行政法视野下政府规制改革的比较研究

2014-04-01王叶臣

河北大学学报（哲学社会科学版） 2014年4期

王叶臣

（中国人民大学法学院，北京 100872）

20世纪70年代以来，全球范围内兴起了一场规制改革运动，它由以美、英等为代表的西方发达国家发起，逐步席卷到了包括中、日、韩在内的许多国家。从行政法的视角回顾梳理东西方政府规制改革的不同样本，比较分析其中的共性规律和不同特点，探析规制改革背后深层次的理论依据，对于我国全面深化改革、加快政府职能转变和机构改革、推进国家治理体系和治理能力现代化均具有很强的理论和实践价值。

一、东西方代表性国家政府规制改革比较

规制一词是个舶来品，源于英文的“Regulation”，并从日本引入我国。根据日本学者植草益的观点，规制是指行政机关依据一定的规则对企业或其他经济组织进行限制的行为[1]。从行政法上来讲，政府规制，也称行政规制，是指政府及法律、法规授权的组织，为实现特定的政策目标，运用法定行政权力，通过制定和实施法律、法规、政策等手段，对公民、法人或者其他组织的活动进行的干预和控制活动。一般而言，政府规制包括经济规制和社会规制，前者主要针对特定的产业，对市场准入、服务内容、收费标准等基本要素进行的规制，后者主要是为了实现环境保护、消费者保护、劳动安全卫生等特定社会目标，而就个体活动所进行的规制[2]。20世纪70年代以来，基于对政府与市场关系的重新反思，也出于对传统自由主义和凯恩斯主义的批判，东西方国家普遍发起了以规制缓和或者寻求放松规制与强化规制之间最佳平衡为主要目标的政府规制改革，其中美国的不规制运动（“Deregulation”）、英国的民营化改革、日本的规制缓和与韩国的放松规制改革最具代表性。他们与中国的政府改革既有区别又有联系，反映了处理政府与市场关系的复杂性和规律性。

（一）在改革背景方面，主要是技术革新、经济危机、政府腐败。英国是政府规制改革的先驱，也是公用事业民营化的发源地，其最主要的背景是国有企业的严重亏损，成为当时撒切尔政府的沉重负担，随之在电信、自来水、民航等公用事业领域，掀起了一场声势浩大的国有企业民营化浪潮。美国政府规制改革的动因主要是经济危机，“石油危机”导致美国经济进入了滞胀阶段[3]，引发了人们对凯恩斯主义的反思。比如，卡恩教授就批判到，美国政府的管制，压制了技术创新，引发了资源浪费，降低了工作效率，提高了生产成本，影响了市场竞争[4]。日本启动规制缓和的特点是内忧外患，战后日本的统治型政府规制模式，限制了公平竞争，维护了产业垄断，导致了产业“空心化”现象，产生了公共财政危机，陷入了长期经济萧条，对外则产生了非关税贸易壁垒，引发了美日等国家的批判[5]。韩国的放松规制运动始于20世纪80年代，当时韩国作为亚洲四小龙之一，经济规模迅速扩大，开放程度逐步深入，曾经助力经济腾飞的政府规制对于微观经济体的限制日益明显，特别是因为政府规制所导致的腐败案件频发，引起了民众和企业的广泛质疑[6]。

（二）在改革路径方面，主要是分阶段推进、分领域实施、依法持续进行。英国的民营化改革，集中体现在将国有企业通过特许经营、股权出卖等各种形式出售给民营企业。美国的不规制改革从1975年取消证券市场股票委托手续费开始，先后颁布了《汽车运输法》《公共汽车规制修改法》《电信法》《航空业解除管制法》等法律规范，引领重点行业的改革。日本的规制缓和采取了官民协同、计划推进与试点先行的路径。在官民协同方面，日本规制缓和主要是依靠官民互动来推进的，比如行政改革委员会的委员长和5名成员，分别来自三菱重工、国民经济研究协会、大和总研、新闻媒体及劳动组合总联合会。在计划推进方面，日本先后5次推出规制改革计划，比如1995－1997年的《规制缓和推进计划》，1998－2000年和2001－2003年的《推进规制缓和3年计划》，2004－2006年的《推进规制改革、民间开放3年计划》，2007－2010年的《规制缓和推进3年计划》。在试点先行方面，分地域创建了963个“结构改革特区”，通过特区示范作用，搞活区域范围内的规制缓和；在行业上推行“市场化实验”制度，将政府垄断性行业通过招标委托给民间企业建立示范性事业，带动行业性的规制缓和[7]。韩国的放松规制运动主要集中在卢泰愚、金泳三和金大中政府时期，1990年成立了“行政规制缓和委员会”，1998年成立了“规制改革委员会”，均由国务总理担任委员长，直接负责规制缓和改革工作，陆续制定了《关于完善企业活动规制的特别措施法》和《关于行政规制与民愿事务的基本法》《行政规制基本法》。

