环境污染犯罪的全球治理及其策略

冯 军

（河北大学 政法学院，河北 保定 071002）

环境污染犯罪，是故意或过失排放、倾倒、处置污染物，引起或可能引进环境质量下降，导致生态环境、人的生命健康或财产遭受损失或存在遭受重大损失的危险的行为。自20世纪70年代以来，随着经济全球化进程的加速，环境污染犯罪逐步演变成为一种危害国际社会公共利益的国际犯罪。面对环境污染犯罪日益国际化的现实，本文拟从国际视野对环境污染犯罪治理进行考察，分析环境污染犯罪国际化的历史背景及其演进历程，讨论环境污染犯罪全球治理的理论和现实依据，对环境污染犯罪全球治理的基本策略和主要措施进行深入研究，以期对我国环境污染犯罪治理机制的完善有所裨益。

一、环境污染犯罪的全球治理

环境问题的弥散性、超国界性与孤立国家主权的狭隘以及政府能力的不足，使得环境问题在20世纪中叶以后逐渐成为一种全球性的问题，促使国际社会将环境问题作为一个整体在全球治理的视野中予以考虑。“全球治理”（Global Governance）这个概念是德国政治学家勃兰特在二战结束之后提出的，当时主要指建立和发展多边的规则和管理体系以促进全球相互依存和可持续发展。后来，这个概念被广泛应用。目前，根据联合国经济和社会理事会（UNESC）《确定施政和公共行政基本概念和术语》的定义，“全球治理”是指为确定、理解或处理国家单独无法解决的世界性问题而集体努力，它可以是指国家、市场、公民、政府间组织和非政府组织彼此之间的正式和非正式机构、机制、关系和进程的综合体，通过这个体系在全球一级表达集体利益、确定权利和义务及调解分歧。在此意义上，全球治理是冲突性的或多样性的利益能够得以协调以及合作性行动能够得以采取的一种持续性过程。它包括能够有权实施的正式制度和机制，也包括非正式的安排。不存在单一的全球治理模式或形式，也不存在单一的结构或者单一的一套结构。它是一种广阔的、动态的、复杂的互动性决策过程[1]。由此可见，全球治理是一个具有“互动性”的过程，它不具有某个国家治理的单独性，是多个国家、国际组织或个人相互作用、互相合作的过程。

全球环境治理（Global Environmental Governance）是全球治理的一项重要内涵。根据国际著名学者Najam的观点，所谓“全球环境治理”，主要是指管理全球环境的组织、政策手段、融资机制、规则、程序和规范的总和，其最终目标是实现内容更为丰富的可持续发展目标。20世纪中叶以来，随着一系列重大环境事件的频频发生，环境污染和破坏所带来温室效应、土地荒漠化、气候极端化等一系列国际环境问题愈加严重，在这样的背景下，国际社会加强协作、确定规则，积极参与全球环境治理，以维持人类社会的生存和可持续发展。

通过上述分析，环境污染犯罪的全球治理，是指主权国家之间、主权国家与国家组织、国家与社会联合实施的以环境污染犯罪惩治、预防、犯罪人矫正以及环境恢复等活动为内容的一系列行为的统称。在主体上，环境污染犯罪的全球治理不仅限于个人和组织，还包括国家以及多个国家共同治理，不仅包括官方的组织，还包括非官方的组织，尤其是国际间的政府性组织和非政府组织在环境污染犯罪的国际治理中起着举足轻重的作用。在治理目标上，环境污染犯罪全球治理的目标是预防和惩罚国际环境污染犯罪，减轻环境污染犯罪对地球和人类造成的危害，努力使环境恢复原有状态，保障地球和人类的可持续发展。在治理机制上，环境污染犯罪的全球治理采取协调性机制，因为参与环境污染犯罪治理的主体是多元的，且可能不属于同一个国家管辖，因此，各个国家都会基于自身利益的考虑表现出不同的态度、采取不同的措施，为了能使各主体达成统一意见就必须经过各方之间的相互谈判、相互协调，最终达成一个能为各方接受的可行性方案，只有采取协调机制环境污染犯罪治理才能从概念走向实践。在治理效果上，全球环境治理的绩效集中体现为国际规则的有效性。在现实层面，有两类因素影响国际规则的绩效，一类是国际环境规则本身的制度安排，一类是实现这些制度安排的社会条件和其他环境条件。环境污染犯罪国际治理的主要依据是国际法，这里的国际法既包括正式的具有约束力的公约、条约，也包括非正式的不具有约束力的宣言、规约，两种规则在治理国际环境污染犯罪中发挥着不同的作用并相互补充、相互作用，共同为国际治理提供规则依据。

