养成法治思维 推进依法治国——提高领导干部法治思维应用能力研究*

李胜平

(铜陵市委党校，安徽 铜陵 244000)

党的十八大进一步强调了法治在国家治理中的作用，明确指出法治是治国理政的基本方式，对我国法治建设做出了重大的战略部署，要求全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家。特别指出要“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力”。 这一提法从价值观和方法论上，对新时期各级领导干部如何治国理政提出了新标准、新要求，是我们党对法治认识和法治自觉的进一步深化，其意义十分深远。十八大之后，习近平同志在2012年12月4日《在首都各界纪念现行宪法公布实施 30周年大会上的讲话》中以及2013年2月23日中央政治局集体学习时的讲话中都再次强调了领导干部要提高运用法治思维和法治方式的能力，这表明法治思维和法治方式已经成为领导干部领导能力和执政水平的基本内容，进一步彰显了养成法治思维对于领导干部的重要性、迫切性。深入贯彻十八大精神，建设法治政府，推进依法治国，就必须切实提高各级领导干部运用法治思维的能力。

一、领导干部应具备现代法治思维

(一)法治思维含义及要求

法治思维，也叫法律思维，通常是指以合法性为出发点，以追求公平正义为目标，按照法律逻辑和法律价值观来思考问题的一种思维模式。思维模式决定行为及结果。人们观察分析思考处理问题通常要考虑多种影响因素，会运用多种不同的思维模式，如政治思维、经济思维、道德思维、法治思维等等，每一种思维模式都有其特点，政治思维侧重于利弊权衡，经济思维注重于成本收益分析，道德思维更关注善恶评价，而法治思维则以合法性考察为核心。新形势下，法治思维应成为各级领导干部思考、决策、处理各种问题的基本思维方式。关于领导干部法治思维具体包含的内容和要求，学界看法不完全一致，目前并无权威定论。如姜明安教授认为让政府官员切实遵循和运用“法治思维”，需要做到五个方面合法，即“目的合法”、“权限合法”、“内容合法”“手段合法”及“程序合法”。罗志坚教授认为领导干部的法治思维应当符合六个方面的要求：目的合法是前提，权限合法是依据，程序合法是路径，内容合法是基础，手段合法是要求，结果合法是归宿。还有学者认为领导干部法治思维包括合法性思维、权利义务思维、公平正义思维、责任后果思维及治官治权思维五个方面的内容等等。虽有所差异，但核心内容都是要求领导干部要信仰法律、敬畏法律，树立法律至上的理念，自觉地把法律作为处理各种问题的基本准则，凡是做出决策、处理问题，都要严格按照法律规定办，要根据法律规定的权限，依据相应的法定程序行使权力，处理问题，要始终把权力运行置于法律的监督约束之下，任何时候都不能让权力游离于法律之外。

(二)领导干部具备现代法治思维的重要意义

1.顺应国际国内社会发展的必然结果

法治是政治文明发展到一定历史阶段的标志，具有客观上的普适性、稳定性和权威性，在现代国家治理中具有不可替代的功能和作用，已成为当今世界大多数国家所推崇的治国理政的基本方式。我国实行依法治国是顺应社会发展的必然选择。改革开放以来，随着我国经济、社会各方面的迅速发展，法治在国家治理中的重要作用日益凸显。市场经济就是法治经济，市场化程度越高，对法治的要求就越高。国际国内出现的大量经济、社会等方面的问题都需要通过法律途径、法律方法来解决。新形势新任务对各级领导干部的法治能力提出了更高的要求。各级领导干部只有不断增强法律意识，养成并运用法治思维，才能更好地把握形势，解决发展前进中遇到的新问题、新矛盾，适应国内外社会不断发展的要求。

2.推进依法行政，建设法治政府的内在要求

在我国建设法治政府，推进依法治国进程中，各级领导干部所起的作用十分关键。依法治国的核心是依法执政，关键是依法行政，领导干部处理问题的思维及行为方式在推进依法行政，建设法治政府中无疑起着引领和示范作用。领导干部作为公权力的行使者，应当成为维护国家法制统一及保证行政行为合法有效的表率，这是新形势新任务下的现实要求。各级领导干部只有牢固树立社会主义法治理念，培养良好的法治思维习惯，掌握科学的法治思维方法，不断增强法律素养，才能提高依法决策、依法行政、依法管理的能力和水平。各级领导干部严格遵守法律，严格依法办事，善于运用法治思维和法治方式来认识、思考、解决当前面临的各种问题，是推进依法行政，建设法治政府的内在要求。