（三）在改革措施方面，主要是设立权威机构、放松规制手段、重塑政府管理。英国政府规制改革的目标非常明确，就是实现公用事业民营化，手段也非常具体，就是严格坚持依法规制，进行了大量的公务事业民营化立法，比如《城市和乡村计划法》《英格兰银行法》《国家航空白皮法》等，分别设立独立的管理机构或委员会，主要职能就是制定公用事业管理法规、行政许可和价格审批。具体而言，英国公用事业民营化改革采取了三种主要形式：一是以向社会公众发行股票的方式出售国有资产；二是取消或者放松新企业进入公用事业的行政法规准入壁垒；三是通过特许经营向私人部门提供可市场化的公共产品[8]。以20世纪90年代为线，美国的不规制运动分为前后两个阶段，前一阶段的改革重点是调整政府与社会、联邦政府与州政府的关系，后一阶段则延伸到了政府内部，重点是进行政府内部规制改革，一是放松经济性规制，收缩政府经济职能，比如里根政府于1981年制定了第12291号行政令，对工商企业活动管制规章的改革制定了若干条政策宽松原则。二是适度分权，放松对州和地方政府的规制，比如里根政府以整笔补助项目取代分类补助项目，允许地方政府在较为宽泛的范围内自主使用项目资金[9]。三是改造政府，放松政府内部规制改革，比如1993年美国副总统戈尔发表了《从繁文缛节到以结果为本——创造一个工作更好而花钱更少的政府》的报告（简称《戈尔报告》），全面系统提出了联邦政府层面放松规制的要求。

（四）在改革结果方面，主要是转变了政府职能、促进了经济增长、完善了市场法制。英国的公用事业民营化改革还是比较成功的，既避免了国有资产的流失，保护了大众的利益，又保障了私有财产不受侵犯。比如英国国家电力公司的市场份额从改革初期的48%下降到1998年的12%，电信公司国内一次性通话率从1987年的95.7%上升到1992年的98%[9]。美国不规制运动虽然通过了《政府绩效和结果法》，放松了经济性规制，扩大了地方政府的权利，但并没有完全实现预期目标，集中体现在政府采购、预算和公务员制度改革没有取得实质性进展。日本规制缓和不是要取消原有的规制，而是对原有规制措施的再调整，其原有统治型规制的制度惯性和路径依赖始终存在，典型就是其产业扶持和保护政策始终存在，这也决定了日本规制缓和的不彻底性，其经济萧条的大势没有完全改观。韩国的放松规制运动持续三届政府，并且呈现出逐步深入的态势，特别是金大中政府吸取了之前规制改革的不足，主动接受企业和市民团体的监督，大幅度改革土地、劳动、金融部门的规制，最大限度地促进经济活动的自由化和创造性，仅以1998年为例，规制改革委员会从中央政府的11125件规制中废除5430件，改善2411件，两项合计占比达到70.5%[6]。

二、政府规制改革的主要理论依据

尽管东西方政府规制改革的具体主张各异，但也还存在一些共性特征，比如目的都是克服市场和政府的双重失灵，主体都是行政机关，对象多是微观经济体，方法主要是法律、法规，方向都是放松规制，释放市场活力。透过其各种复杂的表象，背后均有着基本相同的思想理论依据，主要有以下几种：