谈到全球治理，就不得不谈国家主权，而正确理解全球治理与国家主权之间的辩证关系，也是研究环境污染犯罪全球治理基本策略和主要措施的理论基础。因为，在环境污染犯罪中，污染物会从一个国家扩散到另一个国家并给该国家造成环境污染的后果，因此，环境污染犯罪的全球治理需要或者是要求每个主权国家“让渡”出一部分权限，服从全球治理的需要，保护人类共同的家园。从另外一个角度看，在国际法层面上，虽然每个国家都是独立的，都享有国家主权，但是每个国家在国际大家庭中还应履行相应的义务即国际法上的国家义务和国家责任。环境污染犯罪的全球治理就是一个关乎全人类和整个地球的国际性问题，在环境污染犯罪的全球治理问题上，为了保护环境，实现人类社会的可持续发展，每个主权国家都应履行相应的国际法义务。

以“特雷尔冶炼厂”案为例。1941年，位于美国和加拿大边境的加拿大境内的特雷尔冶炼厂排放出的大量二氧化硫气体扩散到了美国，给美国华盛顿州造成了严重的空气污染，导致该州的森林、农作物、牲畜和建筑物受到严重危害。美国和加拿大经过多轮谈判，但一直都无法达成一致意见，最终约定将该争议提交一个仲裁庭解决。仲裁庭于1941年作出终审裁决，“根据国际法以及美国法律原则，没有一个国家在使用其领土或允许他人使用其领土时，有权以烟雾对另一国的领土或其中的财产及人员造成损害，如果这种损害具有严重后果，而且存在着明显的和令人信服的证据的话”。仲裁庭进一步指出，一个国家始终有义务防止其他国家遭受来自受其管辖的个人损害行为的侵害，因此加拿大无论现在或将来都应对特雷尔冶炼厂的行为负责。据此，国家有义务保证其领土内的行为不会对其他国家造成损害，否则即应承担责任[2]。这起案件的裁决，对于环境污染的全球治理具有很强的指导意义，它表明了一个国家在享有主权的同时也应履行治理环境污染的义务，如果违反了该义务就应当承担相应的国际责任。

二、环境污染犯罪全球治理的基本策略

（一）环境权优先策略

美国学者丹尼斯·米都斯等在他们所著的《增长的极限》一书中对环境污染与人类生存发展的关系进行了论证，指出环境污染将会导致人类文明的消亡，但是，经济学家们则坚持市场和价格体系可以解决所有问题，由此反映出经济学家丝毫没有把科学家的研究结果当回事，这种分歧就鲜明地体现在经济发展与环境保护的关系上。如何解决这种分歧？1972年的《联合国人类环境会议宣言》指出：保护和改善人类环境是关系到全世界各国人民的幸福和经济发展的重要问题，也是全世界各国人民的迫切希望和各国政府的责任。现实中的国际环境污染犯罪也表明了环境被污染就是市场与价格调控体系的一种失败，经济学家对科学家的不予理睬只会导致环境的继续恶化并最终危及人类生存。全球治理政策的任务就是纠正这种观念，在分歧中做出科学的选择，构建能够满足环境保护要求的经济发展模式，将环境的可持续发展做为优先考虑的目标。在这个日益全球化的时代，市场的自由性和价格的调控性被发挥的“淋漓尽致”，于是就导致了污染转嫁、污染源建立的自由化，要解决这些负面问题就需要更高、更全面的环境保护标准，需要法律来调控，需要国际社会来干预和管理。

选择并坚持环境权优先策略，一是要注重经济发展与环境保护的协调性。在经济发展过程中，不可避免地会出现污染环境的行为，但是我们可以对经济发展的结构进行调整，对经济发展的模式进行选择，以减少和降低污染物的排放，同时，也应当采取积极主动的措施，在经济发展的过程中制定环境考核目标，将污染物的排放种类、排放量明确和细化，规定一定的标准，从而达到经济和环境双赢的效果。二是要采取技术治理和预防的措施。将经济发展中的技术进行筛选，选择有利于环境保护的技术投入到环境污染治理中去，从而达到节能减排、防止环境污染的目的。当然，在选择环境权优先策略中并不否定市场在环境污染治理中的作用，强调市场在国际环境污染犯罪治理中的作用使环境权优先策略更具科学性和实效性，更多地使用以市场为基础的经济工具，如税收、生态标志、排放交易等，实现维护生态、保护环境的目标[3]。所以说，环境权优先策略并不排斥经济发展而是主张全球经济发展与国际环境保护的相互协调性与可持续性。

（二）系统治理策略

系统治理策略是指各国国内的个人、组织和国际上的国家和组织，运用法律、经济、技术、政治、教育和宣传等手段来对国际环境污染犯罪进行惩罚、教育和预防，从而保证人类的生存安全和地球的可持续发展。

