机关及其工作机构的常态运行。

第三，要逐步健全完善基层一线党代表进入退出的竞争机制。基层一线党代表作用的发挥状况，与党代表本身及党的组织选择、褒扬和激励什么样的党代表直接相关。这就必须从制度上建立完善严格党代表入口、畅通党代表出口的出入竞争机制。从入口机制上说，要根据基层党组织工作重心、特点和党员成分，扩大基层党员群众参与程度，从党代表产生的候选人提名方式、党代表候选人竞职承诺、党代表候选人的综合考察到扩大党代表选举的差额比例等环节，推进包括党代表“公推直选”、差额竞选等在内的竞争性选举方式，增强基层一线党代表的“代表”意识和责任意识。健全完善基层一线党代表的进入机制，要特别注重从制度规定和制度执行上保证基层一线党代表的真实性和比例性，以刚性的约束防止领导干部或其他方面人员以“基层”身份取一线党代表而代之、事实上减小了一线党代表比例这种情形的发生，保证一线党代表真正来自一线和能够真正反映一线党员的意愿。从出口机制上说，要在明确党代表权益职责定位的基础上，一方面，建立完善党代表履职行为考核制度、党代表向基层党组织和党员述职评议制度和党代表诫勉罢免制度，实现党代表的能出能进，保证不能履行党代表权利和义务的不合格代表及时退出。另一方面，建立完善常态化的党代表辞职、罢免、职务资格停止与终止，以及党代表空缺后的增补等工作制度，实现除由工作调动等原因终止代表资格的情形外，基层一线党代表不仅能够保持比例与数量上的稳定性，而且始终处于动态与竞争的过程中。

第四，要逐步健全完善基层一线党代表作用发挥的管理机制。发挥基层一线党代表的作用，对提高基层一线党代表的素质有了新的要求，也需要加强对基层一线党代表的管理。这就要求建立健全基层一线党代表日常活动机制，从制度上明确党代表活动的要求、内容、时间和方式，保证他们联系走访、调研视察、列席会议、提案质询等活动的正常开展。与此相关联，结合基层一线党代表了解资讯、熟悉政策、接受培训和活动经费等方面面临的实际困难，必须完善基层一线党代表履行职责的保障机制，在包括扩大党代表知情权、让党代表更多地参与有利于履行职责的活动、保证党代表的必要待遇和经费等方面形成制度性的保障。

最后，要逐步健全完善基层一线党代表作用发挥的研判机制。客观地说，马克思主义政党执政之后的组织设置与运行，特别是围绕权力监督与保持与人民群众的密切联系问题，是实践性和探索性非常强的课题，需要有探索的精神与创造的勇气，也必须有求实的态度与稳妥的步伐。基层一线党代表作用发挥的实践也是这样，必须在逐步探索实践的过程中分析新情况，总结新经验，摸索实践发展的规律。在这样的探索中，结合不断深入的实践发展进行相应的分析研究和发展判断，是必不可少的环节，而从机制上保证这一环节的不至缺位，对健全完善基层一线党代表作用发挥的制度机制至关重要。事实上，即使从我们党执政以后的实践上看，发挥基层一线党代表的作用，施行党的代表大会代表常任制度等方面的实践就始终在探索，也出现过认识与实践中的反复。胡乔木同志1982年在关于十二大党章修改的说明中，就曾经针对当时没有规定党代会常任制的问题指出：八大规定的年会制只召开了两次，“这就从实践上证明了这个规定是很难行得通的。”[9]198党的十三大后全国12个党代会常任制的试点中，也有一些没有坚持下去；党的十六大之后更广泛意义上进行的试点部门，在发展上也并不平衡。这都表明，认识与实践中的反复，如同认识与实践中的经验与教训一样，是健全完善基层一线党代表作用发挥问题所必须深入研究的课题。这就要求从基层一线党代表作用发挥所面临的新情况与新问题、影响其作用发挥的主要因素、实践发展中取得的新成效与提出的新问题等方面进行深入的实证调查、案例分析、情势判断、经验总结和对国内外的发展作出比较分析，形成围绕基层一线党代表作用发挥问题的分析研判机制，在深入总结、分析研究的基础上，努力形成一些具有规律性的认识，促进基层一线党代表作用发挥的制度机制不断完善。

参考文献：

[1]马克思恩格斯全集：第4卷[M]北京：人民出版社，1958

[2]马克思恩格斯选集：第4卷[M]2版.北京：人民出版社，1995

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[4]苏联共产党章程汇编[M]北京：求实出版社，1982

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[6]邓小平文选：第1卷[M]北京：人民出版社，1994

[7]中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编[M]北京：人民出版社，2012

[8]邓小平文选：第2卷[M]北京：人民出版社，1994

[9]胡乔木文集：第2卷[M]北京：人民出版社，1993

[责任编辑郭彦英]