（一）新自由主义。新自由主义脱胎于古典自由主义，20世纪30年代形成相对独立的理论体系，到20世纪七八十年代取代凯恩斯主义成为西方经济理论的主流，并于1990年“华盛顿共识”后上升到国家意识形态层面，其代表性的主张是英国的“撒切尔主义”和美国的“里根经济学”。该理论最先兴起于经济领域，随后发展成为包括经济、政治、社会、文化等在内的庞杂体系，其核心内容包括经济领域彻底的私有化、完全的市场化，政治领域实行宪政民主，社会领域发展公民社会，意识形态领域宣扬普世价值。具体而言，新自由主义批判国有经济，主张彻底私有化，认为国有经济违反理性经济人假设，存在垄断性特征，会与民争利，容易导致生产效率低下，影响市场公平竞争，妨碍国民经济发展，必须予以彻底私有化。新自由主义鼓吹“市场万能论”，认为自由市场竞争能够顺利解决所有经济问题，并实现国家、社会和个人福利的最大化，主张最大限度地减少政府规制，充分发挥自由市场的作用[10]。新自由主义是西方国家政府规制改革的主要思想源头，为规制改革提供了基本理论依据。

（二）新公共管理理论。新公共管理理论兴起于20世纪70年代，代表性人物胡德和欧文·休斯采用经济学中“经济人”假设来研究政治学、行政学中的问题，主张追求市场价值导向，注重政府管理的经济、效率和效果，其基本观点主要包括：一是政府的职能应当主要定位于“掌舵”而不是“划桨”，政府的主要任务是制定公共政策，将管理与具体操作区别开来，从而减少政府规模，提高效率，好的政府是善于“治理”的政府。二是政府的公共服务应该树立顾客或市场导向，政府不是凌驾于社会之上的官僚机构，而是负有特殊责任的“企业家”，公民就是政府的“顾客”，应该给予公民更多的选择权。三是政府应当广泛分权或者授权，适应信息技术的发展趋势，政府应通过民主或者授权的方式将权力下放给社会，因为分权更灵活、反应更迅速、更有效率，社会治理主体应当多元化。四是政府应当重视公共服务的效率、效果和质量，主动、灵活、廉价地及时回应社会需求，注重改善公共服务的投入和产出比，实行内部绩效目标管理，为社会公众提供“物美价廉”的服务。新公共管理运动重新界定了政府与社会、市场的边界，更加重视政府公共服务的投入和产出，强调采用市场手段提高产品质量，是对传统行政理论及其官僚政府的巨大变革[11]。

（三）规制俘虏理论。行政的精髓在于裁量，裁量权的必要性和随意性为规制收买创造了条件。按照施蒂格勒的观点，规制是一种特殊的商品，政府官员作为供给者，而需求者则是各种社会利益集团，规制是“供求双方”利益博弈的结果。在市场法则下，规制机构很可能因为规制机构成员与规制对象存在利益关联，规制机构财物受到规制对象制约，规制对象采取寻租手段等原因而被所规制的社会利益集团俘获，从而做出有利于规制对象的政策措施。具体表现在，在行政立法环节，响应受规制企业的需求而制定有关的规制政策；在行政执法环节，站在受规制企业的立场上实施规制，而不是出于维护公共利益的目的[12]。规制俘虏理论的最大说服力来自于较为符合真实的规制过程，因而比公共利益理论获得了更多的赞同。但规制俘虏理论的缺憾在于，没有最终解释为何规制者反被被规制者所俘获，因为受规制影响的利益集团是多元的，最后只能归结到一种假设，即假设规制是倾向于生产者的。

（四）政府规制成本收益分析理论。该理论认为，政府规制并不是免费的午餐，也是需要付出一定成本的，行政主体应当对所要采取的规制措施进行成本收益分析，只有当预期收益超过投入成本时，才可以采取该规制措施，而且规制措施实施以后，行政主体应当定期进行效果评估，并根据评估效果，及时予以修改或者废止。成本收益分析理论的典型代表是美国，他们从福特政府开始，对政府规制措施进行成本收益分析，并由管理与预算办公室、信息与管制事务办公室进行审核。据统计，1979年至2002年，美国联邦政府经济性规制成本由67%下降到29%，社会性规制成本由12%上升到38%，政府规制的价值理念发生了重大变化[13]。比如韩国每一项规制措施都要附上《规制成本及效益比较报告书》，以备规制改革委员会审查。该报告书需阐明，该规制的必要性，有无替代手段，有无规制重复，被规制方的成本效益分析，规制内容的客观性，规制预算等。