采取系统治理策略的原因在于以下三个方面：第一，国际环境污染犯罪发生的空间不是局限于某一个国家或某一个地区，其危害的范围关乎整个地球的可持续发展，所以环境污染犯罪的国际化决定了对其治理必须采取系统治理的策略。第二，国际环境污染犯罪的治理所依赖的主体是多元的。因为单靠某个国家、只依赖某个国际组织来治理国际环境污染犯罪，注定事与愿违。因此，必须调动整个国际社会的积极性，让全球各主体共同参与到国际环境污染犯罪的治理中来，以系统的思维对各主体进行科学分工，发挥各主体的优势，共同治理国际环境污染犯罪。第三，国际环境污染犯罪原因的复杂性决定了对其治理的手段不能仅仅依赖刑事法律来解决，必须发挥经济、技术、政治、教育和宣传等各种手段进行综合治理。如以经济手段对国际贸易中涉嫌环境污染犯罪的行为进行市场干预，以技术手段减少污染物的排放和降低污染物对环境的危害，以教育和宣传手段提高人们的环保意识。

系统治理策略的主要内容首先要求发挥联合国及其机构和组织的主导作用，让国际社会共同参与到治理环境污染犯罪活动中来。系统治理策略注重发挥联合国在统一调配全球治理资源中的主导作用，保障环境污染犯罪治理的有序性及其治理效果。其次，以法律手段为杠杆撬动经济、技术、政治、宣传和教育等各种治理手段。在多种主体共存、多种利益交织、多种价值观并存的国际社会中，必须有统一的规范对各种利益进行协调、对各主体的行为进行规范和制约、对各种价值观进行调和，才能保持国际社会的公共秩序安全，这就是国际法在国际社会中的重要角色。同样，在治理国际环境污染犯罪中，也应以国际法为基础手段，并以此协调各种国际力量和利益，以国际法为手段对国际经济行为进行调整，以国际法引导技术的适用领域和范围，以国际法规定各国在环境保护中的义务，以国际法引导和教育全球民众。最后，现代国际环境法不再以对环境损害的补偿为首要任务，而代之以关注环境损害的控制和预防，以及自然资源和生态系统的保护和可持续利用[3]。鉴于此，环境污染犯罪全球治理的重心不再是对某个国际环境污染犯罪的惩罚，而是通过国际法手段来预防国际环境污染犯罪，并为国际环境污染犯罪的处理和环境恢复提供相应的规则和机构支撑。

（三）区别化策略

联合国环境与发展会议于1992年通过的《里约环境与发展宣言》中规定：“各国应本着全球伙伴关系的精神进行合作，以维持、保护和恢复地球生态系统的健康和完整。鉴于造成全球环境退化的原因不同，各国负有程度不同的共同责任。发达国家承认，鉴于其社会对全球环境造成的压力和他们掌握的技术和资金，他们在国际寻求持续发展的进程中承担着责任。”[4]由此确定了“共同但有区别责任原则”，这里的“共同责任”就是无论国家大小、发展程度都具有保护全球环境的义务；“区别责任”是指由于在发展程度、贫富、综合实力等方面存在差异，对全球环境造成的影响程度亦不相同，发展中国家和发达国家在治理环境污染犯罪问题上承担的国际责任应该有所区别。

区别化策略的理论基础是环境污染犯罪国际治理与国家主权之间具有统一性。享有主权的国家在国际社会中具有国际责任，其主权并非是绝对的而是受限制的，这种限制就是责任，责任的来源就是国际法的规定。由此，国际法在坚持公平原则的基础上会对不同的国家规定不同的责任，以承担责任的不同来实现总体公平。再者，从实践来看，在污染转嫁的环境犯罪中，多是将发达国家有毒有害物质和工业转移到发展中国家并损害当地环境，治理这种犯罪行为仅靠发展中国家自身力量查处是远远不够的，也需要发达国家合作甚至应承担更多的责任[5]。在国际环境问题上，发达国家对环境造成的影响大于发展中国家，所以对发达国家和发展中国家应当规定不同的责任。当然，区别化策略并非只是指发达国家和发展中国家承担责任的程度不同，它还包括对承担责任的形式进行差异化规定。如在治理大气污染中，可以规定有的国家承担资金责任，有的国家承担技术责任，有的国家承担监测责任。

区别化策略的价值首先在于通过实现总体上的公平性，保证各种力量对治理义务的可接受性。因为各个国家对全球环境造成的影响不同，其承担的责任理应有所差异，而不能搞“一刀切”。其次，充分发挥各种力量的优势功能。国际环境污染犯罪的治理需要多种手段来共同进行，在整个国际社会中，每个主体、每种力量都有其自身的优势，所以应当将这些优势进行挖掘并发挥其最大潜能，来共同治理国际环境污染问题。最后，区别化策略是保证国际治理合理运行的有效途径。不同国家的实际情况多种多样，其在治理上的态度也会呈现出多元化态势，在这种情况下，不能奢求所有国家都步调一致，因此，可以分步进行，分类进行，依据不同国家的态度采取不同的策略，推动环境污染的国际治理有效运行。