3.干部队伍建设的重要内容

政治路线确定以后，干部就是决定的因素。十八大报告中明确提出要建设高素质执政骨干队伍，提高干部素质和能力。而干部素质和能力中显然应该包括法律素质和法治能力。法治思维和法治方式是领导干部法治能力的重要内容，因此新时期加强法治思维能力建设，就是提高干部队伍素质和能力的一个重要方面。此外，提高法治思维能力也是保护领导干部自身的需要。领导干部只有养成法治思维，增强责任意识，保持清醒的头脑，才能时刻警醒自己权力的行使必须在法律允许的范围之内，权力行使的方式必须合法，做到依法决策、依法行政、依法管理，避免决策失误、行为失范、权力失控，这显然有利于加强廉政建设，确保国家干部勤勉敬业，维护政府权威，有利于防止行政权力的缺失和滥用，提高行政管理水平，有利于领导干部健康成长。

二、当前领导干部法治思维能力现状及原因分析

(一)现状分析

建国后，我国的法治建设发展过程可谓艰辛曲折，经历了一开始的高度重视，到文革中的粗暴践踏，再到改革开放后的重新认识和重视，直至依法治国方略被写入宪法，时至今日，法治作为治国理政的基本方式已成为国人的共识，具有法律背景的各级领导干部在增加。毋庸置疑，现阶段我国领导干部的法律意识有了明显提高，法治思维能力有所提高。一是通过总结建国以来正反两方面的经验教训特别是“文化大革命”的惨痛教训，各级领导干部对法治的重要性和必要性有了较高的认识。二是随着改革开放的深化和社会主义市场经济的发展，领导干部了解法律、学习法律的主动性、积极性有了较大的提高。市场经济就是法治经济，在此过程中，许多领导干部深切感到自身法律知识的匮乏，从而主动学习法律知识，训练依法办事的能力，以适应工作需要。同时经过开展“六五普法”等一系列的法制宣传举措，各级领导干部的法律知识、法律意识大大增强，而法律知识、法律意识是法治思维形成的基础。三是随着我国立法的快速发展，社会主义市场经济法律体系已经形成，内外监督机制作用逐步发挥，在多方面因素的共同作用下，领导干部从法律角度分析问题、解决问题，指导工作的自觉性有所增强。

虽然近年来我国法治建设方面取得了辉煌的成就，领导干部的法治思维能力有所增强，但我们必须清醒地认识到这方面存在的问题依然不少。总的来说，在我国，法治思维作为一种独立思维方式的地位并没有真正确立，法律规则意识的树立还有待进一步发展，距离领导干部把法治思维作为分析、决策、处理问题的基本方式的要求还有较大差距，实践中，一些领导干部法律知识欠缺，法律意识仍然比较淡薄，不能正确理解法治本质，严肃执法、依法办事的自觉性不高。 “权大于法”的人治思维仍在起作用，依然有较大的市场，以权压法的现象仍然时有发生。一些领导干部甚至置法律于不顾，以身试法，走上违法犯罪的道路，损害社会主义事业，给党和国家造成不良影响。

(二)原因探析

这些现象背后有着深刻的历史和现实原因：一是传统观念的影响。传统礼俗社会的伦理精神，抵制和排斥现代社会的法理精神。从历史上看，我国是个有着浓重儒法伦理传统的国家，民主与法治精神先天不足，几千年的封建传统中，法律始终处于封建王权之下，形成了极端的权力意识。一方面当权者以权代法，权力极度扩张，不受制约，“朕即是法”；另一方面也造成了权利主体对自身自由和权利的疏忽，人治思想根深蒂固，权力压制权利已成为一种惯性。可以这样说，法律一直被当作维护统治秩序的工具而存在，从未内化为人们的信仰和思维的惯性，其影响一直延续至今，乃至于今天一些领导干部潜意识里仍然只是把法律当成制约百姓的工具。二是立法及制度建设方面的原因。健全完善的法律及制度体系是领导干部法治思维形成的重要前提。当前我国正处在社会转型期，新情况、新问题不断出现，社会分层和利益分化产生的社会矛盾日益凸显。传统的行政管理体制难以有效解决这些问题，然而，由于立法的相对滞后性，现有法律及制度跟不上改革和发展需要，粗放型的立法体制往往容易导致法律冲突和滞后。现有行政法规范中，相对人合法权利的保护和救济机制还不健全。行政立法中部门利益、地方利益保护色彩浓厚。行政执法体制不顺，职责分工不清。造成现实中权责交叉、多头执法及执法缺位越位现象等等。这些前提上的缺陷客观上阻碍了领导干部法治思维的形成和运用。三是监督约束不力。众多的正反两方面现实案例都证明，健全有效的监督是保证领导干部依法决策、依法行政、依法履职的重要途径，显然这也是促进领导干部法治思维形成的重要因素。受诸多因素影响，我国现行监督制度操作执行难，实际效果不佳，威慑力不足。这也是影响领导干部增强法治思维自觉性的一个重要方面。此外，司法不公、问责不严及法治文化缺失等因素都在不同方面或多或少影响了领导干部法治思维能力的养成及运用。

三、进一步提高领导干部运用法治思维能力的思考与对策

法治思维作为一种思维方式，其养成和提高是一个长期的过程，不可能一蹴而就。提高各级领导干部运用法治思维能力，必须按照思维模式的形成规律，从影响领导干部法治思维能力的各方面因素入手，多管齐下，建立长效机制。我们认为，应从内外两方面入手，一方面应增强领导干部自身认识与实践；另一方面要加强外部法治大环境建设，内外兼治，形成合力，共同推进。