（五）合作治理理论。传统的公共行政和行政法是建立在公私分立、公私对立理念基础之上，政府所代表和追求的是公共利益，行政相对人追求的则只是私人利益。然而自20世纪中后期开始，以私人参与、公私合作、公私协商、公私共治为基本特征的公共治理模式日益勃兴，传统的权力—服从模式的行政管理（Government）逐步演变为协商—合作模式的公共治理（Governance），传统的限权、控权模式行政法逐步演变为以实现治理目标为导向，同时规范公权力和私权利模式的“新行政法”。合作治理在实践中主要体现在以下几个方面：一是协商制定行政规则，比如美国1990年颁布了《协商制定规则法》，正式实现了法制化。二是协商颁发行政许可，比如美国1995年克林顿总统发布了一份《重塑环境规制》的文件，美国环保署根据该文件开始了协商颁发行政许可的试验。三是行政职能外包，即政府将某些公共服务职能，比如供水、供电、公共交通、公共医疗、垃圾处理等，外包给私人企业和个人，比较典型的就是英国撒切尔政府的民营化改革。四是非政府组织设定标准，如贸易协会、消防协会、建筑材料协会、会计师协会等行业协会或其他非政府组织、非营利组织，所制定的各类行业标准、规范，有的通过法定程序上升为国家标准，有的则通过协商程序成为行政规范[14]。

三、对我国下一步全面深化改革、转变政府职能的思考

根据杜钢建教授的研究，中国政府规制改革以1998年为界分为前后两个阶段，方式主要有四种，分别是围绕国企改革、减轻农民负担、机构改革和审批制度改革[15]。中国政府规制改革的主要动因是高度集中的计划经济向市场经济转轨，国有企业改革发展困境，民主政治建设快速发展，同时，加入WTO提供了外部刺激。尽管中西方政府规制改革处在市场经济发展的不同阶段，改革的技术基础也有很大差距，改革的制度文化环境更是迥异[16]。但是通过对比东西方政府规制改革的不同样本，特别是理性分析其蕴含的理论工具，我们还是可以收获对我国下一步全面深化改革、转变政府职能、加大简政放权力度的有益思考。

（一）有限政府与负面清单。对比东西方代表性国家的规制改革道路，可以发现一个明显的区别，美英等西方国家具有明显的自由主义背景，其规制改革在一定程度上可以说是向自由市场的回归；而日韩等东方国家则具有强烈的政府管制色彩，其规制改革更多地体现了一种政府向社会、向市场放权。无论是向市场回归，还是向市场放权，其背后共同的规律是要处理好政府与市场的关系，或者说是实现政府宏观调控与市场自由竞争的平衡。我国的改革开放起步于政府全能的计划经济体制，这种体制的典型特点就是“全能型”政府，政府包揽一切，市场竞争被压缩到了极致。改革开放以来，从“有计划的商品经济”到“有计划的市场经济”，再到“中国特色社会主义市场经济”，直到十八届三中全会提出“市场起决定性作用”，对市场的认识日益深入，市场经济体制日益完善。与之相适应，作为上层建筑的“政府管理”也在不断的调整变化，改革开放以来我国先后于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年进行了七次比较大的政府机构改革，从机构改革先行到将转变政府职能放在首位，再到十八届三中全会决定试行政府“负面清单”，有限政府的理念也逐步确立。行政规制是政府管理的主要手段，也是划定政府与市场界限的规范依据。正确处理政府与市场之间的关系，最直接的就是搞准哪些应当规制，哪些不应当规制，应当这样规制，还是应当那样规制。因为如果规制过多过滥，一方面规制成本过高，容易产生设租和寻租，导致政治腐败，另一方面也会限制市场活力和生产效率，产生高昂的规制成本。在这方面其实我国的《行政许可法》第2章第12.13条已经预留了足够的空间，并且以列举加排除的方式，明确了行政许可的设定范围，凡是行政相对方能够自主决定，市场竞争可以调节，非政府组织能够自律管理，事后可以有效监管的，一律不再设立行政许可。这实际上是从行政许可的角度，划定了政府的“权力清单”。