（四）合作策略

合作策略是国际法的基本策略，也是国际法制定和实施的重要基础。鉴于国际环境污染犯罪的复杂性，任何一个国家或国际组织仅仅依靠自己的力量来治理国际环境污染犯罪都将是徒劳和不现实的。因此，各个国家和各国际组织必须意识到自身在国际治理中的地位和作用，充分发挥自身职能，以维护全球生态平衡为出发点，加强在预防和打击国际环境污染犯罪领域的各项合作。鉴于此，正如《环境犯罪：对我们未来的威胁》（Environmental crime–a Threat to our Future）报告指出的：“目前正是国际社会认识到环境犯罪的威胁以及在对付这些企图谋求暴利而掠夺我们这个星球的犯罪团伙问题上表达我们充分的政治意愿的时候了。”[6]

合作策略是指各国家、各国际组织、各区域组织在国际环境污染犯罪的立法、执法和其他方面的相互配合和协调，从而有效预防和打击环境污染犯罪，维护全球环境的一种行动方案。合作策略的主要内容包括：一是多元主体之间的合作。治理国际环境污染犯罪的主体既包括国际各组织，也包括各主权国家。在合作方式上，有国际组织之间的合作，如联合国环境署与国际刑法学会之间合作；有国际组织与国家之间的合作，如国际海事组织与沿海各国的合作；有国家与国家之间的合作，如发达国家与发展中国家的合作；有国内各部门之间的合作，如一国国内司法部门与环境执法部门之间的合作。每一种合作对国际环境污染犯罪的治理都是必不可少的，但在国际治理中主要的合作方式应是国际组织之间的合作、国家之间的合作和国际组织与国家之间的合作这三种方式，其他的合作方式是该三种方式的必要补充。二是多种手段和方法之间的合作。国际刑法是治理国际环境污染犯罪最直接的法律手段，但在国际层面上仅仅依靠国际刑法是行不通的，必须要有国际公法、国际私法等其他法律共同作用。同时，国际犯罪具有深刻经济根源，还必须将法律手段与经济规则相结合，在经济上对环境污染犯罪进行预防和控制，防止和减少污染物的排放。不仅如此，合作策略还包括将技术手段、政治手段、教育和宣传手段同法律和经济手段一同结合起来，发挥各自的功能，共同应对国际环境污染问题。三是合作的有效性。“环境犯罪的增长给环境保护政策带来了严重影响。与其他国际犯罪不同，国际环境犯罪伤害的不仅仅是某个人而是整个地球。我们可以采取政策来控制环境犯罪，但最为缺乏的却是将治理环境犯罪的政策执行下去”[7]。在环境污染犯罪全球治理的实践中，地区差异、观念差异、国家发展程度的差异都会影响合作的效果，因此如何在治理需求和目标一致的前提下寻求和建立有效合作的机制，以保障治理的效果，就成为合作策略的重要内容。

三、结 语

环境污染犯罪全球治理是在环境污染犯罪日益国际化背景下的必然选择。当然，随着犯罪治理理念从以惩罚为中心向以治理为中心的转变，环境污染犯罪的全球治理不再是以建立全球化的惩治网络机制为目的，而是谋求通过国际协作来建立一种预防犯罪、惩治犯罪和环境恢复“三位一体”的环境污染犯罪治理新格局，弥补在环境污染犯罪日益国际化背景下主权国家对环境污染犯罪治理能力的不足，提高环境污染犯罪治理的效果，维护人类社会共同的环境权益，实现人类社会的可持续发展。

[1]Commission on Global Governance[R].Our Global Neighborhood，Oxford，1995：2－4.

[2]梁淑英国际法学案例教程[M].北京：知识产权出版社，2003：102－104.

[3]那力.国际环境法的新理念与国际法的新发展[D].长春：吉林大学法学院，2007.

[4]Rio Declaration on Environment and Development（1992）[EB／OL].United Nations General Assembly，see：www.Wikipedia－ en.wikipedia.org／wiki／Rio＿Declaration＿o－2012－01－17.

[5]冯华，李颖红.国际环境犯罪与国际法的发展[J].铜陵学院学报，2008（3）.

[6]PROVIDE MORE RESOURCES TO FIGHT GLOBAL ENVIRONMENTAL CRIME，EIA TELLS GOVERNMENTS[EB／OL].http：／／www.eia－international.org／cgi／news／news.cgi？t＝template＆a＝497＆source.

[7]Duncan Brack.The Growth and Control of International Environmental Crime [J].Environmental Health Perspectives，February 2004：81.