(一)从领导干部自身出发，充分发挥“内因”积极作用，切实提高领导干部养成和运用法治思维的自觉性

1.提高思想认识

思想是行动的先导。各级领导干部要从思想上真正认识到依法治国、依法行政对于我国经济社会发展的重要性，深刻认识到作为领导干部在工作中运用法治思维去决策、处理、解决各种问题的必要性和重要性，增强紧迫感，消除传统“人治”思想余孽，使法治思维成为领导干部自发的一种心理需求，养成依法履职、依规办事的习惯，养成运用法治思维的习惯，自觉提高自身法治思维能力。

2.加强法治学习

法治思维基于法律意识而产生，领导干部法治思维的形成离不开法律意识的正确引导。一个领导干部如果平时没有法律意识，遇到问题不可能突然形成法治思维。因此，政府官员要提高运用法治思维处理各种问题的能力，首先要加强法治方面的学习培训，增强法律意识，树立社会主义法治理念。只有学习法律知识，掌握基本法理原则，增强法律意识，树立法治理念，才能形成法治思维，才能成为学法守法用法的表率。

3.注重法治实践

领导干部养成法治思维的目的是为了实际运用，解决工作中的问题。同时，通过实践可以使法治思维得到检验，得到巩固。因此，领导干部要在工作实践中积极主动运用法治思维解决问题，做到心中有法，遇事用法，把法治思维作为观察分析思考解决问题的基准性思维，增强责任意识，在实践中学习，在实践中提高。

(二)从外部因素人手，进一步优化法治大环境，营造良好的法治氛围，积极推动领导干部养成和运用法治思维

1.进一步加强法律和制度建设

一是完善法律体系，提高立法质量，实现立法过程的民主化，立法表达的规范化，立法体系的科学化。二是健全及完善相关制度建设，如保障行政公开、公平的制度，保障法律运行、实施的各项制度等等，确保领导干部能依法行使职权，履行职责，真正做到把权力关进制度的笼子里。

2.进一步加强法制宣传教育培训

法制宣传教育培训无疑是促进领导干部形成法治思维的有效手段。通过宣传教育培训，可以丰富领导干部法律知识，强化法治观念，从而促进领导干部养成法治思维，自觉运用法治方式。因此，要以完善领导干部学法用法守法的制度建设为契机，加强法治思维的教育和培训力度，提高领导干部的法律素养。结合“六五”普法活动，以全体公民为基础，以党员干部为关键，以各级领导为重点，加大宣传力度，积极运用多种方式，宣传普及法律知识，提高全民法律意识，贯彻法治精神。关键是要真正树立法律至上的思想，形成法治思维，树立法治权威。各级党校和行政学院等国家干部培训机构应建立干部法治教育的长效机制，将法律思维的培养作为干部培训的必备内容。

3.进一步完善监督问责体系

强化执法监督与责任追究，加强对权力的监督和制约，是杜绝领导干部违法行政的保障。十八届三中全会《决定》提出要强化权力运行制约和监督体系，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。必须建立健全保证行政执法公正透明、监督制约权力滥用的制度和程序规则，强化对违法行为的监管与处罚，充分发挥法律监督、社会监督、舆论监督的作用，使得监督体系和监督制度能够在监督合力和实效上不断增强。强化领导干部责任意识，促使其养成并运用法治思维依法决策、依法行政，依法管理。

4.进一步完善干部政绩考核和选拔任用机制

领导干部法治思维的形成和运用状况与当前对领导干部的考核评价激励机制有密切的关系。目前的考核侧重于经济社会各项具体发展指标，对领导干部法治能力具备及实际运用效果重视不够，没有建立相关衡量和评价标准，这在很大程度上影响了领导干部运用法治思维和法治方式的积极性和主动性。故应当建立更加科学的考核评价标准，将领导干部运用法治思维解决问题的工作实绩纳入干部绩效考核体系，作为政绩考核的重要内容以及选拔任用的重要条件，从而激发领导干部养成和运用法治思维的动力，使之成为一种惯性工作思维。

5.进一步加强法治文化建设

基于历史传统和现实原因，在我国，与现代法治精神相适应的法治文化建设严重滞后，法治权威没有真正树立，不客气的说，我们正处在一个政府权威失落，法律权威缺乏的阶段，这也是影响领导干部法治思维形成及运用的重要原因之一。因此要大力推进社会主义法治文化建设，构建提高法治思维的制度保障，树立全社会的法治信仰，营造良好的法治氛围。特别要注重培育社会主义市场经济的法治文化精神，使法治、诚信、效率、公平成为引领社会主义市场经济的主流价值。

参考文献：

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[5] 罗志坚，万高隆.领导干部要以身作则带头具备和运用法治思维[J].求实，2012，(8).