（二）法治思维与法制手段。比较英美日韩的规制改革，我们可以发现一个共同的特点，就是始终坚持以法治引领改革、以法治保障改革。仅以韩国为例，其《规制基本法》共有5章37条，明确规定了实行规制法定主义，并规定了行政许可、行政处罚、行政强制等若干主要的规制手段。我国现阶段的政府职能转变和机构改革，已经迥异于改革开放初期。过去我国的法制不健全，既有的条条框框主要是旧的理念和党政机关的政策，改革可以势如破竹、高歌猛进、“不破不立”。现在我们已经基本建成了社会主义法律体系，经济社会各领域的法制已经基本建立和健全，再抱有原先那种“改革就是违法”的思维就不应该了。党的十八大报告明确提出，提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力[17]。改革不要抢跑，一些违反现行法律规范的改革措施要在取得法律授权以后再进行。在这方面，尤其要注意以下三点：一是要进行规制立法，既要对规制措施进行立法，也要对规制改革措施进行立法，确保规制改革进程都在法规范的控制范围之内，特别是有违现行法律规范的改革试点，一定要先取得立法部门的授权，不得抢跑。二是要依法规制，有了规范性依据，就要严格按照法律规定办事，严格依法推进改革，不允许搞“选择性执法”“变通性执法”，或者“阳奉阴违”“上有政策下有对策”，确保简政放权持续进行。三是要对规制进行司法审查。当前我国正在进行行政诉讼法的修改，现行行政诉讼法的最大问题是司法审查范围较小，特别是对于现实中广泛存在的抽象行政行为，行政相对人无法提起诉讼。行政规制首先是抽象行政行为，其次才是具体行政行为，仅依此考虑，就十分有必要将抽象行政行为纳入司法审查。

（三）权威机构与广泛参与。他国经验告诉我们，建立独立权威的规制改革领导机构，是确保规制改革顺利进行的重要保障。成功的规制改革机构需要同时具备三个条件：一是权威性，超越一切国家机构、社会团体、企事业单位和个人，代表的是国家的整体利益和长远利益。尽管各国改革领导机构的名称不一，有的设立在国会，有的设立在内阁，有的直属于国家元首，但无一例外都具有很高的权威性，能够总揽全局、协调各方，推动各项改革措施落实。二是独立性。独立性与权威性是紧密相关的，在一定程度上没有独立性就没有权威性。依法设置相对独立的规制改革领导机构，明确其职责和权力，是各国推动规制改革顺利进行的基本经验。只有独立的规制改革领导机构，才可能避免出现“政府权力部门化、部门权力个人化、个人权利法制化”，同时避免被规制对象的“俘虏”，确保规制改革的公正性和权威性。三是参与性。正当程序是依法治国的基本要义，尤其强调对参与程序的保障，并在行政公开的基础上，通过参与程序的设定与运作，尽可能广泛地听取具有多元价值观、处于不同利害关系中的个人以及集团的意见，以求得对各利害关系人之间的利益予以调整[2]。改革是对既得利益的再调整。如果没有权威而独立的规制改革领导机构，没有包括被规制者在内的民主的参与机制，很难真正推行下去。当前我国已经成立了由中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平为组长的中央全面深化改革领导小组及其办公室，并设立了六个专项小组，应当讲权威性、独立性已经基本具备，但存在的问题也是明显的。

（四）决策评估与激励手段。采取激励型规制改革手段，随时评估和跟踪规制措施的实施效果，并根据评估结果及时对规制措施予以补充和完善，这是代表性国家规制改革的成功路径。对我国而言，长期以来不太注重行政决策的评估，过度依赖统治型行政管理方式，给规制改革带来了一定程度的路径依赖。在全面深化改革过程中，一是要建立健全决策评估，根据我国的具体情况，首先，要在法律、法规备案审查环节增加成本收益分析原则和程序，具体而言就是要进行规制措施可行性分析或者经济社会影响分析，包括社会稳定、物价涨跌、就业促进、财政收入、经济增长和环境影响等。如果该规制措施所带来的消极性影响大于积极性影响，就没有采取此项规制措施的必要。其次，政府法制机构或者行政执法部门要加强对已生效规制措施的效果评估，跟踪规制措施实施前后的实际影响，分析具体条款在执法过程中的具体成效，发现与现有法律体系之间的矛盾问题，并依此作为制定、修改、执行、补充、完善和废止的依据。二是要采取激励型规制手段。所谓激励型（经济诱因）规制手段，实际上就是通过经济手段、市场工具来实现规制改革目标，具体的方法有很多种，比如补助性政策工具，在公用事业外包服务过程中，政府可以根据服务规模、质量提供一定的经济补助，吸引民营资本进入；比如减免税政策工具，对于特定老少边穷地区的扶贫开放，可以实行特殊的税收减免政策，吸引社会资本进行定点扶贫；比如建立排污权交易制度，针对环境污染的不同情况，对污染企业实行排污权配额制度，建立相应的排污权交易平台，激发社会参与污染治理的内生动力[18]。

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